村级公益事业财政奖补政策的实施效应：自两个镇观察*

邵亚奇

村级公益事业财政奖补政策的实施效应：自两个镇观察*

邵亚奇

苏南二镇“一事一议”财政奖补政策得到有效开展，并取得较好的成果，农村公益事业设施、环境得到革新与完善，农民生活水平得到较好提升。在政策执行过程中，也出现了一些问题与执行困境。为此，应强化对村干部及村民的多方面培训，加强财政奖补相关制度建设，放宽农民自筹的限制条件。

财政奖补 农村公益公共服务 “三农”问题

“一事一议”财政奖补是以村民民主决策、自愿出资出劳为前提，对村内公共品的建设，在筹资筹劳限额标准内，按村民每年通过“一事一议”筹资筹劳的数额或村集体投入的额度，由政府各级财政筹集资金按一定比例给予奖补的政策。实施“一事一议”财政奖补政策，要充分发挥财政资金的导向作用，引导社会帮扶农村公共品的建设，逐步建立“农民自筹、政府奖补、社会帮扶”的投入机制。然而，现阶段，“一事一议”筹资筹劳工作开展不平衡，整体覆盖面较小，不能满足村级公益建设投资的需要。这与制度执行力度、经济发展水平以及农民的意愿有较大关系。进一步开展“一事一议”财政奖补是加强农村基础设施建设、促进城乡公共服务均等化的重要举措，也是深化农村综合改革的一项重大制度创新，有利于调动基层民众和干部对民主议事的积极性，推进农村基层民主政治建设，运用民主方式解决涉及农民切身利益的问题，增强民主管理的意愿，同时也有利于形成村级公益事业建设多渠道投入的新机制，是构建社会主义和谐社会、统筹城乡发展的可行之举。

一、调研地区基本概况

本次调研选择的苏南二镇位于江苏省苏州市吴江区西南部，总体经济发展水平较高，属苏南具有较强代表性的地区。其中，震泽镇总面积96平方公里，辖震泽和八都2个街道办事处、4个社区居委会、23个行政村、619个自然村。七都镇南临浙江省湖州市南浔区城区，行政区域总面积102.9平方公里，其中镇区面积5.36平方公里。辖七都社区、庙港社区、渔村社区3个居委会、22个行政村（见表1）。

表1 苏南二镇基本情况

二、苏南二镇“一事一议”财政奖补实施概况

苏州市自2010年起开展村级公益事业建设“一事一议”财政奖补工作，苏南二镇按照中央、省和市的部署要求，强化组织领导，坚持民主议事，精心组织实施项目，有力促进了一批农民群众直接受益的村内公益事业项目的建设，得到了基层广大农民群众的衷心拥护，政策惠民效应十分显著。2013年，苏州市农村综合改革领导小组办公室、中共苏州市委农村工作办公室与苏州市财政局联合下发 《苏州市村级公益事业建设一事一议财政奖补项目和资金管理办法》，旨在进一步强化全市村级公益事业建设“一事一议”财政奖补项目和资金管理，提高财政奖补工作的科学化、制度化、规范化水平，提升民众参与村级公益事业建设的积极性。从整体效果来看，以中央财政大力支持为基础，江苏省省级财政逐年加大投入力度，由2008年的3175万元增加到2013年的12.6亿元，苏州市也积极调整财政支出结构进行资金配套。同时，鼓励村集体投入，引导农民按政策投资投劳，倡导社会各界捐助。仅2014年，“一事一议”财政奖补项目资金投入就达7966万元，其中公共财政投入2340万元，占29%，集体、农民和社会捐助等投入5626元，占71%。财政奖补充分发挥了“四两拨千斤”的作用，表明政府主导和集体广泛参与、社会捐资赞助的村级公益事业投入机制初步形成。

