政府治理能力与社会公正的国际镜鉴*

余益伟

政府治理能力与社会公正的国际镜鉴*

余益伟

在社会公正的追求过程中，政府治理能力至关重要。利用欧盟28国面板数据，实证分析政府治理能力与社会公正水平的关联性与作用机理，并对同为欧盟创始成员国的德国和意大利进行了比较分析。研究发现，政府治理能力与社会公正水平正相关。较强的政府治理能力通过提升政策质量与公共物品质量、增强个体的发展机会与能力，从而导致较高的社会公正水平。我国应将提升政府治理能力与促进社会公正紧密结合。政府治理能力提升的过程，既是国家治理体系与治理能力现代化的过程，也是促进社会公正的过程。

政府治理能力 政府行为 公共政策

社会公正是人类社会自古以来追寻的价值理想。随着政府介入社会与经济发展过程，并通过制度安排规范社会经济运行秩序，影响社会个体发展结果，社会公正成为一个治理问题和现代国家治理的目标之一。政府在社会公正追寻过程中的入场，使政府治理能力成为社会公正水平的重要影响因素。因此，有理由假定，一国政府治理能力的高低会影响其社会公正水平高低。

一、相关文献综述

围绕政府治理能力的实证研究有赖于相关量化评测。目前数量化评测政府治理能力或政府机构质量的研究较少，仅有的面板数据调查有：世界银行组织的“世界治理指数”（Worldwide Governance Indicators,以下简称WGI），瑞典哥德堡大学政府质量研究中心开发的 “治理质量指数”（Quality of Governance,以下简称QoG），美国“政治风险服务集团”的 “行政机构质量指数”（Bureaucratic Quality,以下简称BQ），以及波特曼恩基金会开发的 “波特曼恩转型指数”中的 “管理指数”（Management Index,以下简称 MI）。

基于WGI、QoG、BQ数据库的实证研究普遍说明，治理指数越优的国家或地区，其社会发展情况越好。如WGI的创立者考夫曼（Daniel Kaufmann）、世界银行以及国外学者基于WGI数据的实证研究指出，良好的治理对降低婴儿死亡率、缓解贫困、促进社会经济发展等具有直接而重要的作用[1][2][3]；我国学者胡鞍钢基于WGI的研究亦说明，政府治理能力的提升有助于扩大社会机会，促进全社会成员共享经济和社会发展成果。[4]运用QoG数据库的国际比较研究表明，QoG指数正相关于人类发展指数、预期寿命、健康生活年限、平均在校教育年限、生活满意程度、幸福感、人际信任程度、政府信任度，同时负相关于母婴死亡率、绝对贫困率、经济不平等程度。[5][6][7]运用BQ指数的实证研究表明，良好的治理质量使得公共支出在降低儿童死亡率与提高入学率方面更有效率。[8]

然而，由于政府治理能力自身固有的概念模糊性和内涵丰富性，WGI、QoG、BQ指数实际测量的政府治理能力或过于宽泛，或有着具体指向。WGI测量的是宽泛的政府治理能力，乃至将选举权包含于指标之中；QoG专注于测量政府机构公正行使职权的程度；BQ关注政府机构抵御政治波动、在政治压力下自主处理政府事务的专业度。过于宽泛的内涵与测量指标容易丧失针对性，具有针对性的指标又有普遍性不足之嫌。为克服这一矛盾，本文将视野集中于各级政府治理能力概念所共有的内核部分，即政府在政策制定与执行方面的治理能力。以此界限为基础，本文选取MI指数作为政府治理能力的量化指数，因其关注各国在新时期面对变化和挑战进行回应与转型时政策制定与执行的有效性。

在社会公正水平方面，社会公正是一个结合了价值与事实的多维度综合概念，但上述实证研究仅涉及贫困率、收入不平等、入学率、婴儿死亡率等单一指标。这些指标只是社会公正的某个方面，不能代表整体的社会公正水平。对社会公正水平的研究应基于更为综合与包容的社会公正水平衡量方法，选取一个系统的评价指标体系与一致性较好的国家比较数据库。为此，本文选取了新近发展的社会公正指数（Social Justice Index,以下简称 SJI）作为各国社会公正水平的测量。

