完善职务犯罪初查机制问题研究

摘 要 修改后的刑事诉讼法赋予了律师侦查阶段辩护人的职责，并有权不经批准随时会见犯罪嫌疑人，确立了非法证据排除、不得强迫自证其罪等制度，给侦查工作带来了前所未有的挑战。为适应新刑事诉讼法，必须更加重视初查工作，实现初查工作由“粗放型”到“精细型”转变，推动侦查工作从“由供到证”到“由证到供”转变。本文拟从我国职务犯罪初查的实践出发，梳理初查中存在的问题，并有针对性的提出几点对策、建议，以期对完善初查机制有所裨益。

关键词 职务犯罪 初查 实践 问题

作者简介：乔元猛，青岛市市南区人民检察院反贪污贿赂局。

中图分类号：D926.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.07.057

我国现行《刑事诉讼法》对职务犯罪初查并未做出明确规定。初查是检察机关在查处职务犯罪案件的过程中逐步形成的一种独特办案制度。目前，职务犯罪初查虽然已形成了较完善的制度形式，但在实践中还存在着诸多问题和不足，需要根据当前初查工作形式，深入研究存在的问题，改革、建立相应的体制和制度，使其更好地适应新形势下职务犯罪初查工作。

一、职务犯罪初查的现状

（一）关于初查的法律规定

2012 年《刑诉规则（ 试行） 》在第八章第一节专门规定了初查的相关内容，主要有：一是关于初查行使主体的规定。该规则第168、169条规定检察机关侦查部门、监所检察部门行使初查权，举报中心对于性质不明难以归口的线索进行“初核”。二是关于初查管辖的规定。该规则第 170 条规定“各级人民检察院初查的分工，按照检察机关直接立案侦查案件分级管辖的规定确定。”三是关于初查工作流程的规定。在原则上应当坚持“以秘密为原则，以公开为例外”； 在措施上不得使用强制侦查措施、技术侦查措施；在商请有关部门配合调查时，需按程序委托其他检察院协助调查；在反馈上，规定实名举报的由反贪侦查部门和举报中心答复举报人。四是关于初查回避的规定，该规则第182条规定，“刑事诉讼法以及本规则关于回避的规定，适用于初查。”

（二）初查的主要法律程序

1.初查的启动、中止、重启程序

《刑诉规则（试行）》第168条规定“侦查部门对于举报中心移交的举报线索进行审查后，认为有犯罪事实需要初查的，应当报检察长或者检察委员会决定”。也就是说，规则规定职务犯罪侦查部门“认为有犯罪事实，需要初查的”线索才启动初查程序，并不是每个案件都需要经过初查程序。高检院2014年9月颁布的《举报规定》第52条对重启作出规定：对侦查部门重新作出立案决定的，举报中心应当将审查报告、立案决定书等相关文书，在立案后十日以内报上一级人民检察院举报中心备案。实践中，由于侦查机关案多人少的矛盾突出，重启案件的数量非常少。

2.初查结果的处理

根据《刑诉规则（试行）》第176条的规定，初查终结后，认为有犯罪事实需要追究刑事责任的，提请立案侦查；认为没有犯罪事实或具有《刑事诉讼法》第15条规定的情形之一或事实、证据不符合立案条件的，提请不予立案。高检院2014年9月颁布的《举报规定》第31条规定：侦查部门收到举报中心移送的举报线索，应当在三个月以内将处理情况回复举报中心”。实践中，对于初查不立案的线索，大部分不了了之。

二、初查中存在的问题

（一）职务犯罪初查性质不明、法律地位不清

初查的性质不清、法律地位不明导致认识模糊，有人主张刑诉法没有规定初查程序，无合法依据的初查行为是违法行为，违法行为收集的证据材料当然不具有合法性，不能在法庭上用于认定犯罪事实。有人认为《刑事诉讼法》第110条规定的对立案材料的审查，就是指初查活动，是初查最直接和权威的法律依据。 以此进行初查获得的证据，当然是合法的证据。

