地方政府投融资平台风险管理的政策偏差及矫正

张洁梅+赫梦莹

摘要：积极稳妥化解累积的地方政府债务风险，坚决遏制隐性债务增量，是目前中国政府经济管理工作的主要任务之一。面对地方政府融资平台的债务风险，中央政府在不同阶段实施了相应的政策进行风险管理。通过对平台风险管控政策的阶段性梳理，我们发现在平台风险治理过程中存在着各部门意见不统一、政策执行中出现实际操作难题、政策制定缺乏连续性及法律和社会安全风险形成等风险管理偏差问题。解决这些问题需要加强债务监管协调，建立有效的晋升激励机制，加快建立规范的地方政府举债融资机制和强化债务监管制度体系建设。

关键词：地方政府投融资平台；风险管理；政策偏差

中图分类号：F830.59文献标识码：A文章编号：1003-0751（2017）10-0029-06

地方政府依靠地方政府投融资平台（以下简称平台）进行基础设施的融资和建设源于1994年财税体制改革。2008年，全球金融危机爆发后，为了遏制国内经济增速下滑，中央政府实施一揽子的投资刺激计划，并要求地方政府配套资金，这项政策致使地方政府对资金的需求旺盛。地方财政缺口不能得到有效弥补，支出又进一步增加，所产生的资金问题尖锐，一段时间内，“土地出让金”成为地方政府弥补开支平衡的主要来源，形成后来的“土地财政”现象。随着房地产调控政策趋紧，“土地财政”无法延续，地方政府随后开始搭建地方政府融资平台进行投融资。地方政府的大规模举债使平台债务规模短期内持续膨胀，所带来的风险也逐渐凸现。经过一系列的风险治理，中国当前的债务规模处在限额以内，总体风险可控。但值得注意的是，平台债务增速并未放缓，筹资渠道单一，违规行为屡禁不止，这些迹象使地方政府债务问题成为我国经济金融领域的“灰犀牛”风险隐患，必须高度警惕。在特定的历史阶段，国家对平台的态度或适度宽松或严格管制，相关政策的变迁反映了中央政府对平台风险治理认识的深化，但从治理效果上看，其政策存在偏差，效果亟待提升。对中央实施的平台风险管理政策进行阶段性梳理，有助于我们在新形势下制定更加有效的平台风险管理政策。

一、地方政府融资平台的风险表现

地方政府融资平台的风险主要体现在微观和宏观两个层面上，微观风险是平台运行过程中自身产生的风险，包括债务风险、治理风险、信用风险等，涉及的主体只有平台；宏观风险是包括地方政府、中央政府、平臺、银行和公民等众多主体在内的。通过主体风险转移出现的系统性风险，一般来说有宏观调控风险、金融风险和社会风险。魏加宁（2010）指出，地方政府投融资平台不仅存在自身负债率过高的债务风险，而且平台运行机制不完善，治理结构不健全，容易导致平台管理风险的产生。另外，项目周期与偿债期不匹配，导致期限错配的风险。平台向银行贷款，通常是贷款资金量越大越好，还款期限也是尽量往后推迟，而项目周期是一定的，贷款期限过长，造成资金的闲置浪费。有些在项目到期后无法偿还，银行不得不对平台贷实行展期，或者通过借新还旧的方式隐性展期，实现风险后移，虽然缓解了政府的短期偿债压力，但后移的风险很可能会造成风险的累加。

与微观风险相比，平台债务持续增长所引发的宏观风险更值得关注。时红秀（2010）认为，平台风险影响了中央宏观政策调控的效果；加大了发展战略的落实难度；牵制了国企改革步伐；政府信用受损从而影响市场经济体制的完善；货币供应的稳定性和主动性受到威胁。无独有偶，在平台债务所引发的宏观风险上，中国人民银行南昌中心支行课题组（2010）发现，产业贷款量与平台贷款量之间存在着相关关系，平台贷款量的增长可能会导致产业结构失衡。与平台有直接债务关系的银行系统也必然会受到影响，由于银行无法对发放资金的使用情况进行监控，也难以顺利收回贷款，将会导致不良贷款率的上升，引发金融风险。

