城市支点、协调发展与长江经济带城市群走向*

赵 吉

城市支点、协调发展与长江经济带城市群走向*

赵 吉

城市群已经成为我国推进城镇化的主体形态。以国家批复的三大城市群规划文本为基础，对我国城市群的发展战略、规划理念及其局限进行分析发现，当前我国进行的是以建设促发展的城市群发展战略，以核心城市为支点，重视协同发展，强调政府角色和职能转变以及体制机制创新，关注生态建设，是其主要特征。从文本上看，我国的城市群发展规划也存在一定局限。从国家治理与经济社会发展全局出发，分析规划的局限性，对于优化城市群发展具有重要意义。

城市群发展 长江经济带城市群 区域经济

随着经济社会发展水平的不断提高，我国城市之间的联系日益增强，在全国范围内已经形成若干城市群。我国城市群的形成不仅有城市自发的因素，也有政府规划引导的因素。当前城市群已经成为我国推进城镇化的主体形态，在这种意义上讲，城市群的规划已经成为关系我国经济社会健康发展的重要指南。规划理念是行动方案的先导，深入分析国家已经批复的典型城市群规划的文本，从经济社会发展全局进一步审视其中的发展逻辑与局限具有重要意义。

一、问题的提出

城市群的形成发育经历了空间范围的四次扩展过程，从城市到都市区是城市群空间范围的第一次放大，从都市区到都市圈是城市群空间范围的第二次放大，从都市圈再到城市群是城市群空间范围的第三次放大，从城市群到大都市带是城市群空间范围的第四次放大。[1]因此我国的城市群战略必须放在城镇化的发展历程中审视。20世纪八九十年代，围绕着“以哪种城市规模大小为取向”的城市化道路展开了一系列辩论，1983年费孝通先生的 《小城镇，大问题》发表，将控制大城市规模、多搞小城市的的理念推向了高潮，小城镇为主的分散式发展道路成为理论界与决策层的主流思想。[2]选择发展小城镇道路是由于我国农村人口众多，而当时的大城市基础设施难以承载从农业中转移出的劳动力。通过小城镇的发展推进城市化的道路一直延续至21世纪初。但是我国的小城镇发展出现了诸如资源匮乏、公共服务薄弱、基础设施落后等不可避免的问题，人口向大城市集聚的趋势不可避免。虽然国家的规划与政策都倾向于限制大城市的规模，但是大城市的飞速发展依然是一个不争的事实。大城市集聚一流的基础设施、一流的教育资源，有一流的人才、一流的服务，健全的市场环境与经济的规模效益使得大城市成为国家经济社会发展的重要支柱和引擎。基于此，国家的城市化战略发生了转折，从对大城市规模的控制转向了支持大城市健康发展。然而，城市病问题和区域发展、城市发展、城乡发展的不平衡使得国家重视对大城市和小城镇的协调发展。而以大城市和特大城市为核心的城市群，能够将大城市融入区域发展之中，形成城市、城镇之间相互支撑、共同发展的格局。《国家新型城镇化规划（2014～2020年）》已经确认以城市群为推进城镇化的主体形态，这完全符合全球化背景下的城镇化一般规律，符合我国资源环境承载能力的基本特征。因此，关系国家经济社会发展全局的城市群建设必然受到国家重视，国家也通过对城市群的发展规划进行批复的方式，来引领地方自觉走中国特色新型城镇化道路。

理解我国的城市群发展必须在三个层次上进行。首先，最常见的是一种实然式的理解，即对我国城市群发展的现状、积累的经验和存在的问题进行一种事实性描述。其次，是一种应然式的理解，即对我国城市群发展进行以相关理论或评价体系为准绳的一种判断，提出改进方案和优化建议。其三，理解我国的城市群发展，除了要关注当前城市群发展的水平和问题，认识应然的发展道路和目标外，还应该重视国家对于城市群规划的研究。国家对于城市群的规划本身是为城市群发展提供健康的方向，成为地方融入区域发展的重要行动指南。但是受制于经济社会发展的水平，国家的城市群规划本身也必然带有一定历史阶段的局限性；受制于地方经济社会发展的实际，国家批复的城市群规划也可能存在离理想目标较近，而与发展实践较远的问题。理解我国的城市群规划最为必要的是以国家批复的正式规划文本为基础，这些文本既符合国家的顶层设计，又是地方的行动指南，其中的理念与战略设计需要深入研究。

