产业平台与土地收储：青州市农村土地流转的基本经验

高永玲

（中国人民银行青州市支行，山东 青州 262500）

产业平台与土地收储：青州市农村土地流转的基本经验

高永玲

（中国人民银行青州市支行，山东 青州 262500）

依托良好的花卉产业平台，山东省青州市通过政府部门强大的组织、沟通、协调能力，大规模“收储”农村土地，然后平价出租出去，因地制宜地以“土地收储”方式开展农村土地流转。青州市的经验表明，土地流转虽然面临“产权困境”，但通过良好的产业基础、政府的高效作为以及合理的市场化运作，农村土地同样可以在“经营权”的范畴内高效流转。这对我国广大农村地区推动土地流转有一定借鉴意义。

产业平台；土地储备；土地流转

一、青州市大规模的农村土地流转

与国外大规模土地经营相比，当前我国农村碎片化的土地经营缺乏竞争力，农地的规模化和集约化势在必行。其中，政府积极倡导的农村土地流转便是其规模化、集约化经营的必由之路。然而，自2005年1月农业部首次出台《农村土地承包经营权流转管理办法》算起，我国农村土地流转已历时12年之久。从全国范围内看，人均土地份额的多寡与土地流转效率存在显著相关性：人均土地份额较大的边远及边疆省份，土地流转效率高、规模大、纠纷少、进展快；反之，人均土地份额较小的东部省份，土地流转规模小、期限短、进展慢、土地流转合约不稳定，并且存在流转土地抵押融资难、出险处置变现难和土地流转市场结构复杂等特征，农村土地流转的实际情况低于政策预期。土地稀缺性、农民对少量已有土地的严重依赖性以及农村土地的产权缺陷是导致我国东部省份土地流转效率不高的根本原因。

同样具有土地稀缺性的山东省青州市却没有陷入土地流转停滞不前的困境。在青州市黄楼镇，截至2016年底，全镇46000亩土地，有34900多亩参与了流转，流转率高达76%。受黄楼镇影响，青州市有39.9万亩农村土地也自发加入到流转的行列，流转率也接近44%；而且，农村土地流转继续呈现蓬勃之势。青州市土地流转为何能异军突起？是哪些因素促成了这一独特现象？青州市的土地流转经验是否具有理论支撑和实践价值呢？

（一）黄楼镇的土地收储制度的产生

黄楼镇的“土地收储”制度始于2008年7月。当时，青州市拟在黄楼镇规划4000亩花卉科技发展区，并由花卉科技发展区管理委员会（下文简称为“管委会”）统筹农地拆迁、土地收储、招商租赁和收回再租，由此构建了初级的“土地收储”制度。至2014年，黄楼镇花卉产业发展突飞猛进，早期收储的4000亩土地远远不能满足市场需求。于是，“土地收储”制度被广泛采用，并被移植到弥河镇等其他乡镇，成为青州市农村土地流转的主流模式。

黄楼镇大规模开展“土地收储”的缘由是什么？这还要从黄楼镇芦李村李洪儒等农户种植的菊花、金枣等花卉获得较好收益说起。早在1981年，青州市黄楼镇芦李村李洪儒等3家农户开始尝试种植菊花、金枣等花卉，第一年上市就供不应求 ，亩产收益相当于种植粮食的20倍，引发了周边各村种植花卉的热潮。基于市场供不应求和良好收益，镇政府积极协调花卉种植带头人为附近村民提供技术服务，扩大花卉种植范围，芦李村建立了“山东万红花卉交易中心”。经过近10年的精心扶持、培植和发展，黄楼镇出现了多个花卉专业村和花卉龙头企业。自2001年开始，每年一届的中国（青州）花卉博览会都在黄楼镇举办，国内大量花卉订单应接不暇。到2007年第七届花卉博览会时，花卉签约订单达到1.98亿元，7年增长17倍；参展客商1405户，10年也增长1.5倍多（见表1）。