二、地方政府融资平台产生风险的原因

1.地方政府财权事权不匹配

财权和事权的失衡是平台债务风险传导的根源。地方政府投融资平台的产生主要有两个条件：一是地方财权事权不匹配。1994年，为了改变中央财政收入占国家财政收入比重下降的局面，中国进行了财税体制改革。这次改革的关键在于财权划分，理顺中央与地方之间的财政关系。改革的结果造成了地方政府承担了远远超过其财权支出范围的事权义务，地方财力陡然紧张。随着农业税取消、国有企业改制兜底、普九、粮食企业亏损挂账等政策出台，地方政府财力紧张的程度进一步加剧。在这种情况下，地方政府不得不另寻他法。二是以《预算法》为代表的政策法规对地方政府的融资进行了约束。未修订前的《预算法》明确规定地方政府不得发行地方政府财政债券。地方政府的财政缺口无法得到弥补，没有合法的渠道释放压力，地方财政处境愈发艰难。

地方政府的处境越发艰难，为了打破这一局面，各级地方政府纷纷组建地方政府融资平台进行投融资，不仅规避了地方政府不允许发债的法律规定而且融得了城市基础设施建设所需要的资金，一时间盛行起来。由于平台投资建设的项目大部分是周期长、收益低甚至没有收益的城市基础设施建设项目，因而产生的债务自身无法偿还，需要地方财政买单，这就为投融资平台债务融资风险产生以及风险的传导埋下了隐患。地方政府融资平台作为风险链条上的“首环”，承受的压力越来越大，一旦断裂，风险必然会蔓延到社会其他方面。

2.现行政绩考核机制的推动

地方政府面临着财权事权不平衡和政策法规的束缚，承受着巨大的外在压力。现行的官员考核机制也激发了地方官员在平台的建设上有内在动力。中央政府为了激励地方官员推动当地经济发展，通常以当地GDP的大小作为官员晋升的考核标准。为了向上级传递政绩信号，地方政府往往实施一些短期行为。基础设施建设是典型的资源密集型项目，以增加投资刺激经济发展，能够在短期内拉动GDP增长，因此被地方官员所偏好。GDP的增长加大地方官员的晋升筹码，在获得晋升之后又会以同样的方式进行下一轮的争取。逆向选择继续推动政府支出的扩大，地方政府大规模举债已成为一种非常普遍的现象。endprint

对于地方政府而言，即使知道地方政府融资平台存在风险，仍会加大投融资的力度，因为风险是未来的，是不确定的，而投融资能够带来经济增长，能够明显地体现在GDP的增长上。他们有动力去扩大平台投融资规模，并且由于对官员缺乏相应的监督机制，其任期也有限，他们制造的风险大部分都能转移出去。面对这样的情境，地方政府官员也会致力于扩大平台的投融资规模。政府官员的换届无疑加深了风险的累积，新任领导缺乏偿付上届政府遗留债务的动力，没有哪个地方的新一届领导班子愿意为上届政府债务买单，新旧债务交替风险叠加。

3.地方政府投融资平台运作不规范

地方政府投融资平台大多由地方政府出资设立，成为国有独资公司，由于缺乏市场化竞争，在平台运作和风险治理上有其先天缺陷。在人员结构上，地方政府与平台通常是两块牌子一套班子，平台的高级管理职位大多由地方政府官员兼任，其业绩考核者是政府，公司领导要做到对政府负责，政府的决策和官员的喜好往往控制着融资平台的经营决策行为，决定着重大项目的投资方向。管理人员缺少企业经营所必需的管理知识和风险意识，董事会没有决策权，监事会不能发挥相应的监督作用，平台投融资效率低下。因此平台公司没有资本运作的专业能力、平台项目操作不规范、平台管理无序等增加了企业的财务成本，甚至产生资金链断裂的巨大风险。