2015年4月以来，国家相继批复《长江中游城市群发展规划》、《成渝城市群发展规划》与《长江三角洲城市群发展规划》。部分地区的城市群发展规划已经进一步细化为行动方案，如《湖南省贯彻落实国家〈长江中游城市群发展规划〉实施方案》、《〈长江三角洲城市群发展规划〉安徽实施方案》等已经相应出台。可见，国家层面的城市群战略规划已经逐步被地方政府进一步落实部署，成为一些区域新一轮发展的行动指南。2016年12月9日，《国家发展改革委办公厅关于加快城市群规划编制工作的通知》发布，提出2017年拟启动珠三角湾区、海峡西岸、关中平原、兰州-西宁、呼包鄂榆等跨省域城市群规划编制。同时，拟启动云南滇中、新疆天山北坡等边疆地区城市群规划编制。此外，山东半岛、黔中、宁夏沿黄、辽中南、山西中部等省内城市群的规划也将在2017年由所在省政府编制后报备国家发展改革委。这也进一步表明，我国的城市群规划还将在更大地域范围内、更长的时间段内对我国各地区经济社会发展的战略决策产生重大影响。

《国家发展改革委办公厅关于加快城市群规划编制工作的通知》指出，“各有关地区可参照国务院批准的长三角、长江中游、成渝、哈长等城市群发展规划，立足地方实际，抓住突出矛盾，针对阻碍城市群发展的重点难点问题和体制机制问题，抓紧研究并完成规划研究编制工作”。可见长三角城市群、长江中游城市群、成渝城市群的发展规划作为国务院较早批复的三份发展规划，对于今后各地区城市群规划的编制工作将起到重要的借鉴作用。因此，深入研究这些发展规划文本对于审视我国城市群规划工作，理解城市群规划的战略意图与政治-经济逻辑，优化今后城市群发展规划有重要的意义。这里试图阐释当前我国的城市群发展规划从文本上看呈现出哪些特点，表现出哪些治国理政的战略意图，并在分析现有城市群规划文本的基础上，针对现有规划中在理念与设计上存在的问题提出优化方案。

二、我国城市群发展的原则、定位与目标

通过对国务院相继批复的 《长江中游城市群发展规划》、《成渝城市群发展规划》与《长江三角洲城市群发展规划》三份文本的分析与比较，可以发现在规划编制的体例上，三份文本呈现出较大的同构性，基本是按照规划背景、基本原则、战略定位、发展目标、总体布局、若干战略任务以及组织实施几个部分进行编写。从内容上看，三大城市群发展规划都较为清晰地介绍了规划的背景，总结了地区的发展基础，分析了城市群的发展机遇和挑战。上述部分都是结合地区经济社会发展实际进行的现实情况的总结，因而带有地域特色。这里尝试理解我国的城市群发展规划，并非是对每一个规划文本进行细致的考证，论证其提出的项目，而是站在一个规划逻辑分析者的角度，分析不同的规划背后展现出的对于城市群的战略设计思路。

基于上述论证，我们必须首先从总体上关注城市群发展思路。这种发展思路最能体现治国理念的部分就是城市群的发展原则、战略定位以及发展目标。按照国务院批复的时间顺序，笔者整理了三个城市群发展的基本原则和发展定位。

从表1（下页）可以看出，国家批复的三大城市群的发展规划中，发展的基本原则虽然各有不同，但是从时间的发展顺序上看，这种对基本原则的阐释是一个由变化到稳定的过程。尤其是成渝城市群和长江三角洲城市群发展的基本原则在表述上仅有微小的差异。可以看出，越是在时间上较近的规划，其中提到的基本原则越能够与我国当前治国理政的实际相结合。如在长江三角洲城市群的发展规划原则中就已经提及“统筹、协同、改革、创新、生态、绿色、市场”等关键理念。“改革引领”与当前国家全面深化改革的发展战略有机衔接，“统筹规划，合理布局；分工协作，协同发展”既与当前协同发展的理念相吻合，也深刻体现了共享发展的内涵。除此之外，绿色发展的理念，以及注重市场作用的发挥都与当前我国经济社会发展的总体思路相一致。