表1：中国（青州）2001—2007届花卉博览会数据表

花卉产业快速发展，各类从业者都急于扩大规模，都急于流转到更多的花卉用地。自2000年开始，民间的土地流转也在悄悄进行。

然而，传统的土地流转模式都是由农业企业与农民自行谈判来完成。这种自发的土地流转模式存在三个方面的低效率现象：一是土地流转交易成本较高，成交清淡。鉴于用地企业要对农民进行“一对多”谈判，在流转价格、期限等环节上存在很多争议，很难达成共识，农户不愿意流转、漫天要价等现象普遍存在。二是土地流转契约稳定性差，毁约现象普遍。主要存在两种基本情形：当流转土地经营出现风险后，出让土地农民因得不到理想的收益或者被拖欠流转费而轻易毁约，索回土地，引发群体效仿效应。即便流转土地开发项目没有任何风险，因为周边土地价格上涨，或者出让方农民有自己经营的想法，也会轻易毁约，收回土地。这种自发流转的结果是，农业企业很难通过自行谈判获得连片开发和长期经营的大规模农地；而且由此引发的争议、纠纷屡见不鲜。2001—2008年，青州市农村土地承包纠纷仲裁法庭每年都受理40起以上此类土地流转纠纷事件，部分纠纷久拖未决。三是流转土地抵押难，出险后处置难。一旦流转土地经营失败，即便农民不私自收回土地，作为贷款抵押品的流转土地处置也是银行无法回避的重大难题。这在很大程度上影响了流转土地的抵押效率，影响了流转土地的融资配套。

以上情形对土地流转的高效运转形成了严重掣肘。对此，黄楼镇意识到，这种低效率的自发土地流转模式与生机勃勃的花卉产业土地需求严重不匹配，这一局面必须彻底改变。

2008年初，黄楼镇政府看到了花卉产业的未来良好发展前景，将其确定为本地的主导产业。然而，如何才能变被动为主动，彻底改变低效率的土地流转模式呢？

黄楼镇政府经过充分调查发现，传统土地流转模式是土地供求双方自发谈判，自愿成交。农业企业作为土地需求方，仅靠他们手中非常有限的资源、能力和手段，很难促成大规模的土地流转；由此而确立的土地流转契约也因没有必要的见证、监督和仲裁而缺乏约束力。反之，如果由政府出面，加上村集体作为农村土地的产权主体身份，在土地流转操作层面，凭借政府的公信力、优惠政策和强大执行力，能够较好满足村民合理需求；在法律层面上，村委会也更是合格的流转主体，这远比农业企业单枪匹马开展土地流转更有效率。于是，2008年7月，黄楼镇决定成立花卉“管委会”，专司花卉产业发展区的土地流转和拆迁事宜，“土地收储”流转制度就此确立。

黄楼镇农村“土地收储”的制度框架大致是：第一，由村委会与村民签订土地流转协议，镇政府管委会再与村委会签订协议，形成大规模的土地收储；由镇政府管委会与花卉种植企业、大户签订流转土地使用协议。其间，镇政府管委会组织统一拆迁，收储土地上的所有生产、生活设施，按每亩6万元的评估标准予以拆迁补偿。第二，经镇政府管委会、村委会、村民充分沟通协商，在短短2个月之内，各方签订相应合同，确定2008年农地流转价格为每亩小麦800元，5年后价格为每亩1200元，此后每5年调整一次；农地流转费由镇政府管委会每年年底划至到村委会账户，由村委会发放到村民。第三，村委会与村民协议的土地流转期限到2029年。第四，镇政府管委会对储备土地招商出租，同达到投资规模和投资密度（建设花卉钢结构大棚占土地面积的70%以上）的花卉企业、种植大户签订土地出租合同，期限50年，土地出租价格与镇、村签订的土地流转价格相同。第五，镇政府管委会农地收储机构不收取登记备案等服务费用，不赚取出租差价，只充当中间人。镇政府管委会的主要职责是，负责大规模土地集中，遴选优质的土地租赁企业和大户，到期续租、停租再赁。到2014年，黄楼镇农地收储模式在青州市推广，运作模式和流程大致被确定下来（见图1）。

图1：青州农地收储、出租流程图

（二）黄楼镇“土地储备”制度的扩散效应

黄楼镇的“土地收储”消除了花卉企业发展中的土地瓶颈问题。2008—2010年，黄楼镇政府通过收储流转土地、租赁招商，引来企业投资20多亿元，政府财政投入4.8亿元，配套提供通路、通电、通网等基础设施，建起了4000亩花卉高科技园和占地260亩的江北最大花卉交易中心，相关的电商、物流等市场配套体系初步完善，青州花卉产业集群就此形成，并基本确立了市场竞争的先发优势。

“土地收储”制度被黄楼镇周边乡镇纷纷复制和效仿。2008年以来，青州市花卉种植面积以年均15.8%的速度递增，花卉产业产值和交易额分别以年平均45%和42%的速度递增。到2016年末，青州市花卉产业种植面积达到12.9万亩，其中流转农地8.9万亩。青州市花卉市场交易额达93亿元，占全国的16.72%（见图2）。