（二）初查程序制度不规范

根据《刑诉规则（试行）》第168规定，初查程序的启动的事实条件是“认为有犯罪事实需要初查”，必须报请检察长或检委会决定。规则对于初查启动的程序规定不明确，案件线索是否具备初查启动条件、由什么人、经什么程序、依据什么标准决定没有具体规定。再就是实践中所有案件都必须经过初查程序这一做法不合理，有些线索明确的案件，经初步审查具备立案条件就不需要经过初查程序。由于《刑诉规则（试行）》没有对初查线索的中止、重启进行规定，《举报规定》只是规定重启后需要报备，实践中初查中止、重启的做法也比较随意。案件线索一般集中在相关领导手中，相关领导将案件线索交给侦查人员初查，出于保密的考虑，这些线索一般也只有办案人、相关领导等少部分人知情。什么情況下中止初查，什么情况下重启初查一般由领导根据侦查人手、形势等决定，程序上并没有具体的要求，这很容易导致权力滥用。

（三）初查手段有限，措施缺乏刚性

一是初查手段有限。虽然《刑事诉讼法》第110条规定了几种初查措施，但过于简单、原始。实践中，除了到相关机构查询被调查人及相关人员的信息、利用网络查询被调查人的情况、询问相关人员这几种手段外，再难找到行之有效的职务犯罪初查手段，这也导致职务犯罪初查成功率不高，初查时间过长。二是初查措施缺乏刚性。实践中，办案人员需要到工商局、公安局、房产交易中心、各大银行、各大商场等单位查询，部分单位不积极配合甚至拒绝配合，检察机关对此束手无策，反贪干警不能完全掌握所需的信息资源，很难对案件线索进行全面、立体的分析判断，直接影响了初查效果。 三是信息化程度不高。与相关职能部门尚未建立有效的信息共享平台。大部分检察院虽然建立职务犯罪侦查信息化平台，但检察专线网接入单位有限，查询能力不高。调取来的信息分析效率低。实践中，只有通话记录等少部分信息采用软件分析的方式，对大部分数据的分析仍采用人工统计的方法，费时费力，准确性差，且很难发现疑点。endprint

三、解决对策

（一）明确初查的法律地位

针对初查法律地位不清的问题，建议在刑诉法中专节设置关于职务犯罪初查的规定，将初查纳入到立案程序之中，不再作为立案前的非诉讼行为。将立案后的初步侦查阶段界定为准侦查行为，并明确规定该阶段只能采取任意侦查手段，只有正式侦查阶段才可以采取强制侦查手段。这种制度上的改革表面看来似乎并没有改变现行制度中初查行为的范围，但由于明确了初查行为的性质定位，实际上有效解决了初查阶段收集证据的证据能力问题。

（二）规范初查程序

检察机关应从源头上整合线索资源，拓宽线索收集的渠道，以免造成检察机关收集线索困难，老百姓却觉得对职务犯罪举报无门。笔者认为：一方面应加强和本院控申部门以及相关单位的联系。2015年10月，笔者所在的检察院与安全生产监督管理局联合行文，加强在事故调查处理中的联系和配合就是一个很好的形式。另一方面应加强通过网络收集举报线索的能力，比如通过检察院客户端、官方微博、官方微信、官方网站等形式拓宽网络收集线索的能力。如果将线索管理比作检察机关的“一亩三分地”，则必须对这“一亩三分地”进行深耕细作，这样才能有好的收成。应完善《举报规定》，一是明确规定初查中止、重启的条件、标准、程序；二是加强举报中心对初查线索的跟踪，对初查线索中止的要求说明理由；三是加强举报中心对侦查机关初查过程的监督、制约。