本文讨论的核心问题有两个：一是政府治理能力是否以及在何种程度上影响了社会公正水平；二是政府治理能力如何影响社会公正。为回答这两个问题，利用欧盟28国面板数据，对政府治理能力 （尤其是政府政策制定与执行方面的治理能力）与社会公正水平的关联性进行参数估计。同时为弥补之前实证研究在作用机理方面论证的不足，将同为欧盟创始国的德国与意大利作为案例进行比较，探析政府治理能力对社会公正水平的作用链条。本研究对于我国推进社会公正与国家治理现代化具有一定的启示意义。

二、政府治理能力与社会公正的概念厘析与指标选择

由于政府治理能力与社会公正的内涵的丰富性，分析二者之间的关系与作用逻辑需首先对二者的概念进行厘析，然后基于概念选择契合的量化指标。关于政府治理能力，本文从几种具有代表性与影响力的概念中抽取其共有的内核部分，即政府政策制定与执行方面的治理能力，以此作为本文所言的政府治理能力。关于社会公正，本文选取关注民众社会权利与经济利益的狭义社会公正概念。基于政府治理能力与社会公正概念，本文选取的量化指标包括“波特曼恩转型指数”中的MI指数以及社会公正指数SJI。

（一）政府治理能力的界定及指标选择

关于政府治理能力，比较有代表性与影响力的概念界定有世界银行的“善治”、福山的“国家能力/政府治理”以及我国的 “国家治理能力”。这三种定义的侧重各有不同，但它们内涵的交集是明显的，即同将制度和政策的制定与执行作为政府治理能力的基本要素，将制定与执行政策作为国家/政府的核心治理活动。

世界银行认为善治（good governance，也可指较高的治理能力）应具备如下特征：决策过程透明、公开、开明、可预测，行政机构掌握专业知识并秉持行政伦理，执行部门对自身行为负责，强有力的公民社会参与公共事务，所有行为依法进行。福山认为国家能力（state capability）是指国家制定并实施政策和执法的能力特别是干净的、透明的执法能力[9]；政府治理则指政府制定和执行规则、提供服务的能力，而无论这个政府民主与否。[10]我国论及国家治理体系与治理能力现代化时，认为国家治理能力是“运用国家制度管理社会各方面事务的能力”，是“制度执行能力的集中体现”。胡鞍钢将其阐发为国家机构履行职责、实现国家目标的能力，国家机构与人民充分互动、充分保障人民当家作主的能力，以及国家治理制度的建设与变革能力。[11]

世界银行的善治概念侧重于政府与社会在公共事务管理方面的良好合作，强调治理活动的合法化与合理化。福山侧重于治理中的国家与代表国家的政府的作用，同时主张将权力限制制度（民主）与权力使用制度（行政）区分开，认为治理能力属于政府在公共行政过程中的政策制定与执行能力。我国的国家治理能力同样重视政府的作用，更加侧重于制度的建设、运用、执行与变革能力。虽然侧重点不同，但是上述三种定义都将制度和政策的制定与执行作为政府治理能力的基本要素。如善治概念要求政府决策透明公开、执行高效负责，福山直接将政府治理界定为政府制定和执行规则的能力，我国的国家治理能力概念集中体现制度的运用和执行能力。