地方政府融资平台的经营效率低下。在项目的运作过程中往往出现在项目初期缺乏可行性分析、前期预算和规划，在项目进行过程中没有严格的现金流管理和项目控制，以及后期的利润和债务偿还都缺乏系统的规划。平台向银行贷款时通常以地方财政收入为担保，行政化色彩浓厚，短时期内不能摆脱对地方政府的依赖。平台投资建设的项目由于其独特性，无法转变平台经营效率低下的现状，甚至恶化了经营状况。

三、政府管控政策的效果分析

1.管控政策的三个阶段

第一个阶段：1994—2006年，禁止地方政府直接举债与叫停“打捆贷款”。1994年，中国进行了财税体制改革，在这次改革中中央回收了地方部分财权，地方政府的财政收入减少而担负的事务增加，地方财政出现缺口。当时实施的《预算法》又明确规定不允许地方政府公开发债，地方政府财政缺口加大。1996年，国务院下发《关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》（国发〔1996〕35号），对固定资产投资事项做了相关规定，要求固定資产投资法人除了筹措的债务性资金外，还需要配套一定比例的资本金。一系列的政策措施使得地方政府的财政缺口增大。1997年，亚洲金融风暴席卷了多个国家，国际金融市场动荡，并在极短的时间内转变为亚洲金融危机。为了应对国内经济萧条，我国开始实施一揽子刺激经济的政策，提出加大基础设施投入刺激经济增长。这项政策进一步加剧了地方政府的财政压力。

为了解决资金缺口问题，中央以财政出具的还款承诺为担保，打包不同领域的基础设施建设项目向银行贷款。这些项目的质量参差不齐，形成了风险隐患。这种模式被商业银行迅速复制，一些商业银行与地方政府签署了大额、长期的合作协议，然后借助于项目投资回收期长，偿债期与官员任期不匹配，明目张胆地将还贷责任推给下一任官员，不仅导致了地方政府债务风险增大，也给商业银行带来了巨大风险。2006年，国务院为了应对固定资产投资增长过快和信贷投放偏快，紧急出台了《关于加强宏观调控整顿和规范各类打捆贷款的通知》（银监发〔2006〕27号）叫停“打捆贷款”，27号文件的出台宣示着这一阶段政策管控的结束。

第二个阶段：2006—2014年，土地融资与渠道监管。2002年，国土资源部（原国土资源局）对经营性土地的出让做出了规定，要求土地出让必须以招标、拍卖或者挂牌方式进行。2006年，国务院对土地出让金管理制度进行了改革，规定土地出让收支全额纳入地方基金预算。这两项规定为地方政府进行土地融资奠定了基础。2007年，国土资源部联合其他部门发布了《土地储备管理办法》（国土资发〔2007〕277号），允许土地储备机构以土地使用证为抵押向金融机构申请贷款，至此，地方政府进行土地融资的条件已成熟。财政部数据显示，2008年土地出让金占地方财政收入的比率为36.4%，到2014年攀升至56.1%。不仅土地收入占比上升，审计署2011年审计公告显示地方政府答应用土地出让金来偿还的债务额也占到了债务总额的24%。

2008年，全球性金融危机爆发，国内经济下行。出于改善宏观经济的考虑，中央积极发挥统筹作用，推出了4万亿的两年期项目投资计划，鼓励地方政府创新投融资模式，开拓新的融资渠道。一时间，地方政府融资平台得到迅猛发展，纷纷向银行举借大额资金进行基础设施建设，平台债务膨胀，风险迅速扩大。2009年3月，中国人民银行和银监会联合发文，鼓励有条件的地方政府为投融资搭建平台，积极开拓融资渠道，为政府相关项目的融资提供支持。这些政策无疑是对平台贷款的增信，银行业等金融机构对平台贷款的意愿也随之增加。平台面对政策和资金的支持，大胆举债，这一时期的地方政府债务出现了井喷式增长。

面对平台债务急剧扩张，地方财政偿还吃力的情况，国务院在2010年出台《关于加强地方政府融资平台管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号），要求严格控制地方政府的融资规模和融资渠道。之后，财政部等四部委也发布了文件，更细致地限定了地方政府融资方式，对吸收公共资金和政府回购等融资渠道进行了明令禁止。通过一个阶段的治理，取得了一定效果，审计署数据显示，与2010年相比，2012年平台的资产和利润总额虽有所增加，但平均资产负债率下降。