（三）健全监督制约机制

一是完善上级检察院监督机制。上级检察院对下级检察院的监督主要体现在考核上，职务犯罪侦查也不例外，应当完善对初查的考核，前文已论述，在此不再赘述。根据职务犯罪侦查的特点，职务犯罪侦查一体化也是上级检察院对下级检察院监督的一种形式，应强化职务犯罪一体化的运用，加强对下级检察院初查的指导和监督。二是由于保密的特性，初查案件不易实现有效的外部监督。但不易并非不能，一方面可以根据初查程序的特点，在刑诉规则中制定特殊人民监督员监督的外部监督制度。另一方面可以对初查的案件可以广泛利用微信、微博、客户端等新手段予以监督。

（四）提高信息化水平

一是加快专线网的建设。按照高检院的要求，建成检察专线网，推动建立职务犯罪情报信息综合查询平台，实现人口、户籍、车辆、出入境、工商、税务、房产、证券、保险等涉案信息的共享和查询。 二是加快软件开发。随着侦查人员调取初查对象的信息越来越多，人工分析各种数据已经成为不可能，这就要求检察机关适应形势发展，及时研制通话记录分析、银行账单分析、公共信息查询等软件。泰州市院先后开发了话单分析软件和财务信息分析软件 ，极大地提高了初查效率，为我们指明了方向。三是加快检察专线网建设。可由最高检统一建立相应的信息情报库，包括人大代表、政协委员等基础信息，行贿人、相关单位和公司等基本信息，已查结案件、查办典型案件经验等信息。主要作用为职务犯罪初查和侦查工作提供基础信息，为案件的初查、侦查、突破提供参考借鉴。四是各级检察院应建立专门的侦查情报信息工作室。将互联网信息、专线网信息、检察内网信息、辅助软件分析信息等内容整合，将现代化的网络、设备、软件分类管理等综合运用，构建信息大平台，实现侦查信息化。

（五）完善相应法律规定

一是完善刑诉规则的规定。厘清现有初查措施与侦查措施的不同，对各种初查措施的使用制定程序規范，并规定违法后果，以保证初查措施的合理、有效使用。赋予职务犯罪侦查机关秘密监听、调取录像、电子监控、电子跟踪等特殊初查手段，弥补初查手段不足造成的后果。二是根据笔者将初查纳入立案程序的建议，技术性侦查措施将发挥重大作用，公安机关应用的记录监控、行踪监控、通信监控和场所监控 等技术侦查措施都将付诸应用。

“徒法不足以自行”，法由暴力机关做后盾，法即意味着强制力。要在法律中明确规定，当相对人、单位不配合调查或妨害调查时，应让其承担一定的负面后果，以促使其配合调查。比如新加坡《防止贪污法》第17条规定：“贪污调查局有特别调查权，即根据检察官的授权命令，不管在其他法律中如何规定，被授权的局长、副局长、警官或助理督察以上的警察或指定的首席特别调查员，都可以调查任何银行存款、股票存款、购买账户、报销单据或其他任何账目，或任何银行的任何保险寄存箱，并有权要求任何人出示有关资料或提供有关账目、文件或物品” 。同时，该法第17条第2款规定：“任何人拒绝向调查人出示这些资料或提供上述资料、账目、文件或物品，根据本法都将构成犯罪，并应处2 000新元以下的罚金或1年以下的监禁，或者两者并处。”

注释：

姚莉、周伟.职务犯罪案件初查的法律定位.人民检察.2011（2）.

王作建.反贪初查措施研究.反贪工作指导.2014（4）.

胡军、高鹏、沈云翔.论手机话单分析软件在职务犯罪侦查中的应用——以浙江杭州市余杭区人民检察院为例.反贪工作指导.2013（6）.

翁亚峰、杨小慧.自研财务分析软件 智取贪贿犯罪痕迹——泰州市人民检察院开发应用财务分析软件的实践和思考.反贪工作指导.2014（4）.

公安部制定的《公安机关办理刑事案件程序规定》255条第1款.

刘守芬、李淳.新加坡廉政法律制度研究.北京大学出版社.2003.89.endprint