“土地收储”不仅消除了花卉企业发展中的土地瓶颈，也在很大程度上消除了流转土地抵押的难题。

流转土地抵押贷款难是个具有普遍性的老大难问题，但这一难题在青州市表现得并不突出。2009年，青州市政府抓住时机，出台《农村土地承包经营权收益及地上附属物产权抵押贷款暂行办法》，持农经局颁发大棚产权证可到银行申请抵押贷款。2016年4月，当地人民银行实施农地经营权抵押贷款试点，出台《农村承包土地的经营权抵押贷款试点方案》和相应的管理办法，引导各金融机构开展“大棚＋农地经营权”捆绑抵押贷款。鉴于花卉产业集群已初具规模，市场自我配套较完备，市场需求旺盛，先发优势明显，确保包括银行在内的各参与主体均有良好收益，有稳定预期。因此，来自政府和人民银行的创新倡议得到金融机构的广泛响应。到2017年6月末，开展农地抵押贷款试点的银行业机构达到5家，贷款余额2.86亿元。除此之外，有8家银行业机构向花卉产业发展区企业、经营户投放贷款达9.16亿元。

二、案例分析

从2008年黄楼镇花卉产业园土地流转算起，黄楼镇乃至青州市的农村“土地收储”制度已运行了10个年头。持续时间之长，规模之大，契约稳定性之好，在我国东部省份较为罕见。那么，到底有哪些核心变量在支撑着青州市的农村“土地收储”制度稳健运行呢？

（一）“土地收储”的制度优势

图2：青州花卉产业近10年发展情况图

现在看来，与土地流转供求双方“一对多”自行谈判模式相比，青州市的“土地收储”制度有如下四个方面的长处：

一是规模优势。2008年，黄楼镇第一期的“土地收储”是在2个月内完成的，涉及7个村2000户、4000亩土地的合同签约，地上附属物拆迁及补偿，收储土地整平清场等繁杂事宜。可见，在“土地收储”框架下，在如此短的时间内，快速流转4000亩土地，青州市镇、村两级政府在其中担负了至关重要的组织、动员、协调任务。管委会组织村委会与农民沟通协商，出台相关政策，明确出让土地承包经营权的村民可优先选择、购买交易中心经营摊位开展经营等优先条件，将其改造成市场管理服务者、经销商、经纪人、配送经理人等。于是，没了后顾之忧的农民，纷纷参与土地流转。青州市8.9万亩花卉产业的流转土地也基本是靠“收储”及其引领带动实现的。这是任何一家企业、个人所无法比拟的。

二是价格公允。黄楼镇的土地流转价格包含以下四个层次：一是名义价格，即土地流转协议中明确规定的以每亩小麦计价、每5年调整一次的价格；二是由财政出资一次性补偿的每亩6万元左右的土地流转地上附属物的拆迁补助；三是出让土地农民的转型就业收入；四是管委会对花卉企业平价出租的价格。前三者，可以视作农民出让土地的总收益。应该说，在短短2个月之内，农民自愿出让已有土地，花卉企业纷纷租赁土地，土地供求双方都对黄楼镇“土地收储”价格投了高度赞成票。

三是契约关系稳定。黄楼镇“土地收储”的另一大特点就是期限长。村委会与村民协议的土地流转期限是20年；镇政府管委会对花卉企业的土地出租期限长达50年。这在国内土地流转市场上并不常见。这样一种长期的契约关系，并非政府主观臆断的结果，而是参与交易各方对现行制度安排高度认可的必然选择。在这一契约关系中，镇政府管委会和村委会在一定程度上具有监督、约束和仲裁功能，确保契约关系长期稳定。长期的契约关系，有利于花卉企业长期安排生产经营活动，进而有利于保证花卉用地收益乃至整个土地流转市场体系的长期和稳定。

四是供求关系调节。在青州市黄楼镇“土地收储”的交易框架中，涉及农民、花卉企业、镇政府管委会和村委会四个交易主体。前两者是土地供求的双方；后两者是供求双方的衔接者、撮合者和中间人，主要负责收储和出租流转土地。虽然土地供求双方互不见面，但政府替农民和花卉企业寻找交易机会，间接促成土地流转成交，消除了供求双方的诸多交易障碍。而且，在“土地收储”框架下，“收储”是在连片集中土地，“出租”是在将流转后的土地分发到花卉企业。因此，“土地收储”不仅具有了供求调节的“蓄水池”功能，也自然形成了一个土地流转闭合循环的完整交易体系。

