从立法层面为财政监督提供有力保障——江苏省财政厅副厅长李建平就《江苏省财政监督条例》答记者问

●本刊记者周 菲 通讯员蔡 根

从立法层面为财政监督提供有力保障
——江苏省财政厅副厅长李建平就《江苏省财政监督条例》答记者问

●本刊记者周 菲 通讯员蔡 根

2017年7月21日，《江苏省财政监督条例》（以下简称《条例》）经江苏省第十二届人大常委会第三十一次会议审议通过，将于今年12月1日正式施行。近日，江苏省财政厅副厅长李建平接受了本刊记者采访，就《条例》及江苏财政监督工作的有关情况，回答了记者提问。

记者:江苏省从2014年开始启动《江苏省财政监督条例》立法工作，开展这项工作是基于什么样的背景？

李建平副厅长：近年来，随着我省经济社会不断发展，财政改革不断深化，财政收支规模不断扩大，财政监督工作出现了新情况，面临新形势，迫切需要通过地方立法适应新要求。具体地讲：

一是财政监督范围已涉及全社会多领域，需要从法规层面规范职责权限。随着公共财政的建立，财政保障和管理范围已覆盖到经济社会各方面，财政监督的范围也随之扩大。财政监督对象不仅涉及国家机关、事业单位、社会团体，还涉及企业或者其他组织等市场主体以及个人；不仅覆盖所有政府性资金和财政运行全过程，还延伸到并非财政资金的公共资金领域。面对如此广泛的监督对象，迫切需要通过地方性立法，明确各方权利义务关系，界定财政监督职权范围，列明财政监督权力清单，使财政监督“制之有衡，行之有度”。

二是财政监督工作实践向纵深推进，需要从法规层面提升权威性和严肃性。财政监督所承担的监督职责越来越重要，但与其他经济监督相比，财政监督的法制建设相对滞后，保障明显不足。如审计监督法律依据不仅有《审计法》、《审计法实施条例》，还有《江苏省审计条例》。而财政监督的依据除散见于 《预算法》、《会计法》、《注册会计师法》等法律的个别章节或条款外，仅仅是一些财政部规章和政府规章。较为高层级的只有《财政违法行为处罚处分条例》，但该条例侧重于规范对财政违法行为作出处理处罚决定的行为，并未对财政监督工作进行全面、系统、具体的规定。

三是财政监督对财税改革保障作用的提升，需要从法规层面予以规范化。党的十八届三中全会要求“深化财税体制改革”，确保小康社会目标的顺利实现。财政监督则要为财税体制改革的顺利开展保驾护航。如我省财税体制改革中创新了政府性投资基金、PPP等投融资模式，对这些新事物，财政部门需要及时跟进，加强监督。而这些监督行为需要相关法律予以确认规范。

记者：作为江苏省财政领域的第二部地方性法规，《条例》体现了哪些江苏特色？

李建平副厅长：作为江苏省继《江苏省非税收入管理条例》后的第二部地方性法规，《条例》是多年来我省财政监督工作经验的系统总结，在全国同类立法中具有江苏特色。主要体现在以下十个方面：

一是拓展了适用范围。《条例》除将本省行政区域内国家机关、事业单位、社会团体、企业或者其他组织以及个人涉及财政、财务和会计等事项纳入调整范围外，还将本省政府驻外机构的财政监督纳入调整范围，并就乡镇财政监督作出了规范。

二是固化了财政大监督机制。《条例》明确规定，实施财政监督应当坚持事前、事中和事后监督相结合，建立健全覆盖所有政府性资金和财政运行全过程的监督机制，辅以日常监督与专项监督相结合的监督方式，将我省首创的全员参与、全程控制、全面覆盖、全部关联的“财政大监督”机制以立法形式予以明确，以更加权威的方式支持和保障财政监督与财政管理的完全融合，确保及时发现和纠正财政运行偏差，防范和化解财政风险。

三是凸显了财政监督的重点和热点。《条例》采取列举的方式，从十八个方面系统归纳了财政监督事项。其中，首次将财政预决算公开纳入监督范围，通过财政监督推动政府及其部门主动“晒账本”，自觉接受社会监督，充分体现了阳光财政、透明财政的要求。同时《条例》重点就财政收入管理，政府性债务的举借、使用和管理，社保基金的收支、管理和投资运营，政府投资基金运行的监督检查等难点、热点领域进行了具体规范，全面回应了社会各界对于难点、热点问题的关注、关切，使《条例》真正成为一部既实用又管用的地方性法规。

四是体现了监督对象的权益保护。《条例》在规定财政部门实施财政监督可以采取的合法措施的同时，通过明确监督主体的禁止行为强化了财政部门的内部监督，赋予了监督对象在监督过程中的陈述申辩权、拒绝违法实施的财政监督等权利，多角度保护监督对象的合法权益，体现了对公权力的有效制约。

