基于法经济学视角下的农地流转问题探析

摘 要 法经济学认为，全部法律活动都应以资源的最优配置为根本追求。我国农村的集体土地作为村民们最重要的自然资源和社会财富，要使其在农村土地市场化进程中体现出实际的经济价值，就必须以明确权属的特定方式，最终实现集体土地所有权权能分离的根本目标，使农民对土地的占有、使用、收益以及处分权“私产化”。

关键词 法经济学 农地流转 制度完善

作者简介：叶丽静，上海政法学院。

中图分类号：D922.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.07.192

改革开放以来，为了实现全面建成小康社会的目标，其中备受关注的重要课题就是我国的农村问题。但现阶段由于农村集体土地的流转规模持续增大，流转速度不断加快，一些法律政策的制度性保障尚不充分等因素，在流转过程中显现出许多矛盾，其中有些问题已经明显妨碍到农村市场化的发展。因此，为符合经济发展的要求，以法经济学为切入点来探究我国农村集体土地的经营形式、土地权流转环节中产生的纰漏，构建权责清晰的农地流转规范，积极推动农地资源的合理配比，具有重要的现实意义。

一、我国农村集体土地流转制度的法经济学基础

建立何种形态的农地流转模式？该如何健全符合社会主义市场经济进步标准的农地流转模式？是创建我国农地流转系统需要考量的关键问题。从目前我国农地流转规范的制定环节上看，该制度的形成奉行着可循的法则，是以在农地流转立法上应高度重视这些规律，并针对实践中存在的问题，制定出符合经济规律的农地流转制度。

（一）达成农地资源配置与农地权利配置的最优化是农地流转的主要目的

我们知道，农地资源宏观与微观配置是农地资源配置的两项内容。其中，宏观配置指的是农地资源在各个区域、功能以及职能部门之间的联结与整合；微观配置则是指农地资源在人力、资本等生产要素之间的分派。因此，农地资源配备在本质上存在于农地流转的任一环节之内。“农地资源配置的过程，既是农地资源技术上优化组合的过程，也是农地资源宏观合理配置的过程。” 经济学的分析目标是资源的有效配置，农地配置和农地流转这两者间的紧密联系，可以在经济学的内涵中探索。在现今的市场经济环境下，理性经济人构成市场的主体，他们追寻利益最优化，这种理念为市场需求、供给增加了更多动力。实现利益最优化也是市场对资源分配的根本要求，效率是最优化的首要条件。农地流转环节既是在各个部门、场合之间，在各个区域分派、重组的环节，也是农地与资本、技术高效的联接，获得最佳产能效用的环节。在该环节中，农地流转时刻根据资源配比的法则，其宗旨在于完成农地使用权在各类活动主体之间的合理布局，即农地的权利配置。农地资源、权利配置这两者之间是相互作用、相互影响的，权利配置是为保证资源配置优势以及目的的达成，即农地权利是以资源最优配置为前提的。换句话说，财产法的产生有其合理的经济依据。假使不存在法律意义上的财产权利，也就没有取得财产的有效激励。“因此，对财产权的法律保护就创造了有效率地使用资源的激励。” 根据经济学相关原理，权利的取得需要支付代价，权利的行使也必须有所支出，即交易成本。这种支出的现实存在，从根本上造成实际权利的转让，即资源的分配受到妨害。总而言之，农地资源与权利配置共存于农地流转的环节之中，实现这两者的最优化就是农地流转的目的。