战略定位是衡量城市群发展规划差异的关键。国家战略指向的是长远、根本、全局的目标和利益。因此国家对城市群的战略定位就是国家对各个城市群在国家经济社会发展全局中给予的定位。国家对城市群的总体定位往往被细化为若干发展定位，如表1所示，长三角城市群的定位属于世界级，长江中游城市群和成渝城市群的定位属于国家级。在三个城市群的战略定位中，都相应地提及城市群在国家“开放”格局中的位置，并且城市群在国家经济发展中的角色也被清晰表述，如长三角城市群不仅被定位为科技创新高地、全球重要的现代服务业和先进制造业中心，还被定位为最具经济活力的资源配置中心。可以看出，城市群的战略定位主要是围绕着 “改革开放—生态绿色—经济发展—社会发展”等关键性的维度展开，各个城市群在开放和经济发展的格局中的角色和地位并不相同，而在社会发展的全局中城市群主要是服务于国家城镇化战略和城乡统筹发展，更为重要的是城市群都具有承担建设发展绿色生态的重要使命。

发展目标是国家基于城市发展基础、机遇与规划，对城市群在一段时期后所能实现的成效的预判，在一定程度上讲发展目标也是对战略定位的一种后果性预判。国家为三大城市群都分别规划了中期目标和远期目标，分别是2020年和2030年的两个发展目标。城市群的中期目标，基本上是围绕这个地区经济社会发展实际而制定的。围绕产业结构基础、城镇体系基础、生态格局基础提出的优化式目标，相对而言表述更为具体，提出了若干方面的具体目标。尤其是在首份批复的长江中游城市群发展规划中更是对经济发展、资源环境、社会事业、城镇化水平四大类共计18个项目规划了数字目标，更体现了国家对于中期目标设计的审慎。城市群发展的远期目标是一个远景式的展望：长江中游城市群要成为具有一定国际竞争活力的现代化城市群；成渝城市群要实现从国家级城市群向世界级城市群的历史性跨越；长三角城市群要全面建成全球一流品质的世界级城市群。国家对于城市群的远景目标虽然较为模糊，但是依然可以看出对于不同城市群有着层次性的定位差异。

表1 三大城市群发展的基本原则和战略定位

三、我国城市群发展规划的理念阐释

国家对城市群的发展规划一方面表现为在战略定位与目标愿景上的规划，另一方面则是具体的战略举措规划。理解国家城市群发展规划中的关键要素及其背后的逻辑是认知国家城市群工作操作性思路、路线性思路的关键所在。

从政府工作的一般规律来看，政府意图着重强调的内容，都会直接表现为政府文件中词频的增加。尤其是在文字总量一定的情况下，词语的复现次数较高能够代表该信息在政府工作全局中的重要位置。为了进一步理解国家对城市群发展的战略设计理念，笔者采用了ROST Content Mining System Version 6.0对三份城市群发展规划进行了文本分析。①ROST Content Mining System Version 6.0是国内辅助人文社会科学研究的大型社会计算平台。通过这种方法对三份城市群发展规划的文本经由分词、提取高频词，构建词语的语义网络并利用Netdraw绘制语义网络图等步骤得出图一（下页）。在分析文档和构建语义网络分析时，这里选取的高词频词数均为100，主要为了更清晰地呈现高频次词语的语义网络。图一中词语之间的连线代表两个词语之间有直接的语义联系，围绕一个词的连线越多，代表这个词语在规划文本中更具有核心地位。根据图一和词频统计，一些关键性的节点分别是：建设（600次）、发展（507次）、城市群（306 次）、推进（304 次）、生态（268 次）、创新（233 次）、区域（219 次）、加强（210 次）、服务（206 次）、加快（194 次）、合作（193 次）、资源（189 次）、环境（175 次）、体系（167 次）、机制（164 次）、地区（154 次）。