借用拉卡托斯的“内核-保护带”术语，制度和政策的制定与执行能力可谓政府治理能力的“内核”。因为无论国家与地区间的文化差异如何，科学的决策与高效的执行都是评价政府治理能力高低的核心参照；无论社会治理模式如何演变，决策与执行都是政府主要的活动与治理方式；无论政府职能如何扩张或收缩，所有的政府职能都要通过政府具体的活动来完成，即政策的制定与执行过程中的决策、组织、沟通、协调、控制、反馈等。相对于制度和政策的制定与执行能力，政府其他治理能力很大程度上是为其服务、因其衍生、由其落实，是政府治理能力的“保护带”部分。以政府提供公共物品与服务能力为例，政府所提供的最重要的无形公共物品就是科学的制度与政策，政府提供的有形公共物品与服务的质量则取决于相关政策质量及其执行效率。

基于上述分析，本文将政府治理能力界定为政府围绕国家制度与公共政策的制定与执行，同其他公共行动主体共同协商、确定政策目标和政策方案，组织整合、统筹协调人财物信息等资源，根据环境变化适时反馈、控制与创新，确保政策目标得以有效完成的综合能力。它包括一系列具体能力。政府在制度建构与政策制定过程中，重要的是对未来目标或紧迫问题的识别能力，战略规划能力，与公民、立法机构、社会组织、舆论媒体的回应协商能力等。在制度与政策的执行过程中，关键是政府的政策执行力，它主要包括政策执行主体的资源统筹与协调能力、组织构建与整合能力、人员调配与动员能力、方案设计与创新能力、过程控制与指挥能力以及环境变化调试与应变能力等。[12]此外，还有政府机构的学习与适应、变革与创新能力。该项能力贯穿于政府决策与执行的各个环节与各项内容中，对于政府在与外部环境的充分互动下实现高效可持续的治理活动具有重要意义。

在量化指标选取上，本文认为“波特曼恩转型指数”中的MI指数与本文所界定的政府治理能力有较大的契合性。MI指数关注的是各国政府在新时期面对挑战进行回应与转型时，政策制定与执行的有效性。该指数由两个维度六组指标群构成：第一个维度是政府行政能力，包括政府的战略决策能力、政策执行能力以及机构学习能力，由八个小组指标群构成，分别是战略能力、社会协商、部际合作、政策交流、机构改革能力、机构适应能力、执行能力以及政策效果评估。第二个维度是政府行政问责，是指政府在政策制定过程中与公民、立法机构以及中介团体之间的互动能力，包括四组指标群，分别是公民的参与程度与能力、立法机构对政府的监督、政党与相关利益团体的理性程度、媒体信息公允开放程度。由上述维度和指标可见，MI指数基本涵盖了政府在制定与执行政策过程中所涉及的主要活动与要素，同时重视政策制定过程中政府与相关政治组织和社会群体间的多元协作程度，因此被选为本文政府治理能力的量化评测指标。

（二）社会公正的界定与指标选择

社会公正有广义和狭义之分。广义的社会公正是人类分配一切社会资源所追求的价值目标，包括以制度方式确定公民权利和义务的政治正义，以及用于分配物质资源、机会和利益的分配正义。[13]狭义的社会公正则专指分配正义，它不关注公民在政治方面的权利，而是要求国家保证每个人都应该和能够得到一定的社会权利和经济利益。本文在狭义层面界定和使用社会公正概念。狭义的社会公正绝不仅仅是收入的公平分配，而是所有人参与发展及获得发展的实质机会平等。

社会公正有其具体的适用和表现领域，这要求对社会公正概念进行操作化。在这方面率先作出尝试的是梅克尔和吉尔布勒[14]，他们分析了几个主要的正义理论，最终选取罗尔斯的“基本善的公平分配”与阿玛蒂亚·森的“发展可行能力的平等机会”原则作为指导，将社会公正概念与原则操作化为若干可测量的量纲。其后，波特曼恩基金会优化了这组量纲，将社会公正操作化为六个维度，分别是：防止贫困、接受教育的平等机会、包容性的劳动市场、社会团结与非歧视、健康以及代际正义，综合形成社会公正指数SJI。[15]

