基于建立政府法律顾问制度的几点思考

摘 要 我国国民经济的飞速发展促进了社会进步，在深入发展改革开放的过程中，也逐步推进了社会主义建设和法治建设，政府法律顾问制度的建立也成为党和国家日益关注的问题。党的十八大三中全会上明确作出工作重点部署“普遍建立法律顾问制度”，这项工作决定对推动我国的法治建设具有重要作用，同时也有利于我国社会和谐、稳定的维护以及社会法治治理的全面实现。习近平总书记也在工作会议上发表了重要讲话，着重强调了法治政府、法治国家和法治社会的重要性，建立政府法律顾问制度对平安中国和法治中国建设具有极强的现实意义和指导意义，本篇文章在此基础上，主要根据我国政府法律顾问制度建立现状，探险和分析其中存在的主要问题，并也就制定出有效的问题解决对策，为政府法律顾问制度建立健全和不断完善提出改进性建议。

关键词 政府 法律顾问 制度 建立

作者简介：李兴民，日照市法制研究中心。

中图分类号：D630 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.07.019

建立政府法律顾问制度并不是单一的聘请律师行为，而是要在工作实践中通过专有的组织结构和章程，安排好工作内容和基本程序，完成一系列的政府法律顾问工作。政府法律顾问制度以后主要的工作中心围绕两点，即依法行政管理和重大行政决策管理，在进行這些工作的同时不需要再完成行政应诉、商事谈判和信访接待以及其他的日常商务性工作。政府会议上通过的相关依法治国决议中明确指出运行依法决策机制的关键举措和重要途径是建立和推行政府法律顾问制度。其主要的工作内容是指在建立政府法律顾问制度的同时，以机构内部成员为工作主体，吸引更多的律师和法律专家加入政府法律顾问组织中来，保证政府和国家有关部门在制定重大行政政策和推行相关决议的过程中能够更加全面、有效的发政府职能和法律效用，确保政府决策制定和推行的合法、合理。目前，我国多地不同省份大都建立起政府法律顾问制度，其中包括甘肃、四川、河南和山东等，针对政府法律顾问制度建立中容易存在的问题以及一些工作建议方面的内容，需要作出科学的研究与分析。

一、 政府法律顾问制度建立的背景及要求

政府法律顾问制度具体的推行时间是在中共十八届四中全会上，关于政府的法律顾问是指政府内部机构以及相关的主管部门在行政工作中聘请专业的法律工作人员，使其成为政府法律工作的辅助人员，起到助手和参谋的作用。这些法律顾问人员在政府制定工作决策和制度以及行驶行政权力的过程中，从法律的角度考量政府处理事务是佛符合制度要求，以及是否具有法律效力。政府法律顾问制度建立以后，法律顾问人员根据自己的专业知识和工作经验对政府工作提出法律性的改进建议，能够更好的促进政府内部工作制度完善。党在十八大会议上明确指出全面推进依法治国的重要性，第十八届三中全会上又提出关于改革全面深化的战略部署，指出主要的工作目标和工作任务是政府法律顾问制度的普遍建立以及法治中国建设的推进。另外，“积极推行政府法律顾问制度”在十八届四中全会上也被再次强调，这些决议、政策均反映了政府法律顾问制度机建立和健全的必要性。法治政府建设和依法行政工作不断推进过程中对政府法律顾问制度建立要求尤为迫切，这也是促进政府工作职能转变和社会管理治理创新的关键途径，政府法律顾问制度建立具有较强的现实需求意义。

我国是社会主义法治国家，政府的主要职能是为社会和大众提供公共服务，在新时期下政府实现行政体制改革的核心内容就是职能的转变，这就要求政府在日常事务处理中要把握好与市场、群众的关系。律师对政府决策和职能转变具有一定的建议引导作用，专业优势明显。我国不断推进民主法治建设和社会主义市场经济建设，广大人民群众的市场主体意识与法律意识也不断强化，在此过程中，政府处理日益繁多和复杂的工作时，容易面临一些法律纠纷，需要专业的法学人才辅助解决，促使政府为社会和群众提供更加优质的服务，为社会主义经济发展提供更加良好的环境，在实现政府职能转变的过程中进一步维护社会正义与公平。实现政府法律顾问制度建立和完善是时代发展的要求，也是社会进步的要求。