五是创新了财政核查方式。针对实践中财政检查环节多、周期长的问题，《条例》首次引入了财政核查的方式，作为财政检查的有效补充，对财政监督事项只需要进行核对、确认的，可以采取财政核查的方式，从而提高了效率，又体现了日常监督与专项监督的衔接。

六是突出了绩效监督与评价。《条例》在《总则》中规定，财政部门应当加强绩效监督，建立科学的绩效评价体系，实施预算绩效目标管理，跟踪预算执行绩效，开展项目绩效评价，提高资金使用效益。第二章进一步规定了绩效监督的具体内容，第四章明确了绩效监督结果的应用。绩效监督理念贯穿《条例》全文，充分体现了全过程绩效监督的创新理念。

七是强调了部门协调和成果共享。《条例》规定，财政部门实施财政监督，应当加强与监察、审计等有关部门的沟通和协作，并加强信息沟通和成果共享，有关部门的监督结果能够满足其他部门履行职责需要的，其他部门应当加以利用，从而避免了重复检查。

八是强化了监督结果的运用。《条例》对监督结果运用专设一章进行规定，针对不同的成果利用主体，对运用形式、运用内容和相关部门的权限与职责作出明确统一的规定，使监督结果运用具有法的效力。《条例》主要确立了四种结果运用形式。一是结果通报。将监督结果及时向本级人民政府和上级财政部门报告，并向有关部门通报。二是结果公开。依法向社会公开财政监督情况，充分发挥社会监督的作用。三是结果与信用挂钩。将行政处罚结果有关信息报送同级公共信用信息系统，通过失信惩戒约束机制，提高财政监督的威慑力和影响力。四是结果利用。规定财政部门及有关部门把监督结果作为预算安排、政策制定、规范管理的重要依据，切实把财政监督融入财政管理，充分实现财政监督成效。

九是明确了跟踪落实责任。《条例》规定跟踪监督结果执行情况是财政部门的法定义务，要求采取约谈、催办公告、依法申请强制执行等方式督促监督结果落实，将结果落实作为监督程序的法定步骤，切实改变财政监督实践中存在的“重检查、轻落实”情况。

十是严格了法律责任。《条例》分别对监督对象、财政部门及其监督人员的法律责任做出了明确规定。其中，对监督对象的法律责任进行了分类处理，对国家机关取消了罚款措施；对监督人员执法中的违法违规行为则加大了责任追究力度，增强了《条例》的刚性和执行力。

记者：《条例》的出台对于推动江苏省财政监督工作乃至经济社会发展有何重要意义？

李建平副厅长：《条例》作为我省财政领域一部重要的地方性法规，对于充分发挥财政监督“监测器”和“警示器”作用，更好服务全省经济社会发展，具有十分重要的作用。

一是《条例》的颁布实施，强化了财政监督权威性和严肃性。在《条例》出台前，2006年出台的《江苏省财政监督办法》是我省财政监督工作最直接的规章依据。随着我省财政管理改革不断深化，财政监督的立法宗旨、主体、客体均已发生变化，原有的《办法》在价值目标、框架设计以及具体规定等方面，已不能适应财税体制改革和经济社会发展需求。《条例》的颁布实施，以地方立法的形式，适应了新的形势，强化了财政监督的权威性和严肃性。

二是《条例》的颁布实施，促进了财政管理的自我革新。从管理对象看，公共财政保障范围已拓展到社会的方方面面，不仅涉及国家机关、事业单位、社会团体，还涉及企业或者其他组织等市场主体以及个人。从管理方式上看，财政管理必须覆盖所有政府性资金和财政运行的全过程，需要做到及时发现问题、依法纠偏纠错。为有效地适应财政新常态，服务财政管理转型升级，《条例》明确了财政监督是财政的固有职能，充分发挥财政监督在经济领域的应有功能，助力财政管理工作的自我革新。

三是《条例》的颁布实施，助推了我省经济社会健康发展。 “十三五”时期，我省经济发展全面进入“新常态”，各项改革事业进入“攻坚期”，经济下行压力加大，财政收入增速趋缓，财政刚性支出持续增加，财政可持续发展面临严峻的挑战。《条例》积极顺应我省经济社会发展新形势、新任务，充分体现了防风险、提效能、促发展的价值取向，必将推动我省财政改革发展，有效保障经济社会健康发展。