SJI的六个维度涵盖了影响个体发展机会的收入、教育、就业、健康等主要领域，强调对个体进行激励和赋能以帮助其参与发展，也是具有高度概括性与价值指向性的社会公正概念在现实社会中的主要表现领域，一个国家在这些领域的作为与结果也就反映了其对社会公正目标与价值的实践程度。因此本文选取SJI指数衡量样本国家的社会公正水平。

三、政府治理能力对社会公正水平作用的实证分析

（一）模型设定及变量说明

根据以上分析，设立模型对政府治理能力对社会公正水平的作用关系进行分析。

其中i和t分别代表国家和年份，SJI是社会公正指数，MI代表政府治理能力，WGI代表宽泛的政府治理能力，Control是控制变量，CC代表腐败控制程度，α为截距，ε为模型的误差项。模型一为基准模型，分析政府治理能力MI对社会公正水平的影响；模型二分析宽泛概念的政府治理能力WGI对社会公正水平的影响，用于模型一的稳健性检验。

SJI的取值范围为1～10，分值越高代表社会公正水平越高。MI的取值范围为1～10，分值越高代表政府治理能力越强。WGI是世界银行WGI指数中考察政府能力的四个治理指标①这四个指标是政府有效性、监管质量、政治稳定性与杜绝暴力以及控制腐败。，每个指标的取值在-2.5至2.5之间。参照已有研究[16][17]，对这四个指标进行标准化处理②指标标准化计算公式如下：Xnewi=Xi|Xmin*10，形成的数据序列在0～10区间，标准化后指数的分布与原始数据一致。，将这四个指标的标准化分值加总后取均值，记为WGI。由于WGI的四项指标的涵盖范围超出了政府政策的制定与执行领域，因此本文用WGI来代表宽泛的政府治理能力。WGI的取值范围为0～10，分值越高代表治理能力越强。

控制变量参照已有相关研究，选取了一些与社会公正水平有关的变量。包括人均GDP（2005年不变价美元），用于衡量一国经济发展水平对社会公正水平的影响，数据来源于世界银行数据库；社会支出规模（政府在社会保护与健康方面的支出占GDP的比重），用于衡量政府在社会性政策领域的投入对社会公正水平的影响，数据来源于国际劳工组织数据库；民主化质量，用于衡量一国政治民主程度对社会公正水平的影响，数据来源于Democracy Barometer数据库；人口结构变量，包括人口依赖比，即15岁以下与60岁以上人口数之和与15～60岁人口数的比率；城镇化程度，即城市人口占总人口的比率，数据来源于世界银行数据库。此外，考虑到一个国家或地区的社会群体异质程度对政府提供公共物品与社会公正水平的影响，模型上还取一个不随时间变化、只具有区域差异的控制变量——社会异质程度。本文选取的社会异质指数来源于阿莱西纳等人 （Alesina et al.）的经典研究[18]，是各国种族异质性、语言异质性、宗教异质性指数之和，取值范围为0～3。

模型一比模型二多一个控制变量CC（control of corruption），即腐败控制。腐败的控制对政府治理能力与社会公正水平十分重要，模型二中的WGI包括了腐败控制指标，但是模型一中的MI并不测量政府的腐败程度，因此本文在模型一中增加了CC作为控制变量，该变量数据来源于WGI指标中的腐败控制指标。

表1 各变量的描述性统计

（二）实证分析及结果说明

由于数据的可及性，欧盟28国的SJI指数与MI指数只有2009年、2011年、2014年、2015年的数值①8个国家2009年与2011年的MI与SJI数据缺失，分别是保加利亚、塞浦路斯、爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛、马耳他、罗马尼亚、斯洛文尼亚。。为防止内生性问题，其他随时间变化的控制变量选择滞后一期的数据模型，主要涉及人均GDP、社会支出规模、人口依赖、城镇化程度，由此建立了欧盟28国2009年、2011年、2014年、2015年的面板数据。各变量的描述性统计如表1所示。