为了进一步理解三份发展规划，笔者还对发展规划的文本的词频分别进行了统计分析，得出了表2（下页）的统计结果。①在统计词频时，笔者仅删去了文本中的目录，对于其他文本信息进行全文保留。通过对三份规划中共现的高频词语进行提炼，并将其还原到规划文本中进行分析，可以对城市群规划中重点突出的理念和要素有进一步的理解。

依据上述信息，可以对我国城市群发展规划的理念作如下总结：

以建设促发展依然是我国城市群发展规划的核心要义。在城市群发展规划的文本中，“建设”以三种语义出现，以《成渝城市群发展规划》中出现的与建设有关的短语为例，第一种是如长江经济带建设、新农村建设、体制机制建设、治理机制建设，“建设”是指国家或地区层面某种发展战略设计的推进；第二种是如建设世界级文化旅游目的地、创新平台建设、天府新区建设等政策性平台或产业行业的中心创立之义；第三种则是实在的项目或工程建设，如轨道交通建设、港口建设、基础设施建设、建设沿江绿色生态廊道等。因此，以建设促发展的城市群发展逻辑实际上也就有三个层次的内涵：第一，城市群发展内置于国家的经济社会发展战略之中，服务于国家体制机制改革、经济与对外战略以及社会发展战略。第二，城市群的发展必须依靠在某些行业或产业方面的优势，以重点平台带动全局。第三，城市群的发展离不开现实的工程项目建设，城市基础设施、交通等方面的建设是托起城市群发展的基石。

图一 三份城市群规划文本展现的语义网络

核心城市是城市群发展的战略支点。城市群一般就是指在特定的地域范围内以一个或两个特大或大城市作为地区经济的核心，借助于综合运输网的通达性，发生与发展起来的城市“集合体”。因此，城市群的发展必然离不开核心城市的功能性作用，缺乏大城市的辐射和带动，若干等规模的城市很难形成城市群，而仅是一群城市。重庆、上海和南昌分别成为三份规划中出现次数最高的城市名称，必然需要在城市群发展中扮演重要作用。值得注意的是“重庆—成都”在表述上都近乎同等重要，而上海和武汉则在城市群的发展中占据最为核心的城市地位，其中上海在长江三角洲城市群的突出地位最为明显。

表2 三大城市群规划文本的词频统计

推进地区与区域的协同发展是城市群发展的生命线。城市群发展在本质上近似于一种一体化发展，而在当前要协调地方政府之间的利益，从而实现区域共赢，必须依靠在区域间建立的各种协调性、共享性的机制。以《长江三角洲发展规划》为例，规划文本中“跨区域”共出现7次，如跨区域高速公路、跨区域信息安全联防联控、跨区域水污染联防联治、跨区域集中统筹配置危险品、跨区域资源基础设施网络共享机制、跨区域环境治理等。以《成渝城市群发展规划》为例，川渝合作和城市之间的合作被提及几十次，足以证明城市群发展规划十分重视城市之间的合作。

以政府角色和职能的转变盘活城市群发展的动力源。我国的城市群发展规划实际上是一种行政行为，虽然以行政手段推进城市群的发展仍然是当前必然选择，但是我们依然可以看到发展规划中体现了建设服务型城市的理念，而建设服务型城市理念本质上就是向服务型政府转型的理念。从三份城市群的规划文本看，“服务”都具有较高的词频，如创新公共服务模式、提升交通运输服务水平、构建现代公共文化服务体系等都被重点提及。除此之外，三份规划文本中都直接且多次提及政府职能转变，强调在市场发挥决定性作用基础上的政府作用发挥，鼓励地方政府在职能转变等方面先行先试，这些无疑都为城市群在市场作用下的发展盘活了动力。