第三个阶段：2014年至今，修明渠，堵暗道。面对地方政府的财政缺口和不断膨胀的债务，一味地禁止地方政府融资并不能解决问题，我们需要良好的疏导机制，减少隐形债务的发生，为债务存量找到出口，合理疏导，同时严格控制新增债务的发生。我国这一时期的政策可以归纳为“修明渠，堵暗道”。严令禁止违法违规的资金筹措行为，包括限定举债主体，实行债务限额管理等。涉及的文件有国务院发布的《关于2014年深化经济体制改革重点任务意见的通知》和《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）。endprint

同时针对地方政府现实存在的财政缺口，进行了几个方面的开拓：首先确立了地方政府举债的合法地位，主张建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制；其次对政府债务实行分类管理；最后针对地方债务到期不能偿还的现实情况实施贷款展期，在建项目的资金短缺可用国库库款进行周转等措施。涉及的法规和文件有《关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题的意见》（国办发〔2015〕40号）、修订后的《预算法》、财政部随后印发的《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》（财预〔2014〕351号）。这些文件愈加详细地对地方政府举债进行了相关规定，一些配套文件的出台更是说明了中央对地方债务治理的思路越来越清晰，内容更加符合实际情况，便于相关部门实施和操作。

封堵违规融资渠道，问责更加常态化。2017年1月，财政部要求部分地方政府问责当地违法违规举债担保行为，对其提供贷款的金融机构也一并被追究责任。5月和6月，财政部联合其他部门发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号，下称“50号文”）和《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号，下称“87号文”），两则文件对地方违法违规融资渠道进行了封堵。这些接连不断的举措表明了中央政府治理地方政府债务的决心。在封堵违规渠道的同时，我国政府也积极地推出地方政府专项债券。2017年6月，财政部和国土资源部公布《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》，在土地储备领域试点发行专项债券，该债券对应具体土地项目，确保实现项目收益和融资自求平衡。

2.风险管理政策存在偏差

首先，各部门意见不统一。在文件中分别使用正面清单和负面清单管理的形式进行管理，两者在内容上出现了冲突。财政部等部门2014年发布了《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综〔2014〕96号）规定了包括公共教育、劳动就业在内的基本公共服务可以通过政府购买服务的方式进行。随后，水利部、国土资源部、交通运输部纷纷出台文件，分别从各自的领域规定了政府购买服务的范围，包括水利公共服务、土地的征收和收购、公路水路等。2017年，87号文的出台以负面清单的形式对政府购买服务进行了明确，提出了严禁作为政府购买服务的项目种类。在政府购买服务范围上，87号文与之前各部门发布的文件存在冲突，对一些工程是否属于政府购买服务的范畴有不同的规定。另一方面，不同部门对同一事物的理解存在分歧，例如仅在国家发改委系统中明确将供水、供热项目认定为准公益性项目，也仅有财政部门将公共卫生、义务教育项目明确认定为公益性项目。各部门意见的不统一，使得国家政策的权威性大打折扣。

其次，政策执行中出现实际操作难题。一方面，地方政府对一些项目的合规合法性不好把握，如今对平台的监管越来越严，问责常态化，地方政府更是显得无所适从，既不敢碰触红线又要做事，对一些未上马的项目更是持观望态度。这大大降低了地方政府的效率，影响项目进程。另一方面，对于已经开工建设的项目，在政策高压之下部分银行停止了已签合同业务的放款，项目后续的融资受到影响。

再次，政策制定缺乏连续性。通过对三个时期的政策回顾，我们可以看出，每项政策的出台都与当时的经济环境与平台的发展情况密不可分。当经济环境下行时，对拉动经济增长的活跃主体即地方政府融资平台保持较为宽松甚至是支持和鼓励的态度。面对平台数量和债务上的大规模增长，管控政策又不得不对其进行限制。政策的灵活性保证了经济的平稳发展，但对于地方政府融资平台来说，政策的时紧时松培养了地方政府对政策的适应性，加大了下一阶段的调控难度。