记者：《条例》在出台过程中面临哪些困难？是如何克服这些困难的？

李建平副厅长：地方性法规的立法漫长而复杂，面临条例起草、沟通协调、争取各方支持等难题。对于解决好这些难题，做好《条例》的立法工作，我们有以下体会：

一是下足功夫，制定规范完备的草案。无论是省政府审议，还是省人大审议，我们起草的《条例（草案）》是否规范、完善、高水平，始终是能否通过的主要因素。对于《条例（草案）》，我们下足了功夫。首先是总结经验。2014年4月，我厅组织全省13个省辖市财政局开展《江苏省财政监督办法》立法后评估工作，并形成了6个专题报告，为《条例》立法奠定了良好的基础。其次是广泛调研。立法过程中，我们多次先后赴苏州、南通等地召开调研座谈会，充分听取各级财政部门、监督对象代表和专家学者的意见建议；还赴江西省学习、借鉴该省出台监督条例的立法经验。调研拓宽了思路，丰富了内容。最后是持续修改。2015年初，我厅成立财政监督立法小组，起草《条例（草案）》，形成草案初稿。此后在向系统内征求意见、专家学者征求意见后，多次修改，形成《条例（草案）》第八稿，向省政府法制办提交。此后，在省政府法制办、省人大财经委、法工委的指导下，又进行了多次修改。修改让草案不断完善，特色鲜明。

二是三个注重，做好沟通协调工作。首先注重提前沟通。立法过程中我们并没有按部就班地等省政府审议通过后，再与省人大汇报，而是提早向省人大报告立法事宜。等到省人大审议程序时，很多准备工作已经做好了，大大提高了立法效率。其次注重直接沟通。我厅多次向省政府法制办、省人大汇报沟通，取得理解和支持；在具体立法过程中，我们尽量争取省政府法制办、省人大相关领导的关注和指导，有力推动立法进程。再次注重间接沟通。当省政府法制办、省人大存在意见和疑惑时，我们除了自己解释外，也会请专业人员和相关学者发表意见，予以说明。

三是善听取有坚持，争取各方理解支持。立法是人民意志的体现。《条例》出台必然要征求政府各部门、社会各阶层的意见和建议，也要接受人大常委的意见和建议。对于这些意见和建议，我们采取的方式是善听取有坚持。对于完善条例内容，提高可执行性的建议，我们积极采纳；对于一些违背《条例》立法宗旨、不符合财政监督实际的，我们在坚持的同时也努力做好解释沟通工作，争取最大范围的支持。

记者：下一步，对《条例》的贯彻落实有何工作安排？

李建平副厅长：《条例》涉及面广，专业性强，我们将推动全省政府部门和单位抓好学习宣传贯彻工作，确保《条例》的顺利施行。

一是加强学习宣传，扩大《条例》的社会影响。要贯彻实施好《条例》，前提是各有关方面要全面知晓《条例》的内容，准确把握《条例》的重点，深刻理解《条例》的内涵。因此，我们将把学习宣传《条例》作为当前的一件大事来抓，加强领导，精心组织，周密安排。采取多种形式，认真做好《条例》的宣传发动工作，与新闻媒体密切配合，广泛宣传《条例》，努力扩大《条例》的社会影响，形成人人关心财政监督、全社会关注财政发展的浓厚氛围。

二是注重业务培训，提高依法履职的能力和水平。全省各级财政部门是组织实施《条例》的重要主体，我们将按照学用结合的原则，全面系统地对财政监督人员进行专业培训。力争在最短的时间内，尽快使财政监督人员全面掌握、准确理解、正确运用《条例》的各项制度规定，从而切实增强依法履职的自觉性和主动性，提高依法履职的能力和水平。同时，我们要抓紧研究制定《条例》实施细则，建立健全各项配套制度，努力提高这部地方性法规的可操作性，以便更好地贯彻实施，充分发挥其在财政管理中的规范、引领作用。

三是强化监督检查，确保《条例》的各项规定落到实处。我省财政部门将以《条例》颁布实施为契机，进一步加强和改进财政监督工作。一要进一步找准财政监督职能定位。财政部门将按照《条例》要求，履行好财政监督法定职责，将财政监督贯穿于整个财政业务运行之中，贯穿于财政改革设计之中；处理好财政监督与审计监督的关系，积极发挥财政监督“第一道关口”的优势作用，保障财政资金安全。二要进一步突出财政监督重点。财政部门将按照《条例》要求，前移监督端口、发挥职能优势，对财政预决算公开、财政专项资金管理、政府性债务的管理、财政收入质量等重点领域加强日常监督和专项监督。三要进一步提升财政监督效能。财政部门将以《条例》的颁布实施作为财政监督工作新的历史起点，全面深化财政“大监督”机制，紧紧围绕省委省政府重大决策、社会关注热点焦点以及财政工作重点等方面，加大监督检查力度，严肃处理财政违法行为，维护财经秩序。■

（本栏目责任编辑：周菲）