重视体制机制创新，疏通城市群发展的硬性障碍。以《长江三角洲城市群发展规划》为例，文本中就写有如形成引领经济发展新常态的体制机制，建立健全符合科技进步规律的体制机制和政策法规，城市群一体化发展的体制机制更加健全，建立同国际贸易投资规则相适应的体制机制，创新一体化发展体制机制等表述。社会科学中的体制机制通常指某一体系的组织或部分之间相互作用的过程和方式。即便体制和机制本身内涵不尽相同，但是它们作为一种过程或者一种规则需要达成的唯一目的就是畅通。体制机制的创新，实际上目的就是扫清既有的经济社会发展体制机制中的障碍。

强调生态建设与绿色发展，实现城市群的可持续发展。我国快速城镇化带来了生态环境恶化、耕地大量减少、自然资源枯竭等突出问题，城市群的发展如果不能够有效治理这些问题就会使问题进一步叠加，对区域可持续发展构成威胁。围绕着这一目标，不仅绿色发展、绿色产业、生态保护、生态文明等常规理念在规划文本中被多次提及，生态保护带、生态廊道、生态补水等更为具体的生态建设与修复措施也在规划文本中有所体现。可见，国家已经将生态的治理与规划融为一体，规划也具备治理的要素。

四、我国城市群发展规划的局限及优化

通过上述分析与阐释，我们对当前我国城市群发展规划的理念有了一个整体性的认识。但是在理解和分析规划问题体现出的理念和优势的同时，还必须通过对国家治理体系、经济社会体制以及当前国家发展实际的全盘审视，发现城市群发展规划可能存在的局限，从而在后续规划以及落实规划时予以有效弥补和优化。从政治、经济、法治、社会与生态几个维度，笔者尝试分析当前我国城市群发展规划尚未能纳入规划考量或规划中依然存在的局限。

第一，如何保证城市群的蓝图规划能够切实转变为地方政府的行政决策。从一定程度上来讲，当前的城市群发展规划多侧重于对发展结果和将要达成的目标的一种蓝图规划，蓝图规划必须转换为路线图方案才能够得以实现。从当前的实际运作来看，路线图方案通常是由地方政府进行规划设计。值得注意的是，地方政府的落实方案往往受制于地方行政区的限制而独立进行。这其中，何种层级的地方政府来对接与落实，地方的落实方案能否切实还原国家城市群发展的战略意图都难以保证。

第二，城市群的一体化发展需要与各地域分割之间的矛盾并未有切实的解决思路。城市的发展思路必然受制于地方财政与绩效考核的影响，地方政府之间一贯的竞争性格局难以转变为跨行政区的合作。打破行政区经济，重塑市场起决定性作用的区域性经济环境，必须处理好各利益主体之间的冲突，而城市群跨的行政区级别越高，各级政府的利益越难以协调。城市之间产业分工的协调、区域资源分配与利用的协调等目前还多停留在规划层面，具体的制度与机制设计还有待完善。另外，城市群的一体化发展必须回应如何实现统筹城乡发展的难题，而当前的城市群规划对于城乡用地的协调、城乡基础设施建设与利用的协调，如何使得城市群一体化发展的能量大于乡村、城镇与大城市独立发展的能量之和，还较难设计出针对性策略。

第三，城市群规划及城市群发展如何与国家治理法治化同步进行。当前我国已经确认城市群为推进城镇化的主体形态，城市群作为区域经济发展的作用日趋明显，而我国当前的城市群规划不属于我国现行城市规划体系中法定规划的范畴。法定规划除内容法定之外，编制与审批程序也必须符合《城市规划法》的规定。当前城市群规划本质上淡化行政区划，目标是为解决在法定城市总体规划中难以解决的区域性问题。城市群这种跨行政区的规划如何纳入到既有法定规划的体系之中，依然亟待解决。除此之外，随着城市群的发展，在立法资源的配置方面，地方立法权将不断趋向扩大与均衡。立法权的运行也将由原来纵向的和单向的运行方式转为平行、合作与互动的运行方式，并更加注重社会参与。[3]那么，城市群发展规划中法治体系的调适也必不可少。

