《社会救助暂行办法》之评析

李天博

[摘要]转型时期，弱势群体对生存权利保护需求非常迫切，社会救助城乡一体化势在必行。在此背景下出台的《社会救助暂行办法》确立了八项社会救助基本法律制度，结束了我国社会救助领域立法碎片化的状态。文章认为，虽然《社会救助暂行办法》的出台具有重要意义，但其仅为行政法规，立法层次较低，在社会救助权利性质、国家责任理念贯彻、与其他同领域立法文件合理衔接等方面，仍然存在诸多问题，因此，需要对其主要内容作出分析及客观评价，针对其立法缺陷提出完善建议。

[关键词]社会救助；生存权；国家责任

2014年5月1日，《社会救助暂行办法》（以下简称《办法》）的颁布，标志着我国在立法层面，正式确立了以最低生活保障制度为核心，辅之以其他各项保障公民基本生存权利的兜底性救助制度的相对全面的社会救助基本制度框架的确立。《办法》颁布之前，我国社会救助立法不仅数量少，且碎片化，正是这样的立法状况，导致我国整个社会救助制度不稳定，相关规定之间存在大量矛盾冲突之处，不仅社会救助工作人员常常在工作中无所适从，更让老百姓的基本生存权利得不到有效保障，催生社会问题。《办法》将碎片化、零散化的社会救助法律制度上升为一部具有一定统一性的行政法规，推动社会救助制度起码在形式上实现了一定的体系化，这一积极意义值得肯定。

一、《社会救济暂行办法》立法上的积极意义

（一）打破城乡二元模式

《办法》最大亮点在于，首次以立法形式，明确社会救助制度要彻底打破城乡二元模式，在一定程度上反映出国家尝试在社会救助领域统筹城乡发展，实现在保障城乡公民基本生存权利上争取权利平等、机会公平、具体法律制度一视同仁的立法努力。在《办法》第二章，第一次实现城乡最低生活保障制度并轨，条文未作任何“城镇”与“农村”的立法区分；在第三章到第九章的各项社会救助法律制度中，救助对象、标准确定、申请审批程序、救助形式内容等各个方面，都未对城乡做任何实质性的对立区分；在第十章至第十二章，鼓励社会力量参与社会救助、监督管理与问责机制、法律责任承担上，对城镇与农村亦是一视同仁。从最低生活保障制度，到医疗救助、教育救助、灾害救助、住房救助等，可以说是“一步到位”，打破城乡二元立法思维，形成我国城乡社会救助法律制度的一体化，这是《办法》最值得肯定之处。

（二）鼓励社会力量参与救助

《办法》第十章，首次以整章的篇幅明确规定国家鼓励社会力量参与社会救助，并且给予较多的政策福利支持，肯定了社会工作在社会救助领域的不容忽视的重要作用。

国家在社会救助工作中的核心地位当仁不让。不过，在现代社会救助工作中，社会组织的作用不容忽视。从性质上看，社会组织大多是“非营利性”，不以营利为目的，并且具有极大的灵活性和活动范围，在一定程度上弥补了政府的不足；从效率上看，社会组织比单一政府在社会救助各方面的效率更高，可以推动实现社会救助供给的多元化，有助于平衡各方利益并达到利益配置的帕累托最优。在现代社会救助立法中，构建“政府一社会一市场”的多元化社会救助实施主体，十分合理且必要。国家在社会救助中的职责可以概括为三大方面，首先要统筹供应资金，保证财源；其次在法律法规制定、实施方面为社会救助提供方向指引；最后规范监督社会救助工作的开展运行，为其保驾护航。社会力量在国家与公民之间，居于中间地位，可以协调各方需求，一定程度上可以作为沟通意见的桥梁。通过社会组织，国家可以协调社會救助工作的开展，增强工作效果，公民也可以通过社会力量，全方位、实时监督国家的社会救助工作，从而使公权力受到社会各方私权利的有效制约。另外，社会力量参与救助，扩大了救助主体，也增加了救助的资金来源，更发挥了社会力量在信息获取、传播上的优势，对国家与公民在社会救助中的信息不对称现象加以补救，实现了救助活动的合理化。

（三）体现尊重和保护人权理念

《办法》在社会救助工作细节操作上落实了《宪法》尊重保护人权的理念，彰显了比较先进、全面的人权保护意识。例如第11条第1款第1项中，针对申请最低生活保障存在困难的群体，村委会、居委会可以代为提出申请，这一变通规定，方便了大量弱势群体。第17条规定，要求政府、街道办对于特困人员，应给予特别关注，主动了解情况、主动办理，主动供养。第26条是关于自然灾害临时救助制度的延伸性规定，若灾后出现冬寒或春荒，将提供救助的时间范围，扩展于此，十分合理且必要。第60条第1款、第2款中，申请人无法确定社会救助管理部门的，可以先向有关部门求助；乡镇人民政府、街道办应建立集中办理申请窗口服务，体现了便民高效、合理行政的理念。第61条中，禁止社会救助工作人员泄漏申请对象的个人信息，明确体现保护个人隐私的立法努力。