可以看出，上述四大比较优势，是青州市黄楼镇“土地收储” 制度大规模持续运行10年之久的基本原因。

（二）产业平台的有效支撑

如果说青州市农村“土地收储”是成功的，那么，真正让该制度顺畅运行、发挥作用的关键还在于，当地扎实、良好的花卉产业平台形成了强大支撑。如果没有良好的产业基础做后盾，青州市黄楼镇政府是不敢耗费大量财政资金去组织土地流转的。

花卉在我国还是朝阳产业，是未来特色农业的一个重要发展方向。青州市黄楼镇在2008年时就已经看到了花卉产业会有像“寿光大棚蔬菜”那样的发展良机。当时，在政府的刻意培植下，青州市花卉产业的集群效应已经有了清晰的轮廓：第一，技术相对成熟。在已经建成的青州（国际）花卉创业园、中国北方花木交易中心等花卉园区，引入山东农科院、中国农业大学、中国林业学等技术合作关系，设立研究中心和实训基地，成功突破日光温床扦插育苗、无土栽培杜鹃等60多项技术难题，5项技术获国家专利，开发三大系列260多个花卉苗木新品种，引进培育成功国内外名、优、稀、特花卉苗木品种230多个，科技化、专业化水平明显提升。第二，拥有龙头企业和主打品牌。2008年以来，青州市科隆园艺、奥斯特生物科技有限公司等6家龙头企业初具规模。2016年，青州花卉产业集团被评为山东省林业龙头企业，销售额突破1亿元。青州市多肉植物在国内首屈一指，草花、杜鹃产销量分别位居全国第一和第二，蝴蝶兰产销量占国内市场的2/3，花卉由生产型向种苗研发型转变，青州品牌享誉国内市场。第三，扩散和配套效应开始显现。发展起来的花卉企业和合作社带动周边农户种植花卉致富，“花卉企业、合作社+农户”的复制带动模式得到了良性发展，国家、省、县级农民合作社分别有1家、2家和63家，带动周边花卉农户12.91万人从事花卉种植。2016年，青州花卉交易额达到93亿元，在国内花卉市场占据重要地位。

由此可见，青州市“土地收储”是由扎实的花卉产业平台作为强支撑的。

三、理论思考：土地流转的产权困境与政府边界

从青州市的土地流转实践可以看出，“土地收储”是青州市当初面临生机勃勃的花卉产业及其急迫用地与交易清淡、进展缓慢的自发土地流转之间的矛盾所做出的选择。那么，是什么原因导致了土地流转市场交易清淡和进展缓慢的局面呢？这需要从产权视角进行深入探讨。

（一）土地流转的产权困境

众所周知，家庭联产承包责任制下，我国农村土地的所有权和经营权是分离的，所有权归集体所有，农民拥有排他意义的土地经营权。现在看，所谓“土地承包”实质上是一种村集体将土地无偿租给农民的租赁关系，而不是交易关系。在承包制下，由于农民对土地经营权收益是完全排他的，当然也要自行承担所产生的任何风险，因而，出现再大的风险变故都不会涉及产权问题。但一旦农民将自己的土地经营权流转出去，流转方又以其作为抵押条件获得贷款，就变成了一种基于土地经营权的转让和交易关系。而在转让和交易期间，任何环节出现风险，都必须对土地经营权进行处置、变现和转移，进而必然连带并上溯到土地产权的处置、变现和转移问题。换言之，由土地经营权流转而引出的不确定性风险必须要通过处置、变现和转移集体产权来解决。

从土地供给角度看，农民显然不是合格的交易者，村集体同样也不是真正意义上的农村土地所有者。由此延伸，再看交易客体，土地流转实质是对土地经营权的流动和转让，不是对土地产权的交易行为。因此，当前围绕土地流转所开展的所有相关交易都普遍陷入了“产权困境”：第一，流转土地抵押贷款的风险不能通过处置集体土地所有权来解决，金融部门的资金配套始终处于观望甚至停滞状态，以至于政府部门不得不通过设立专项风险基金、引入担保和保险等额外优惠条件，试图消除金融部门对土地产权缺陷的忧虑，致使市场交易结构极其复杂。第二，土地是农民赖以生存的最基本生产资料，通过流转获得连片土地进行经营开发很难实现，因为难以获得所有农民的一致同意。目前的土地流转多止步于试点、再试点，无法深入推进，无法实现规模效应。第三，一旦流转土地经营项目不善或者失败，农民索回土地的群体性效应，会严重影响土地流转契约的稳定性。第四，农业作为弱势产业，微利经营，根本无法获得长期的土地流转合同。可见，由于农村土地的产权困境，导致了土地流转市场的交易主体不合格，交易客体不完备，市场最基本的定价法则无法发挥基础性作用。故而，目前土地流转市场是部分失灵的。