第四，如何防止城市群发展中多层次多方面的负外部性效应。城市的发展中会产生负外部性效应，其中环境污染等问题往往是较容易被提及的。除此之外，当前我国城市群中普遍存在着中心城市自身竞争力不强、辐射带动作用不强、集聚过度而辐射不足等问题。中心城市不仅未能利用其自身的各种优势促使群内城市分工的合理化和效益的最大化，反而利用级别优势、制度优势、区位优势等抢夺区内土地、资金、人才等资源，加剧了地区内部发展的矛盾。[4]这也构成一定程度上的外部性效应。更为重要的是，这种问题不仅发生在城市之间，在城市群与城市群规划以外的地区也会产生这种外部性效应。因此，在一个更为宏观的经济社会发展大局下，统筹思考城市群的发展规划尤为重要。

第五，如何通过城市群的发展有效改善生态和人居环境。城市群发展的核心目的不是经济增长，也不是地方政绩，而是为了营造人民更好的生存与发展空间。城市群发展必须是以人为本的，而不是以经济发展为本。我国的城镇化在不同的城市群区域都积累了一定的环境问题，城市群的发展如何有效治理环境污染，解决耕地减少、资源短缺的问题，实现区域经济社会的可持续性发展是一个不可忽视的问题。从这个意义上讲，城市群的发展规划不仅要进行生态与环境工程的规划，而且需要通过体制机制的设计与调适切实转变为绿色发展模式。

城市群发展的核心是为人们提供良好的生存发展环境。作为我国城镇化的主体形态，城市群的发展规划本身就是一个值得重视和考虑的问题。可以看出，当前国家对于城市群的发展规划带有一定的合理性与科学性，以建设促发展是这一战略的核心要义，以核心城市为战略支点，以协同发展为着力点，以政府角色和职能的转变提供发展动力，以体制机制创新疏通发展障碍，以强调生态建设实现可持续发展，是发展规划的核心理念。当然，我们必须注意到，在当前的国家治理体系与经济社会体制下，以发展结果和目标为主的蓝图规划本身与转变成地方切实科学有效的落实方案之间可能还存在距离。城市群的发展规划必须破除既有体制机制可能存在的障碍，重视与法治和现代化的国家治理相对接，统筹考虑城市群发展可能带来的各种现实问题。战略路径的选择不能从概念出发，而应从我国国家治理体系现代化面临的实际问题出发，以解决制约社会经济发展的最突出问题为出发点。[5]我国推行的是发展不平衡的大国城镇化，在国家经济社会转型的大背景下，在资源与环境的制约下，如何布局城市群、规划城市群从而实现城乡统筹、区域协调发展，营造良好的人类生存发展环境，是一个需要不断探索的课题。

[1]方创琳：《城市群空间范围识别标准的研究进展与基本判断》，《城市规划学刊》2009年第4期，第 1～6 页

[2]刘春成候汉坡：《城市的崛起——城市系统学与中国城市化》，中央文献出版社，2012年，第268页

[3]陈光 王冀鲁：《论城市群的发展对我国立法体制的影响》，《河北法学》2015年第10期，第116～124 页

[4]王成新 崔学刚 王雪芹：《新型城镇化背景下中国 “城市群病”现象探析》，《城市发展研究》2014年第 10期，第12～17页

[5]唐皇凤：《有效推进我国国家治理现代化的战略路径》，《苏州大学学报》（哲学社会科学版）2016年第 2期，第38～46页

Urban Fulcrum,Coordinated Developmentand theTrend ofUrban Agglomeration in Economic Belt of the Yangtze River

Zhao Ji

Urban agglomeration has become the main form of urbanization in China.Based on the three urban agglomeration plans approved by the government,this paper analyzes the development strategy,planning concept and limitations of China's urban agglomeration.It can be found that the current development strategy of China's urban agglomeration is to promote the development of the urban agglomeration,to focus on the core city as the fulcrum,and to emphasize the role of the government and the functional transformation.From the text,China's urban agglomeration development plan also has certain limitations.This paper analyzes the limitations of planning from the overall situation of,the national governance and social development,which is of great significance for optimizing the development of urban agglomeration.

development of urban agglomeration,urban agglomeration in economic belt of the Yangtze River,regional economies

武汉大学政治与公共管理学院 湖北武汉 430072

*该标题为《重庆社会科学》编辑部改定标题，作者原标题为《中国城市群发展规划的理念与局限分析》。