（二）农地流转——一场公平与效率之间的较量

不能否认，在法律与经济学领域，在对公平、效率之间联系的读解上，存在着既矛盾又统一的现象。在法学领域中，有关公平与效率两者内涵的争讨，法学家们各执说法。他们中有不少人对“效率优先，兼顾公平”的理念发表怀疑，认为该项理念背离了立法与司法层面中有关“公平与正义价值”的遵循，其效率优先的条件不可以使用于法治社会。与此同时，经济学范畴内对公平的探讨与法学界中有关公平的剖析背道而驰，他们强烈主张不能将两者进行对比，务必是在对公平、效率的含义展开区分基础上的研究才具备实质意义。由此可见，不论是对经济公平的追求，还是法律意义上公平价值的达成，都同样表现出某种正义观念或者价值实现。对法律来说，公平处在显而易见的关键位置，它是法律得以产生与合理性的重要凭证。而且在追寻正义价值的路途上，立法者自身观念的衰弱或是消失，都代表着其将在法律系统运行环节中付出可观的代价，甚至逐步走向消亡。同样，公平在一项完备的经济系统内也具备类似的不可替代性，它为该经济系统内所有民众提供基础的福利以及均等机遇，从而保障该经济体系的效率达到最优进而整体福利得以增加。在这种主旨下，我们甚至能够说，将经济学的研究手段和解决方式引入法学范畴，本质上就是承认了经济学关于效率的主张，这较好地顺应了其出现的内在条件。基于此，美国著名的法经济学家波斯纳认为：“效率的理念与法律制度是相容的，普通法最好應被解释成一种追求社会福利最大化的制度。” 所以，权利与经济学之间是互为相通的事物，权利的内容包括了法律，而权利又意味着某个人对一项稀缺物品的排他性使用。最终，通过私人权利这一根本价值，法经济学实现了对公平与效率的合理重组，并达成了权利配置的最优化与交易成本的最小化。

二、当前我国农地流转制度的弊端及其负面影响

我国目前运行的土地管理模式产生于1978年以后，以安徽小岗村为主要范例，全国各个地区一步步形成了以“家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”，最终明确了土地所有权与使用权之间的界限。此次土地产权与管理模式的优化改革具有极其深刻的现实意义，并直接加快了农村经济发展的速率。据资料考证：从1978至1984这六年间，我国粮食总量从30477万吨飞涨到40731万吨，增幅高达33.6%，这一年的粮食产量也属于历史上记载的最高记录。即便如此，由于我国不断变革着市场经济体制，农村的劳动分工以及商品贸易也随之上下波动。这直接造成土地经营体制持续显露出自身的不完善性和不彻底性，集中反应为农业增产缓慢、农民收入低迷。比如，城镇居民与农民人均可支配收入之间的比重仅仅只由1995年的1.86：1变化为2015年的3.22：1。这种现象出现的主要因素是农村最紧要的生产要素——集体土地权的经营与转让模式存在许多缺陷。endprint

从法经济学的视角进行原因分析能够知道：其一，我国立法对农村土地流转的规定有太多的限制性条件。根据法律对集体土地产权进行约束虽然契合社会公共利益的标准，但假如是不妥当、不相宜地限制土地产权，反而会干扰到我国农村经济的优化发展。其二，我国立法缺少对农民土地流转权益的法律保障。举个例子，农民自身无法作为单独个体积极参与到土地流转活动的利益分配中去，这就极易发生缺乏法律保障下的利益失调问题。其三，在现实操作中，因诸多因素所造成的土地经营违法乱像此起彼伏，这全面提升了土地流转的交易代价，直接妨害了社会公正。其四，在土地规范层面上，也欠缺土地权流转的高效模式与合作平台，因而难以取得预想的经济以及社会成效。即使2013- 2015年農村土地市场的占有率从43%增长至48%，总量增加了5个百分点，但仍明显低于农村生产要素市场化62.8%的总体水平与7.6个百分点的增长率。

三、建立健全我国农村集体土地流转制度

直至今日，纵然农村土地制度已得到相当大的改进，但这一课题，仍然是我国关注的焦点。“我国1978年真正意义上的第一轮土地制度改革所产生的经济绩效增量已经消散。” 原来的体制模式明显失调，立法部门务必适时出台贴合时代发展的制度模式。农村土地流转制度，这项处在我国土地产权体系中核心位置的规范更应得到优先发展。

（一）立法完善农地使用权流转制度

在立法过程中，笔者赞同两类模式。第一，因为我国私法体系较为薄弱，所以需要积极推进物权法的完善。第二，制定专门的农地使用权流转法，并有目的性地解决农地流转面对的一系列问题。具体如下：