为深入了解“一事一议”财政奖补政策的具体实施情况，课题组对震泽镇下辖的齐心村、龙降桥村以及七都镇下辖的隐读村进行了实地调研，与当地村干部进行交流并通过调查问卷的方式对农户进行访谈。2014年，七都镇加大对农村公益事业的投入，全镇农村公益事业投入达1000万元，共兴建农桥9座，财政总投资达198万元；村级公益事业建设“一事一议”财政奖补项目3个，总投入138万元，财政奖补80万元；村级财政转移支付89.49万元，各类涉农补贴发放478.79万元。在震泽镇23个村的“经济竞赛”排名表中，让人眼前一亮的要数齐心村的增幅。其中2014年，该村村级可支配收入超500万元，同比增长100%，增幅名列首位。2009年，齐心村投入175万元建造了2900平方米集宿楼；2012年又投入248万元建造了2650平方米标准厂房；2013年，15430平方米的标准厂房建成投用。5年来，村里先后投入1386万余元，建立经营性物业2.1万平方米。2014年，村里又投入资金，建造了3000多平方米标准厂房。截至2014年底，齐心村已拥有标准厂房和集宿楼2.5万平方米，物业性资产1800万元。这些不动产每年为齐心村带来250万元的物业收入，而且逐年递增。齐心村是震泽镇的东大门，并且紧临318国道，其便利的区位与交通优势为村级工业发展创造了条件。除此之外，村里制定的“居住往里、工业往外”思路与发展物业经济的整体规划相契合。另外，为进一步落实“一事一议”财政奖补政策，震泽镇龙降桥村改党员议事会为党群议事会，将农民群众纳入村委会议事决策序列，创造性地将“一事一议”引入常规村务决策，提高了村级公益事业的科学性，改善了党群关系。

表2 七都镇隐读村村内公益设施建设感知分析

针对财政奖补政策实施前期存在的项目库建立不完善、资金使用不够规范、选定项目程序及档案资料不够完整等问题，七都镇政府制定了“一事一议”财政奖补程序化申报流程，为每一申报项目建立独立的项目档案，以促进村级公益事业财政奖补工作的科学化、制度化。①参见 《江苏省村级公益事业建设一事一议财政奖补项目档案》（规范文本）。其申报流程主要包括:（1）民主议事。针对农民最需要的、与农民关系最紧密的设施项目，村内召开由村民代表、党员代表和村干部共同参与的申报决策，民主决定是否进行项目申报。（2）申请立项。立项前对申请财政奖补的设施以新建、修建和扩建加以区分，对投资投劳标准进行划分，拟定筹资筹劳方案，并附加项目建设前的图片资料，镇政府审议通过后公开招标。（3）资质审查。对中标单位的法人资质、注册资金进行审核，并对招标（议标）会议进行记录，审查通过后双方签订施工合同。（4）项目决算。施工结束后承接单位上报项目决算明细表，对项目内容、单位、数量及单价进行准确核算。（5）竣工验收。村委会对施工完毕的项目进行功能性检验，撰写验收情况及结论。（6）资金拨付。项目验收完毕，建设单位向乡镇政府申请资金拨付。（7）资产移交。七都镇政府建设完毕的项目以资产移交的形式转接给村委会，由村委会掌握其所有权。（8）落实管护。村委会负责财政奖补设施的具体管护工作，并由工程管护人员进行专项监督。可见，七都镇农村公益设施财政奖补政策正走在规范化的道路之上，村内基础设施数量得以增加，质量得到保证。在对七都镇隐读村进行实地调研过程中，村民普遍认为村内公益事业活动比往年增多（见表2），其中认为村内公益设施有明显增加的有59户，占47.2%。对村内修路建桥、公共场所、农田水利等设施建设持“非常满意”和“比较满意”态度的村民占村内总人数的65%（见图一，下页）。95%的村民认为财政奖补政策对村内公益设施建设和村内环境提升起到了促进作用。

三、苏南二镇财政奖补实施存在的问题

“一事一议”财政奖补政策的实施，使得苏南二镇村级公益事业建设得到较快发展，农村基础设施不断完善，城乡差距进一步缩小，城市与乡村进一步整合。随着财政奖励政策的实施，江苏南部两个乡镇的公益事业建设迅速发展，但在政策深入实施的过程中还存在一些问题，财政奖补制度也有不合理之处。

（一）村民对财政奖补政策缺乏了解

“一事一议”财政奖补是直接面向基层且受农民群众支持的农业政策。据调查，苏南二镇存在宣传力度不到位的问题，主要反映在农民群众不了解财政奖补的相关政策。从表3（下页）中可以看到，苏南二镇村民对财政奖补政策缺乏了解，60%左右的民众对财政奖补的补助办法、资金使用以及筹资筹劳标准很不了解，而这恰恰属于财政奖补政策的核心内容，如现状得不到改善，将影响民众对村级公益事业建设的参与热情，公益事业建设的民众满意度将大大降低。此外，村内的党员及群众代表也对奖补政策一知半解，不能系统地指导村民。农民群众对政策不了解，村民代表对政策没吃透，将导致财政奖补政策的执行遭遇梗阻，农民群众的切身利益也得不到有效保障。