最后，法律和社会安全风险形成。中央政府针对目前出现的平台乱象出台了一系列的政策措施，取得的效果也是立竿见影。面对中央出台的政策，地方政府不得不叫停一些不符合政策要求的项目。面对50号文和87号文的出台，即使是原先手续流程皆合法且已开工的项目也因此受到影响，银行单方面停止对项目放款致使项目资金断裂，工程停工。这种情况可能会引起社会资本和政府之间的矛盾，出现法律风险。

四、政策产生偏差的深层原因

第一，关键性操作标准模糊。在各部门出台的文件中对一些关键词没有界定清晰，缺乏明确的论述，分类标准模糊，导致在文件执行的过程中对一些事项拿捏不定，什么项目属于哪个分类存在疑惑。例如，在公益性项目和经营性项目的划分上不够明确；缺乏对政府性债务和政府购买服务等内容的划定。各监管主体在政策解读和执行上各行其是，随意确定標准，削弱了政策之间的统一性和系统性。

第二，晋升激励过强。我国是单一制国家，中央政府拥有绝对权威，在地方官员的选拔和任用上更是如此。一方面，在干部晋升制度中，政绩已经被明确列入考核标准。关心仕途的官员为了向上级政府传递政绩信号，往往实施需要投入大量的人力、物力、财力的基础设施工程建设，这类“资源密集型”工程不仅能够拉动当地GDP的快速增长，而且增加了就业机会。另一方面，我国的官员实行任期制，地方政府融资平台项目大部分是基础设施建设，项目特点是资金回收期长、收益低，导致了任期与偿债周期不匹配。并且对官员缺乏相应的监督机制，即使目前政策收紧，他们制造的风险也大都能转移出去。于是，他们有动力去扩大平台投融资规模。

第三，约束机制缺乏。中央政府和地方政府的风险辨识能力欠缺，政策的出台大多处于事后叫停，缺乏预算管理和事前规划。2011年和2013年中央对全国地方政府债务进行了摸排，这是在平台债务风险引发广泛关注的状况下进行的突击式审计，并非定期式审计。当前预算管理覆盖面过窄、编制不科学、在执行过程中缺乏相应监督，财政超收超支现象严重。现行财政预算没有涵盖政府所有的财政收支活动，不同预算之间存在较为严重的混用、挪用，加大了财政运行风险。不严格的预算管理没有起到相应的约束作用，同时缺乏平台风险预警机制，不能及时识别风险。前期风险识别能力差，导致中后期普查和监管工作难度加大，同时相关责任人的问责没有落实，造成了后期叫停式政策的效果大打折扣。endprint

第四，管控思想后滯。疏堵不匹配，疏的步伐明显落后。地方政府债务中银行贷款占了极大比例，即使在第三阶段中央政府开始实行疏堵结合，效果也并不明显，其他类似于专项债券的融资更是处于尝试阶段，未能改变银行贷款占极大比重的现状。随着中央对地方债务的严格管制，银行也减少甚至停止了对平台的贷款。面对这样的情况，平台不得不采取各种形式的“金融创新”融资，这些“金融创新”绕过了现行的监管，不仅债务的总量没有得到有效控制，并且融资成本的上升导致债务结构进一步恶化。

五、矫正政策偏差的措施建议

第一，加强债务监管协调。改变过去分业监管、竞争监管的局面，加强地方政府融资平台的统筹监管和互联互通，部门之间实现信息共享。2017年全国金融工作会议召开，提出成立国务院金融稳定发展委员会，对金融领域实行统一协调监管。这个委员会的层级较高，能够协调“一行三会”出现的监管问题，确保在政策理解和监管执行上的统一。地方政府融资平台作为金融系统中的活跃主体也必然受到金融稳定发展委员会的监管，平台债务的治理难度不容小觑，加强监管协调，确保监管标准统一对风险治理效果起着举足轻重的作用。