二、政府法律顾问制度建立现状及存在的问题

根据调查研究报告显示，在2013年我国律师担任政府法律顾问的人数已经达到2.35万余人，其中有超过1300名律师是直接担任省级政府机构和部门的法律顾问，另有8100多名律师担任地方政府机构和部门的法律顾问，担任县级政府机构和部门的法律顾问律师达到1.4万余人。从数据统计分析来看，担任政府部门法律顾问的律师占总律师人数比例较大，这些法律工作者为政府部门的行政工作提供不同的法律咨询服务，针对重大项目研究内容为政府提供可靠的法律执行依据。担任政府部门法律顾问的法学人员主要的工作内容包括重点事件的研究参与、涉诉涉访信访处理等，为政府依法行政和科学决策提供法律建议，加强社会管理和促进社会经济发展具有重要作用，同时也为社会稳定和社会主义法制建设作出了巨大贡献。

截止2011年，我国注册企业已经达到1200多万家，但是其中只有30万家企业有律师担任法律顾问，仅仅占到总数的2.5%，对于绝大多数企业来说，尤其是中小型或微型企业聘请法律顾问的意识不强，且缺乏一定的资金。在社会组织中法律顾问聘请登记的只有44.9万个，这个数据是远远不够的，从整体来看，社会组织聘请专业的法律工作者担任组织内部法律顾问的总有效覆盖率偏低。另外，根据调查内容显示，我国政府组织法律顾问聘请和政府法律顾问制度建立还面临以下几个问题：一是部门组织内部的管理层和领导层人员对法律顾问聘请的认识和重视程度不够，导致法律顾问制度建立的有效性降低；二是一些单位在开展法律顾问工作时流于形式，法律顾问的作用难以充分显现和发挥；三是组织内部成立法律顾问组织、也聘请了专业的法律工作人员，但是在实际工作中缺乏一定的制度和政策保障，纲领性管理文件不足，导致顾问工作难以开展；四是有关部门在甄选法学人才的过程中没有完善的遴选机制，对法律工作人员的服务质量和专业水平考察不足，对其综合素质判断不当，导致法律顾问人员在工作执行中能力素质呈现参差不齐状态，这些均导致我国政府法律顾问机构和制度建立不完善。endprint

三、政府法律顾问组织内容

（一）法制机构

国务院在行政依法推进与实施纲要中指出政府在行政工作过程中需要将内部的法制机构重新定位为法律顾问机构，在政府法律顾问制度建立的同时，要求不同级政府以及相关部门积极发挥法制机构的行政参谋和依法工作作用，将法律顾问的助手性职能充分发挥好。政府的内设机构之一是法制办公室，主管管理和执行的工作内容是综合性的法律事务和法治工作事項，并且在不同级政府和党委的组织领导下，通过依法行政保证政府行政决策、决议施行的科学、民主和合法。政府行政决策工作基本要求是依法决策、民主决策和科学决策，在综合分析政府法制建设工作情况的同时，围绕政府法律顾问制度建立和法制工作推行中存在的问题，调查和研究其问题成因，并提出具有针对性和可行性的问题改进建议与策略。政府法律顾问的主体对象是各级政府内部法治机构的工作人员，这些工作人员在政府行政工作执行中承担的主要责任均与依法行政和依法治国有关，并且要求在法律专业技能和行政处理业务经验相结合的基础上，更加有效的履行工作职责，在正确掌握和理解政府基本需求信息的情况下，对政府行政机构决策意图有科学、合理的把握，充分解决和处理好政府在法律事务处理中的问题，展现政府法律顾问制度优势。

（二）法律人员

政府法律顾问制度建立以后要组建专门的组织结构，聘请的法学专家和法律工作人员既要有一定的学习经历和学习经验，又要对专业知识能熟练把握，这些法律工作人员主要从事法学研究工作，并且在从事长期的法律工作事务中积累了较多工作经验。政府法律顾问制度建立后的关键组成部分是法学专家，这些专业在从事科研和法律工作中获得足够的专业理论知识，法理论证研究水平较高，能够为政府的日常行政工作提供必要、可行的决策建议。政府有关部门和机构在日常行政事务处理中复杂度和纷繁性较高，针对这些，需要应用更加理性和严谨的思维进行集中考量和分析。政府在行政事务处理中这对复杂性问题要获得妥善的解决方案或可行性征询意见，就要在政府法律顾问机构内部聘请专业的法律人员和法学人才，进一步降低守法成本和执法成本，促进政府有关部门和机构提高依法行政的效率。例如近年来，我国不断推进城镇化建设，在新农村建设和城乡一体化建设中要集中考虑土地征收和农民安置问题。农村地区在经济发展过程中，农民的土地被大量征收，关于土地征收费用自己农民房屋拆迁补偿和安置费用等问题，这些均会涉及到不同的法律内容，包括经济法、民法等。针对这些，政府在制定相关的对策和制度的过程中要充分听取政府法律顾问人员的建议，保障政府事务和群众纠纷处理中将矛盾点降到最低，促进经济建设工作良性发展。