由于本文面板数据是非平衡面板，且样本量较少，为解决异方差问题，本文用广义最小二乘法（FGLS），设定国家与时间的虚拟变量，对模型一与模型二进行参数估计。模型一为基准模型，统计分析结果主要围绕模型一进行。在模型一的稳健性检验方面，本文采取了替换变量与尝试多种计量方法两种手段：前者以WGI替换MI，即以模型二作为模型一的稳健性检验；后者以固定效应模型（FE）对模型一的FGLS估计进行了检验②本文对模型一还进行了OLS模型与随机效应（RE）模型回归，其结果与固定效应模型（FE）一致，在此仅展示固定效应模型分析结果，因相较而言，它的检验最为严格。。结果如表2（下页）所示。

从模型一的估计结果可见，在控制了人均GDP、社会支出规模、民主化质量、人口依赖比、城镇化程度、社会异质性、腐败控制等变量后，MI指数对社会公正指数SJI具有显著正向作用，即政府治理能力越强，社会公正水平越高。这一结果在采用FE估计的模型三中也得到了验证，虽然由于样本量较少与时间区隔较近的原因，FE估计结果不如FGLS估计结果理想，但是仍在1%水平上通过显著性检验。模型一与模型三的估计结果表明，政府治理能力（MI）提高10%，社会公正水平（SJI）提高 1.23%～1.88%。变量替代的稳健性检验方法同样证实，政府治理能力与社会公正水平存在正相关关系：在模型二的估计中，宽泛的政府治理能力（WGI）提高10%，社会公正水平（SJI）提高 0.73%。

表2 政府治理能力与社会公正水平的FGLS模型与FE模型分析

除政府治理能力外，控制变量中对社会公正水平产生影响的还包括腐败控制程度、人均GDP水平以及人口依赖比。这三个控制变量的影响在模型一、二、三中都呈现统计显著性：腐败控制程度与人均GDP水平越高，社会公正水平越高；老年与少年人口对青壮年人口的依赖比越大，社会公正水平越低。模型一中，城镇化程度与社会异质性对社会公正水平亦表现出显著影响：城镇化程度越高，社会公正水平越高；社会异质性越强，社会公正水平越低，但这一结果在模型二与模型三中并不统计显著。另外，民主化质量和社会支出规模的相关性在三个模型中亦未呈现统计显著。

图一（下页）展示了模型一的回归趋势，lowess平滑线与方程拟合线有较大程度的重叠，说明模型的分析结果较为有效。同时图一以MI和SJI平均值分别作为横坐标轴与纵坐标轴，对各国的分布进行了四个象限的划分。从各国分布可以发现①标有国家名字的散点为各国2015年的数值。，大部分国家分布于第一和第三象限，只有少数几个国家分布于第二和第四象限。换言之，样本中的大部分国家的特征为高政府治理能力—高社会公正水平，或者低政府治理能力—低社会公正水平。

为进一步分析政府治理能力对社会公正水平的作用机理，本文选择两个国家作为案例进行比较，这两个国家分别是具有高政府治理能力—高社会公正水平的德国与具有低政府治理能力—低社会公正水平的意大利。德国和意大利同为欧盟创始成员国，且在QoG的评测中二者属于同一类型的民主政体，但二者在政府治理能力与社会公正水平方面的差异较大，比较二者的差异性可为政府治理能力与社会公正水平的因果机理提供启发。

图一 政府治理能力与社会公正水平的关联性

四、政府治理能力对社会公正水平的作用机理

社会公正水平反映了公民所拥有的参与社会经济发展的权利与所能把握的发展机会的实质平等性，权利与机会的实质平等需要一定的条件来保证与维持。对于个人而言，这些条件体现在个人不能时常受贫困与疾病的侵扰，拥有一定的文化水平与获取生计的能力；对于整个社会而言，这些条件包括比较健全的商品交换机制，能提供基本生活保障、教育、医疗等基本公共物品与服务的社会安排，将民众需求与政府活动相连接的公共程序，稳定有序包容可持续的社会生态环境等。而这一切都与政府的制度构建以及政策制定与执行的治理能力相关。