1.明晰土地承包经营权流转涉及的具体事项，达成土地权益优化分配的根本目的，认可家庭土地承包经营权的承袭以及质押。这样不仅有助于推动土地权利的适当流转，也能依照市场经济的发展路径给予土地承包经营权人自由分派其土地空间的权利，最终为土地承包经营权的流转注入活力。

2. 从法经济学的视角对农村建设用地使用权制度进行合理规制，适时汲取法律与实践中城市建设用地使用权的做法。这样不仅能帮助农村集体明确土地使用权的主体、对象、获取手段等，也有利于在流转步骤、利益保障等层面进行规制。

3. 制定宅基地使用权流转的详细规范。科学的宅基地使用权转让，将会帮助农村集体降低对农业用地的占有率。同时，放开对宅基地使用权流转市场的规制后，能够在有偿获取宅基地使用权的前提下增加宅基地的供给。

（二）改进与完善农地流转的组织机构和监管机制

随着农地承包责任的改进，尤其是土地经营权的迅猛发展，原先的组织部门与管理举措务必持续深入和健全，其方向与重心应当表现为如下几个方面：

1.完善国家与地方两级管理体制。国家应全面承担农村土地宏观监测的重任，通过行使法律、行政等调控举措，为土地流转加深动力，维持土地供需大致平衡，进而变革农地资源流转布局。地方乡镇集体应深刻践行土地所有者的责任，关键要做好农地初次流转、调整再次流转纠纷等工作。

2.加强对农地使用权流转的监督。依照《土地管理法》有关条款，地方土地行政主管部门应负责监管土地使用权有偿让予的市场情况。这一方面要加强县、乡两级政府和村委会的监督管理。另一方面，还应强化对承包合同、流转合同签订与实施的监管职责。

（三）变革现行土地征用制度，捍卫农民利益

1.完善我国征地环节中的若干规定，使征地程序变得更加公平、公开与民主。首先，必须整体把握《土地管理法》第二条第四款中涉及的“公共利益”的内涵，清晰指出国家只能因公共目的征地，根本上排除任何为了商业利益而征用农地的私人活动。其次，应当设立听证程序。在实际情况中，农地征用环节缺少信息公开，农民往往在最后才知晓自己的土地被征用，黑箱操控的情况导致民怨很大。设立听证程序并保护被征地人的知情权，实施社会监督非常必要。

2.变革现今的征地补偿分配模式，注重保护广大农民的利益。我国《土地管理法》中有关“土地年产值”的表述并不明确，且各个地区之间的差异十分明显，有关部门在进行统计时难免会倾向于主观化，这不但妨害了政府进行土地补偿分配的公平性，而且现实中征地一方的“暴力活动”极易侵犯失地农民的合法利益。因而，政府在公共事业用地之外需要征用农地的，应将农民视作为独立主体，并在对土地进行公开拍卖后的所得扣除给所有权人——集体经济组织的部分后，剩余全部分派给农民，最终有效保障农地“集体化”与农民“私产化”的效用与价值。

四、结语

农村土地流转问题是我国的特殊性问题。在从计划经济体制向市场经济体制迈进的过程中，土地权利由禁止转让到国家承认其是商品进而准许经营流转，不仅属于开创性的历史突破，也着力推进了我国市场经济的蓬勃发展。完善我国的土地流转模式，积极主张运用市场机制来科学配置农村的土地资源，必将对我国经济与社会的可持续发展产生无法比拟的重要作用。

注释：

本文所述农村集体土地权流转，仅指农村土地所有权权能的流转，而非所有权的流转，即不包括国家对集体所有土地的征收和征用。

杨昊.农地流转的法经济学分析.山西：山西财经大学.2010.

[美]理查德·A·波斯纳著.蒋兆康译.法律的经济分析.北京：中国大百科全书出版社.1997.40，71.

吴建、曹家和.农村土地制度的新制度经济学分析.商业研究.2003.endprint