图一 隐读村村民对村内修路建桥活动的满意度

表3 苏南二镇对财政奖补政策了解情况

（二）奖补项目与村民意愿存在非对称性矛盾

“一事一议”财政奖补政策之原意在于补助建设农民急需的、迫切要求的公益事业①村级公益事业“一事一议”财政奖补制度，是针对我国当前及今后村级公益事业发展的总体趋势与特点，探索依靠中央政府、各级地方政府、农村集体、村民和社会各界多力量解决村级公益事业建设问题，改善农村的经济、社会、环境卫生的一项重要政策。设施，并鼓励村民参与投资投劳，以满足村民对公共服务设施建设的基本需要，并在筹资筹劳的过程中不断培育农民的参政意识与公共精神。然而，在财政奖补政策具体执行的过程中，民意往往遭到阻拦，民众呼声不断但决策部门了解不到；设施建设有时取决于县领导、村干部的主观判断；设施种类、数量、布局与实际需求相去甚远，设施使用率不高，造成了财政资源的浪费。在实地调研过程中，调查人员以村内道路、小型农田水利设施、村民活动中心、村容村貌、饮水安全和治安联防为内容向村民征询意见，其中饮水安全和治安联防成为村民反映最为强烈的公益项目，占样本总量的55%（见图二，下页）。饮水安全是村民普遍关注的问题，而这与现存的道路建设、村容村貌的奖补偏向相违，容易造成设施过剩与不足并存的尴尬局面。

（三）财政奖补投入差异较大

由于区域和区域、农民和家庭之间的能力差异较大，难以通过相对统一的“一事一议”制度来规范农村集体公益事业的建设，即使三分之二以上的农民同意开展农村集体公益项目的建设也容易形成部分农民不满意的情况。我们在实地调查中发现，同一村庄内也存在经济条件差异较大的农户，在七都镇隐读村，相对较富裕的农民不再只是为了满足公益项目的功能，而是提出了一些准公共性质的业务需求，甚至愿意承担大型集资责任。而较贫困的家庭，农民的意愿仍然集中于修缮农田水利、解决交通问题，但受制于贫困，筹资筹劳能力和意愿不强烈。同时，村际经济实力高低成为公益事业建设农户参与的影响因素之一，在经济较发达的震泽镇齐心村，由于多年的建设和政府投资，生产生活条件更加完善，通常与经济发展形成良性互动。村内群众为开展公益事业项目建设筹资筹劳的意愿并不强，积极性较低。一些人认为，无论如何，不会依靠项目建设来获取丰厚的财富，所以对决议、融资的参与度不高。在其他两个相对贫困的村庄里，群众渴望通过公益项目建设道路以实现富裕，显著改善生产生活条件，扫除本地发展的基础性障碍，因此参与议事决事的主动性和积极性都非常高。

图二 苏南二镇村民对公益事业项目的需求程度

四、“一事一议”财政奖补实施存在问题的原因剖析

（一）“一事一议”制度执行遇阻

现阶段，“一事一议”在多数情况下流于形式化，并没有实现为农民提供公共产品的目标，甚至出现“制度失灵”的典型症状。其主要原因在于对我国农村发展基本模式缺乏判断力，导致制度安排和经营环境不协调。改革开放以来，我国农村经历了前所未有的剧烈变化，村集体功能不断减弱，农户差异化增强。[1]农村富余劳动力大规模转移，农村公益品供求之间的差距日益扩大，使农业政策环境面临较大的不确定性。农业支持体系不断强调实用性。然而，我国“三农”复杂环境的多样性、动态性和内生性质决定了“一事一议”体系存在先天缺陷，并直接影响其可操作性，阻碍了制度设计初衷的有效实现。从政策宣传角度来看，村级公益事业建设的公开程度依旧不高，村民对宣传动员和参与监督的呼声较高（见表4）。此外，从人口比例来看，调研中发现苏南二镇村民以妇女、老人及儿童为主。以震泽镇为例，在300份调查样本中，男性占47.33%，女性占52.67%；年龄为18～50岁的占48%，50岁以上占52%；受教育程度在初中及以下的占79.67%。这都反映出当前农村人口中留守老人、妇女以及儿童占比较大。由于这些村民年龄较大或较小，文化素质较低，对政策的宣传理解接受能力较差，这给当地村干部的政策宣传带来一定的挑战，也给 “一事一议”的议事程序带来一定阻碍。