二、《社会救助暂行办法》立法上的不足及存在的问题

（一）立法层次较低

作为保护公民最基本、最紧迫生存权利的社会救助立法，在社会保障法律体系、乃至整个国家法律体系中，毫无疑问居于基础地位。社会救助领域的基本性立法文件，应以法律这一最高立法形式，由全国人民代表大会及其常务委员会制定颁布。长达数十年的《社会救助法》由于多方原因，至今仍未能最终立法，而《办法》则法律体系框架亟待商榷，条文可行性较差，立法层次较低，且由于法律的滞后性，“暂行”的行政法规有可能会实施数十年，导致救助效果不佳。笔者希望《社会救助法》尽快出台，在法律上真正为公民基本生存权利的保障正名分。

（二）社会救助权利性质仍未厘清

《办法》第一条对于立法宗旨的核心落脚点是在“保障公民的基本生活”，由于社会救助法律制度的兜底作用，整个立法关切的是保障公民基于生存权的基本生活需求，是落实《宪法》规定的公民基本权利的具体体现。然而，在条文中，未写明接受社会救助是公民的权利，这是立法的不完善。

（三）国家责任理念未得到彻底贯彻

作为具有现代公共扶助性质，起到公民生存“安全网”作用的社会救助制度，理应表明国家责任立法理念。但是，从《办法》的规定看，未写明国家实施社会救助是基于保障公民生存权、还是出于人道关怀，并且国家责任原则是否得到了彻底贯彻，仍存有疑问。为了贯彻国家责任原则，首先应当确保社会救助的资金来源。但是，在《办法》中，关于社会救助的财政费用规定很不明确，没有对中央和地方政府关于社会救助费用的负担及其比例作出明确规定，实践中，地方政府常常以预算不足为理由，削减当地社会救助费用，或者压低社会救助的标准，其结果使公民的生存权保障受到损害。今后，应在社会救助立法中明确中央和地方政府关于社会救助费用的分担比例，确保社会救助资金落实到位。endprint

（四）八项社会救助制度划分标准不明确

《办法》中规定的八项具体社会救助制度，其中，最低生活保障制度、特困人员供养制度、受灾人员救助制度，是按照救助对象不同进行分类的；医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助制度，是根据救助内容进行划分的。一部法律文件，对具体法律制度的分类，的确可以依据不同的标准，但必须采用整体一致的标准。例如，要么只依据救助对象进行分类，要么只依据救助内容进行划分。整个社会救助体系据以建立的内在分类标准不明确，导致《办法》框架存在问题，需要采取单一划分标准重新分类，建立科学合理的制度框架。

（五）就业救助中帮助自立条款有强制就业之嫌

《办法》第45条，对于“低保”家庭中有能力就业的成员，采取“强制推荐就业”的措施，超过三次拒绝相关部门推荐合理工作的，以减发、停发本人的保障金作为惩戒措施。通过该举措，迫使其努力就业，尽快融入社会工作当中。并且，在本章中提及众多配套举措，如提供职业指导、对吸纳救助对象的用人单位给予保险补贴、税收优惠、小额担保贷款等优惠政策。现代社会救助手段，可以分为直接救助与发展救助。顾名思义，直接救助是指暂时性、直接性的救助措施，类似“输血”；发展救助是指再生性、长期性的救助手段，类似“造血”。作为保障公民生存权利的最后一道社会屏障，具有明显的紧迫性，因此，传统的社会救助往往为单一的“输血“式，注重及时提供有效的物质救助，直接帮助救助对象摆脱生存危机。现代社会生活中各方面竞争十分激烈，针对不同救助对象采取不同的救助方式，在充分保障了被救助对象生存权利的前提之下，鼓励一部分有能力的救助对象适应社会，帮助其早日实现自立于社会，具有一定的合理之处。

然而，被救助者都是社会的理性人，出于人格尊严，没有人是自甘贫穷的，社会救助立法是保障公民的基本生存权利，切不可本末倒置，对被救助对象施加过多的义务；实践中，就业救助法制并不健全，仍处于起步阶段，对公民的生存保障尚未落到实处，就大谈特谈鼓励劳动者自立，更是有推诿责任的嫌。

（六）救济权规定的位置不合理

《办法》在第十一章监督管理的最后一条规定了救济权，即公民可以通过申请行政复议或提起行政诉讼的方式行使救济权，接下来的第十二章是罚则规定，救济权规定的这一位置值得商榷。无救济即无权利，《办法》作为保障公民生存权利的基本立法，必须明确赋予公民畅通、有效的救济途径，使其成为一部“有牙齿”的法律。实践中，存在大量的社会救助相关工作单位、工作人员的违法失职情况，严重地侵犯了公民的合法权利。因此，救济权的规定，应当放在《辦法》第一章总则部分，凸显对公民救济权利的足够重视，或者细化后予以专章规定，这样更符合立法逻辑，总而言之，救济权规定目前所处的位置很不合理，从侧面反映出《办法》的立法思路混乱，社会救助的政府管理思想十分突出，未充分认识到获得社会救助是公民的一项基本权利。

[责任编辑：农媛媛]endprint