第二，建立有效的晋升激励机制。对严重干扰政府举债秩序的行为要严厉制止，防范风险主体责任。引导各级地方政府树立正确的绩效观，对地方债务增量严格把控。改革当前官员晋升考核机制，确定政府债务问题在考核体系中的地位，不仅注重当地经济发展水平的提高，而且要注意甄别经济发展所偿付的代价。设置科学的考核指标，客观反映债务规模、风险管理、财政承受能力。引导地方政府以可持续的方式带来经济的长足发展，避免短期行为。另外，针对偿债期与官员任期不匹配所导致的风险转移，要逐步实现全覆盖的问责终身制，坚持“借、用、还”相统一的原则，为防控地方债务风险滋长建立起长效机制。

第三，加快建立规范的地方政府举债融资机制。政府及其工作人员对风险要保持足够的敏感性，把防范化解系统性金融风险放在更加重要的位置。增强相关主体对风险的认知，包括是否存在风险、风险的种类和程度以及如何克服和避免，发现风险治理风险，积极地参与到风险防治工作中来。地方政府举债融资机制的完善和规范不仅要求风险治理思想的转变，而且要求在制度上有配套措施。对平台债务的风险治理，要做到“疏”“堵”结合，不仅对违法违规行为严令禁止，而且疏导型的举措也是必不可少的。一方面要“开好前门”，为地方政府的融资设置合法渠道。在存量债务治理上，发行地方政府债券进行置换，设置风险治理缓冲期，防止硬着陆带来的伤害。对新增债务试点分类发行专项债券，各级政府在法律框架下根据自身偿债能力和资金需求实行限额发债。另外，在融资渠道的开拓上，社会资本的力量是不容忽视的，社会资本储量丰富，开拓合理的渠道将其引入到基础设施建设中来，不仅可以缓解项目资金压力，而且能够激发社会资本的活力，引导经济健康发展。另一方面要“堵住后门”，遏制地方政府违法违规融资担保行为。地方政府的举债形式多样、部分较为隐蔽，对这类行为，只要是违法违规的，都要坚决制止。纠正违法违规担保、政府购买服务中的不规范行为，实行终身问责。

第四，强化债务监管制度体系建设。中央出台的文件中多次提到要设立和完善地方政府债务风险的预警机制。债务预警监测系统除了需要政策支持外，还需要有相应的基础配套设施和相对健全的制度保障。首先，中央政府应着手推动各级地方政府在风险治理上达成共识，建立地方政府性债务管理统一制度框架，对相关法律法规进行重新修订，在关键的举债权限、举债方式和管理机构等内容上做出详细的规定，确定各部门的法律地位。其次，实行严格的行政控制管理，包括地方举债数额交由上级审批，地方要定期向上级报告其工程进度、债务规模和风险管理的情况，在项目结束后对资金的回收、风险的控制等方面向上级进行总结性报告。最后，建立健全地方政府债务监管体系和问责机制。完善政府预算编制，将政府所有财政收支活动包括在预算内，扫清监管的真空和盲区。在债务举借前期编制可行的预算规划，实行限额管理；在中期和后期监管上，金融部门要恪尽职守、严格问责，形成严肃的监管氛围，同时构建地方政府债务问责常态化机制，加强各监管部门之间的政策沟通，避免各自为政，提升整体风险控制能力，防范系统性风险。

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责任编辑：晓立

Faults and Correction in the Policy of Risk Management of the Local

Government Investment and Financing Platform

Zhang JiemeiHe Mengying

Abstract：One major task of Chinese government economic management is to actively yet prudently resolve the accumulation of local government debt risk and resolutely curb the increase of implicit debt. In the face of the debt risk of local government financing platforms， the central government has implemented corresponding policies to carry out risk management in different phases. By combing the platform risk control policies in different phases， we find that the opinions of different departments are not unified， that practical problems occur in the process of policy implementation， that policy making is not coherent， and that other risk management deviations appear. To tackle these problems and achieve more effective risk management， we put forward to strengthen debt supervision coordination， establish effective promotion incentive mechanism， establish the standard of local government debt financing mechanism and strengthen the construction of debt supervision system.

Key words：local government investment and financing platform； risk assessment； policy deviationendprint