四、促进政府法律顾问制度建立完善的建议和措施

（一）提高政府行政管理意识

从目前来看，仍有较多地方政府内部未建立起法律顾问制度，一些制度内容流于形式较多，政府法律顾问制度总体普及程度不高。针对这种情况，需要政府内部的工作管理人员尤其是领导人员重视其政府法律顾问制度建立的重要性，增强对政府法律顾问工作的认识。政府聘请专业的法律工作人员和法学人才，不仅是要其陪同领导下访、为政府部门决策提供法律咨询，同时还要求法律工作人员在行政诉讼和行政复议参与中，使法律服务作用充分显现。在工作实践中，政府部门要加强学习，全方位、多角度的考量部门工作中存在的问题，学会在政府事务处理中听取社会意见，利用好法律资源，保证法律问题高效解决。政府在制定规范性文件和解决项目纠纷时要多从法律角度考虑问题，与不同的法律机构形成合作关系，促进政府有关部门和相关工作人员在日常事务处理中加强法律知识的学习，增强对法律顾问内容和作用的认识，为政府法律顾问制度建立奠定基础。

（二）提升顾问业务能力

从某种程度上来的说，政府组织结构较多，不同的部门分管不同的工作事务，因而政府的行政管理工作系统性和复杂性明显，这些行政事务涉及到社会的方方面面，与经济社会建设和人民长治久安具有密切联系。政府法律顾问制度的建立是为了保证政府在行政事务处理中有足够的法律依据，促进决策决议制定和推行的科学与合理。政府法律顾问人员在工作中要不断提升自己的能力与素质，在专业知识学习和工作经验积累中强化职业能力，从而为政府提供更加高效、可行的法律顾问、咨询服务。政府法律顾问人员在实践中要具有原则性、责任感和使命感，在考量和评价政府部门决策制定的价值时，要从实际应用的角度出发，坚持法律精神和法制信仰，积极、努力的维护社会正义与公平，法律顾问人员提高自身的业务处理能力和工作水平是政府法律顾问制度建立和完善的基础性条件。豖

（三）促进工作机制的完善

政府在处理各项政治、经济和文化事务的同时，需要有足够的法律保障、支持和监督，这就有赖于政府法律顾问人员的专业法律知识服务。建立政府法律顾问制度，需要各级政府在工作执行中明确法律顾问的职责和权限，并将这些工作内容和工作要求以制度的形式确立下来，为政府法律顾问工作开展提供基本的制度保障。例如政府法律顾问人员在协助政府部门处理社会纠纷时，需要有充分的调查取证权、基本事件知情权和劳动报酬权等，对于这些内容，需要在工作机制中明确标注，保证政府法律顾问人员的工作权益和经济权益。政府法律顾问制度建立的同时还要求在法律顾问人员的工作机制中加入监督、检查条例，对顾问人员的工作表现和工作成功予以综合考察和评价，督促其尽责履职。在完善政府法律顾问人员的工作管理机制的过程中，还需要为相关人员配备一定的器械设、保障经费和办公场所等，为其提供良好的工作条件和工作环境。豗

五、结语

政府在日常行政事务处理中涉及的内容包括政治、经济和文化等，对于不同的工作内容需要制定出一定的执行对策和管理标准，但是政府各项服务性工作面向的是不同的社会群体，因而在事务处理和决策制定中要充分考虑各群体的不同意见和利益。我国在经济建设和社会建设中强调法治、和谐和稳定的重要性，因而政府在工作实践中需要建立起完善的法律顾问制度，聘请专业的法律工作人员或法学人才，为政府部门各项决议、决策制定提供法律性的指导意见，保证政府决议推行有效，提高政府工作效率和水平。

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