（二）政府在土地流转市场的作用边界

一般而言，产权决定了市场交易的边界。现在看，我国农村土地当属于公共产权，这在理论上也被称为“模糊产权”；而“模糊产权”又是导致市场失灵的主要情形之一。政府干预是矫正市场失灵的重要手段。从这一角度重新审视青州市的“土地收储”制度，能够总结、归纳出其中合理和必要的成分：

第一，发现和培育机会。如果说2008年之前青州市黄楼镇芦李村3户村民自发种植花卉属于单纯的个体行为，那么， 2016年的93亿元花卉交易额，在国内花卉市场占据重要地位的情形，是青州市政府着力培育的结果。尽管当初青州市的本意并不是为了后来的土地收储，但至少提高了当地农村土地的“级差地租”，客观上为实现土地收储奠定了扎实的产业基础。

第二，交易撮合。青州市政府在“土地收储”中的主要职责是议价收储、平价转租，对接、均衡土地需求，避免了用地企业和农民在不利情况下相互博弈，寻求土地流转的规模效应和契约稳定性，因此才有了青州市高达44%的农村土地流转率。在“土地收储”中，青州市政府明显“越位”了：替代土地供求双方订立流转价格、期限，出资补偿农民搬迁、农地连片，遴选用地花卉企业等等。但是，如果把这一行为放在农村土地流转的“产权困境”下、放在市场失灵的角度下加以思考，则又是合情、合理和必要的。

第三，系统配套。到目前为止，虽然青州市政府发起并直接参与了“土地收储”，但并非中间商，并没有在交易中收取任何利益。在土地收、储、租之外，组织协调、出资补偿、服务配套和融资激励占据了更大的份额。此举目前很明确，就是要为土地流转市场的稳定、健康发展提供良好的产业平台、市场秩序和自我平衡机制。

四、简要结论与政策建议

青州市依托良好的花卉产业平台，因地制宜地以政府主导“土地收储”的方式，探索出了农村土地流转的新模式。从该案例中可以得到如下几点基本判断：

第一，良好的花卉产业平台从根本上确保了青州市流转土地经营的财务可持续，锁定了农民私自索回土地、流转土地抵押贷款风险上溯土地产权等各类潜在隐患，进而使土地流转可以在“土地经营权”的框架内运作。

第二，青州市政府强有力的组织、动员、沟通和协调，扭转了农村土地“产权困境”下交易主体缺失、土地流转交易清淡的被动局面；合理的活动边界及服务配套、融资激励等，一致推动了“土地收储”的规模化和高效率。

放眼全国农村，像青州市这样拥有自己强大特色产业基础的地区毕竟还是少数，还属于个案情形；但青州市以“土地收储”推动农村土地流转的基本策略和方式方法仍然具有较强的实践价值。为此建议：

在拥有已有产业基础且地方财力许可的地区，可以借鉴青州市经验，以“土地收储”方式参与、推动土地流转，提供周全服务，但不获取交易利益。在尚无产业基础但又具有潜在比较优势的地区，应该优先积极配置发展优势产业，再行“土地收储”。也可考虑在已有的弱小产业周边开展小范围的“土地收储”试点，开展摸索土地流转与产业培植的同步发展之路。

[1]于玮亭.青州花卉产业30年发展之思考.人民网网站.2009，（2）.

[2]胡宇辰.产业集群效应的经济学分析[J].当地财经，2004，（11）.

[3]陈永志.黄丽萍.农村土地使用权流转的动力、条件及路径选择[J].经济学家，2007，（6）.

（责任编辑 刘西顺；校对 XS，GX）

Industrial Platform and Land Purchasing and Storage:Basic Experience of Rural Land Circulation in Qingzhou

Gao Yongling
（PBC Qingzhou Sub-branch，Shandong Qingzhou 264001）

Relying on its flower industrial platform，Qingzhou，a city of Shandong province，launches a large-scale"purchasing and storage"policy to rural land，and then rents it in a low price due to its government's organization，communication and coordination.Qingzhou has carried out the rural land circulation in the way of "land purchasing and storage".The experience of Qingzhou shows that though land circulation is in the dilemma of"property rights"，rural land can also be circulated within the context of"management rights"through a firm industrial foundation，efficient government and reasonable market operation.The experience of Qingzhoucould act as a reference to the promotion of land circulation in rural China.

industrial platform，land storage，land circulation

F830

B

1674-2265（2017）10-0063-06

2017-08-25

高永玲，女，山东青州人，中国人民银行青州市支行行长，会计师。