表4 苏南二镇村民对政策宣传必要性的态度

（二）村民意愿上传存在制度漏洞

从制度的运行程序看，在“自下而上”需求表达机制的构建上强，在“自上而下”决策机制的规定上也强，运行过程中以下因素影响了决策的确定：一是各级决策者能力的大小和个人喜好；二是决策受监督程度的强弱；三是各级政府和政府对项目和目标的偏好;四是财务状况的差异;五是政府部门的划分和博弈的结果等。这些因素将有可能否定或部分否定农民的实际需求，最终会出现供需偏差，导致供应失灵。从长远来看，农民决策自主权的缺乏，将会阻碍农民参与决策，降低农民参与民主管理的意愿。实际工作中，在一些地方仍存在个别村干部随意决策、乡镇政府盲目指导等现象；对于农业等政策，继续实行“从上到下、从外到内”的模式，体现的是少数人的意志而不是“集体选择”的结果。因为程序规则，抑制了群众参与民主决策的自主性。[2]另一方面，即使农民意愿通过村民大会或村民代表大会的讨论、决议得到了充分表达和保障，但在农民提出意愿之后，仍要报经各级政府层层审批。如果政府决策部门认为公众不能满足政府的公共政策心理预期，或与区域长期发展规划不一致等，就可能导致村民自我决策项目得不到支持。目前尚未形成对制度规则的标准化和有效制约，当以需求为导向、面向供应的对接出现脱位时，民众的民主决策自主性、主动性将会遭受挫折。

（三）村际经济水平差异较大

“一事一议”财政奖补对于农村公益事业项目建设来说是重要的资金来源，也是构建和完善基层民主制度的重要措施。村际投入差异使得政策执行的力度不够。作为一项支农政策，中央根据全国农村的平均状况预设奖补细则，政令从下发至地方，总会有些许的“不适应”。①安瑾瑾：《村级公益事业一事一议财政奖补制度建设研究》，山东农业大学硕士学位论文，2012年，第23～25页这种“不适应”在苏南地区更为明显，较其他农村地区，苏南部分乡镇的城乡一体化和经济发展水平较高，村级公益事业设施建设进展迅速，但也有一些村经济水平相对较低。以震泽镇齐心村为例，村内道路已修缮完毕，基础设施建设较为齐全，村民几乎不参与投资投劳，原因在于资金大多出自村集体收入，这些收入主要包括企业捐助和土地租金。而村内企业数量相对较少的龙降桥村则更为重视党群议事会的作用，并将财政奖补作为村级公共服务设施建设的资金保障。可见，财政奖补投入差异较大的根源在于村级经济实力的差距，而这一差距导致的财政奖补政策执行力度的不同给农村民主建设带来一定影响，也便出现了调研中发现的龙降桥村村民对村内事务较为了解并积极参与，而齐心村村民大多都不予理睬的现象。

五、结论与政策建议

通过对苏南二镇的实地调研以及后期的调研资料整理和数据分析，对“一事一议”财政奖补政策在震泽镇、七都镇的实施情况有了初步了解。结合从互联网收集到的现实资料，我们得出以下结论：“一事一议”财政奖补政策在苏南二镇得到有效开展，并取得较好的成果，公益事业设施、环境得到革新与完善，农民生活水平得到较大提升。但在政策执行过程中也存在着苏南地区独有的问题与困境，通过对问题原因的剖析，我们认为应从以下几个方面予以改善，以促进财政奖补政策得到更好实施。

（一）强化对村干部及村民的多方面培训

财政奖补制度中的重要要素，包括作为机构的政府和村社集体，以及作为个体的农民群众。在提高政府和村社集体的机构素质方面，应树立统筹城乡发展的理念，转变政府 “由外及内、由上到下”的包办和全能观念，形成正确的政绩观和绩效观，真正做到信任群众的自我管理能力，增强发动、宣传、组织、引导农民群众的工作能力，提高农民群众民主决策实施的能力，加强总体宏观调控能力，更重要的是注重指导而不是强制，注重偏好而不是代替，注重信任而不是放任自流。村集体的组织素质由村干部的个人素质所决定，要强化村干部发展意识、提升村干部的工作能力、优化村干部的工作方法，在项目选择、基金管理、项目质量等方面出台系列规定，加强村干部和集体意识的监督管理。农民群众个人素质的提高，主要在于开智明理。[3]通过政策的宣传和解释，使农民能够充分理解、接受和使用财务奖励制度来执行决议，能够在一些村规乡约的影响下，消解宗姓势力中的不利因素，以大多数人的利益为旨归，有效行使民主权利。同时，还应在村社区为群众建立一些土地、种子等方面的适当补偿机制，建立良好的协调机制，尽力缩短公共产品的建设过程，消除由于占地、损毁等带来的工作阻力，促进农村社会的和谐稳定。