本文认为，政府治理能力对社会公正水平的作用机理链条如图二所示。政府治理能力直接决定了一国政治、经济、社会、生态等方面制度框架与具体政策的质量，无形的制度与政策造就了各类有形公共物品的质量。无形的政策与有形的公共物品一方面可直接影响社会公正水平，因为公共物品是政府将资源在全社会进行分配的重要机制；另一方面，政策与公共物品也可通过对生活于其中的个人产生作用而影响社会公正水平。即政策与公共物品质量可影响个人所能获得的各种资源与各项能力以及个人的发展途径与发展机会，而一个社会中所有个体的发展机会与发展结果的集合也就构成了社会整体的公正水平与发展程度。

图二 政府治理能力对社会公正水平的作用机理链条

本文对德国与意大利的比较即围绕上述逻辑进行，两国的政府治理能力、政策质量、公共物品质量、个人发展能力与机会以及社会公正水平的对比如下。

在政府治理能力方面，德国政府与相关组织和公民围绕政策制定的协作能力要强于意大利。本文以MI指数代表政府治理能力，MI指数有两个维度，分别为政府行政能力、政府行政问责。图三（下页）与图四（下页）表示的是这两个维度及其各项指标的对比情况，总体而言，德国在两个维度上的表现都优于意大利。从具体能力领域看，德国强于意大利的方面主要集中于政策制定过程中的非政府组织与公民参与，如在政策筹备过程中社会协商与支持程度、公民参与性竞争力、媒体信息可靠、政党与利益群体理智透明、立法行动者对政府的监管等指标方面，德国明显优于意大利（见图四）。这些领域实际上是政治民主在政府行政领域的深化与拓展，可以想见，在民生政策制定过程中，政府回应和公民参与得越充分、越理智、越有序、越高效，越能有效地提高政策质量与公共物品质量，促进社会权利平等化、资源分配合理化以及发展机会均等化。

图三 德国与意大利政府治理能力两个维度对比

图四 德国与意大利政府治理能力各项指标对比

在政策质量与公共物品质量方面，德国普遍优于意大利。政府治理能力的差异引致德国和意大利的政策质量与公共物品质量也表现出差异。图五（下页）表现了近几年两国在社会、经济和环境方面相关政策的得分差异。评分由波特曼恩基金会组织各国专家基于一些问题给出，这些问题在一定程度上与社会公正有关。举例而言，关于教育、经济、环境政策的问题分别是：教育政策在何种程度上提供了高质量、公平的教育与训练，经济政策在提供可靠的经济框架和促进国际竞争力方面有多成功，环境政策在保护和保存自然资源的可持续性和环境公平性方便有多有效。从各国学者的评价来看，德国的社会、经济、环境以及其相关政策的质量都要优于意大利。政策质量的差异直接表现在由这些政策催生的公共物品上，在与民生相关的医疗、教育、基础设施等主要公共物品评价方面，德国的得分皆高于意大利。如2012年左右，德国教育系统质量得分为4.9，意大利为3.4；德国科研机构质量得分为5.6，意大利为4.1；德国电力供给质量得分为6.4，意大利为5.8；德国所有基础设施质量得分为8.6，意大利为7.1。[19]

在个体发展能力与社会公正水平方面，德国比意大利更具优势。无形的政策与有形的公共物品影响了个体的发展机会与能力。在世界经济论坛组织的人力资本指数评估中，德国15岁以上年龄段组的人力资本指数都高于意大利。该指数主要关注个体的学习与就业能力与机会，这说明德国15岁以上人群在学习与就业方面的发展能力与机会要强于意大利 （见图六）。若一个国家能较好地通过其政策与公共物品分配社会资源，同时其公民个体具有较强的发展能力与机会，那么这个国家自然拥有较高的社会公正水平。因此在作用链条的末端，德国在社会公正指数各项维度的表现要优于意大利（见图七，下页）。