（二）加强财政奖补相关制度建设

在操作程序方面，要完善规划、融资、报告、审批、建设、验收和村民程序等相关制度，与此同时要坚持“建管并重”的原则，明确“一事一议”公益设施的所有权，改进项目管护制度，确定养护主体的责任，明晰管护资金来源，探索建立有利于村级公共设施运行和维护的长效机制。具体来说，在议事过程中，提议什么，建议什么，讨论什么，如何讨论，应该有具体的规定；在项目报告、项目审批、项目宣传、项目建设和项目管理各个环节都应制定具体的议事程序，保证公平、公正和公开；实行财务和村务公开，广泛听取群众的意见；明确规定奖励补偿条件、政府补贴比例以及各级政府分配的资金比例；同时也要明确违规行为的处罚方式。在资金管理方面，省级主管部门可以制定资金管理办法，建立资金配置控制机制，灵活设定结算方式，推进公益事业项目建设进程。县区综改办要经常对各乡镇项目建设开展技术指导和专项检查。县各级职能部门必须在相应项目验收后，签字负责。除此之外，还要建立完善更直接的监督检查机制，加强村民民主财政管理小组和自我监督质量监督小组建设，鼓励群众和社会其他公众参与舆论监督，强化中介机构、审计检查、政府督促等外部监督，保持对资金使用和项目建设质量的监督力度，以确保农民民主决策的顺利实施。[4]

（三）放宽农民自筹的限制条件

根据实际经济发展水平，为当地农民筹集资金给予更大的灵活性。将中央政府掌握的决定农民筹资筹劳限额的权力逐步下放给地方政府，由地方政府根据总体经济发展水平以及农业和农村经济水平设计出更合理的筹资筹劳限额度，并将此额度作为大部分地区必须遵守、必要时可上下波动的指导标准。这种权力下放要体现“三个灵活”，这与以前的政策考虑不尽一致。“第一个灵活”指的是在城乡总体经济较为发达、县乡政府和村集体有雄厚的经济实力的地区，要反其道而行之，逐步减少农民的筹资筹劳额度，直至取消农民筹资筹劳额，鼓励基层政府增加投资，调整政府分配政策，增加政府对农村公共产品的投资，实现政府主导的系统设计。①谢洲：《农村公共品供给一事一议财政奖补制度研究：以重庆市为例》，西南大学博士学位论文，2012年，第 92～93页。“第二个灵活”指的是在农民群众自身经济条件较好、参与活跃非常高的地区，通过基层政府和干部的引导，由农民群众通过民主会议的讨论与反复博弈，最终形成公议通过的筹资筹劳限额标准，不限于政府规定的现有限额。但这需要更严格地实施村民民主管理制度，以确保村民享有充分表达个人意见的权利，要防止村民会议议事陷于久拖不决的情况。“第三个灵活”指的是在县乡政府的整体财政实力和农民整体经济水平均有欠缺的地区，以及集中连片贫困地区，实行农民群众低筹资筹劳或不筹资只筹劳，甚至是不筹资不筹劳而由省市级政府筹资筹劳且承担主要投入的奖补制度。

[1]蒋满霖：《我国农村公共产品供给与农民负担研究》， 《南京农业大学学报》（社会科学版）2003年第3期，第35～37页

[2]曲延春：《农村公共产品供给与公共财政的建立》，《山东社会科学》2008年第5期，第56～57页

[3]彭长生：《“一事一议”将何去何从：后农业税时代村级公共品供给的制度变迁与机制创新》,《农村经济》2011年第10期，第8～9页

[4]项继权 李晓鹏：《“一事一议财政奖补”:我国农村公共物品供给的新机制》，《江苏行政学院学报》2014年第2期，第115～117页

Implementation Effects of Financial Subsidy Policy of Village-level Public Welfare:Observations from Two Towns

Shao Yaqi

The “one thing,one discussion” financial subsidy policy in two towns in southern Jiangsu province has been effectively carried out and achieved good results.Rural public welfare facilities and local environment has been improved and farmers’living standards have been preferred.There are also some problems and implementation difficulties in the process of policy implementation.Therefore,we could strengthen the training of village cadres and the villagers in many areas,reinforce the construction of the relevant system of financial awards complement,and relax the restrictions imposed by farmers.

financial subsidy,rural public welfare and service,issues concerning “agriculture,countryside and farmers”

河海大学公共管理学院 江苏南京 211100

*该标题为《重庆社会科学》编辑部改定标题，作者原标题为《苏南二镇一事一议财政奖补实施状况及其影响因素》。