图五 德国与意大利政策质量对比

图六 德国与意大利人力资本指数对比

五、结论与讨论

基于欧盟28国面板数据研究以及对德国与意大利的比较分析表明，政府治理能力与社会公正之间联系紧密，提高政府在制度和政策的制定与执行过程中的治理能力有助于提升社会公正水平。较强的政府治理能力通过提升政策质量与公共物品质量、增强个体的发展机会与能力，从而导致较高的社会公正水平。反之亦反是。这一结论对我国具有重要启示意义，它说明政府治理能力提升的过程，既是国家治理体系与治理能力现代化的过程，也是促进社会公正的过程。治理现代化的实现，社会公正水平的提升，最终都要落实到政府关于政策制定与实施的治理能力上来。

图七 德国与意大利社会公正各维度对比

如何推进国家治理现代化与提升社会公正水平一直是重要的理论问题与实践问题。本研究表明，其关键在于提升政府在制度和政策的制定与执行方面的治理能力。现代国家构建理论历来有两个重要的分析维度，一是民主化，二是国家能力。[20]这其实与政府治理能力的两个主要因素——公众参与政策制定过程、行政组织的政策执行能力——相对应。

就我国而言，一方面需要建立公众有效参与的公共决策机制。科学公正的决策需要公众参与，公众参与应根据政策的性质采取不同的参与形式、参与范围和参与程度，并且必须有效地发挥实质作用。尤其在与社会公正和民生相关的公共政策领域，应注重扩大相关群体与个人的参与范围与程度。各级政府决策机构应通过营造民主决策的社会氛围、落实信息公开与社会公示、拓展民众参与途径的便利性、加强民意调查的客观科学性、公正全面地听取利益相关者诉求、促进重大决策民众参与的程序化与法制化等途径，建立起更为完善有效的公共政策的民主参与安排。

另一方面，需要提高政策执行能力。正如费斯勒与凯特尔指出，许多发展中国家的主要问题不在于政治上的不稳定或没有能力设计合理的发展项目，而在于没有能力将政府的决策和项目加以执行。[21]我国各级政府与政府部门还需从执行主体德治化、执行过程法治化、监控问责常态化、组织机构整合化、利益导向均衡化等方面系统提升政策执行能力。

总之，国家治理现代化以及社会公正的追求是一个长期的过程，在不断趋近治理现代化与社会公正的过程中，必须从提高公众有效参与决策以及政策执行能力两大方面系统地、渐进地提升政府治理能力。本文的研究只是初步探索，研究表明，经济发展是社会公正的推动力量，也是社会不公正的致因，政府的制度与政策也同样如此。在未来研究中，需要采用更大的样本量、更微观的跨国数据对政府治理能力和社会公正水平之间关系进行更细致的分析。

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International Reference of Government Capacity and Social Justice

Yu Yiwei

Government capability is crucial to the process of pursuing social justice.Based on the panel data of 28 countries of European Union,this paper analyzes the correlation and the mechanism between government capability and the level of social justice,and compares between Germany and Italy which are founding members of the European Union.This paper demonstrates that there is a positive correlation between government capability and social justice.Strong government capability could lead to high level of social justice by improving the quality of public policy and goods as well as strengthening individual’s development opportunities and capabilities.This conclusion enlightens China to integrate the promotion process of social justice with that of government capability,which is not only the modernization of national governance system and capacity,but also the path to enhance social justice.

government capacity,government action,public policy

南京大学政府管理学院 江苏南京 210023

*该标题为《重庆社会科学》编辑部改定标题，作者原标题为《政府治理能力对社会公正水平的作用——基于欧盟28国数据的分析与比较》。基金项目：国家社会科学基金重点项目“包容性发展视角下加快我国老龄服务业分类协同发展研究”（批准号：14AGL02）；江苏省社会科学基金项目“包容性发展视角下江苏构建多层次养老保障与服务体系研究”（批准号：14SZB030）。