政府推广新能源车的管理挑战

蒋凌飞

中央政府和地方政府的管理实践似乎依旧难以适应新技术的市场应用和风险规制需求，虽然2016年1月召开的中共十八届五中全会将“创新驱动发展”作为五大发展理念之首。

无论是争议已久的“滴滴专车”司机资质问题还是近期的“魏则西事件”，交通运输部暂停私家车运营的暂行办法和卫计委全面叫停肿瘤免疫疗法的“一刀切”的应对方式，都体现了用传统规制体制评判和约束新技术的应用风险的管理逻辑。

培育和发展战略性新兴产业为我国提供了在国际上占据技术主导地位的机会，新技术与传统的政府规制体制的冲突也为我国政府带来了过去没有面临过的管理挑战。

当然，对传统的规制体系的借鉴并非完全是政府管理意愿和能力的问题，其同样包含理性的制度逻辑。

要解决传统规制体系与新技术发展应用的冲突，首先需要对两个更为基本的问题的回答：第一，为什么政府坚持用传统的规制方式管理新技术？第二，这种规制方式在什么条件下会与新技术发生冲突？

本文借助于中国新能源乘用车的案例研究，对这两个问题进行初步的回答。

规制体系的路径依赖

我国汽车管理体系遵照分类管理原则，汽车整车产品按其技术特性、实际用途的差异被划分成不同的类型，特定类型汽车的技术特性和企业准入、产品标准和路权等方面的管理方式经过较长时间的共同演化，使得传统的以内燃机为驱动力的汽车已经发展出一套完善的、相互适应的规制体系。

首先是最高设计车速和安全标准之间的关联。燃油轿车的动力性能較强，对安全性能的要求也较高，在碰撞成员保护和制动性能等方面的检验速度被设计为50公里/时，而最高设计车速低于70公里/时的低速货车仅在30公里/时的条件下即可通过检验。

其次，技术特性的差异还决定了路权的差异。进入高速公路的最低时速不得低于70公里/时，这个高速公路的要求赋予常规汽车不同于低速汽车的路权，反过来也决定了常规汽车的最高设计车速不低于70公里/时。

我国新能源汽车的管理体系是在现行汽车管理体系的基础上进行改进完善的，企业投资和准入、产品准入和路权是汽车管理体系中最核心的三个方面。

企业投资与准入方面，2009年新能源汽车的准入规则明确了先获得相应产品类别的传统汽车生产资质，在传统汽车生产资质产品类别的基础上增加新能源资质，而没有传统轿车资质的企业则需要由发改委上报国务院核准。

产品准入和路权方面，新能源乘用车与传统燃油乘用车同属于“乘用车”类别，进入工信部的《公告》需要满足常规汽车产品的检验标准，并且能够在城市机动车道路和高速公路行驶。

传统规制体系的适用条件

可见，借鉴传统的汽车管理体系，能够保障新的规制体系的不同环节的相互适应，以最低的成本实现传统产业中的安全要求。

那么，这种规制方式是否适用于整个新能源乘用车产业的发展呢？对插电式混合动力（PHEV）和纯电动（BEV）两条技术路径的比较发现，规制体系对前者的影响不明显，但阻碍了后者的推广应用。

与PHEV相比，中央政府在BEV领域的扶持力度更大，整车企业的投入积极性也更高，但整车企业在PHEV领域成功推广，在BEV领域的推广成效反而不如非整车企业。

插电式混合动力乘用车完全由整车企业所主导，目前这类车型几乎全部来自于比亚迪和上汽两家企业，两者在2015年的插电式混合动力乘用车销量均在全球前10名，其中比亚迪超过5万辆，居全球第一。

纯电动乘用车的路径中，《公告》内产品销量最大的前三家企业依次是吉利、众泰和北汽，它们在2015年的纯电动乘用车销量分别是2.6万、2.4万和1.7万辆，同样在全球前10名。

然而，前两家企业的销量很大程度上要归功于非整车企业的“挂牌生产”。众泰在经历了近4年的推广困难后，在2014年借助于新大洋的产品成功打开市场，并在该产品基础上推出了新的微型电动车，2015年的销量中近90%来自于这两款产品。

吉利对非整车企业的依靠更深，其产品几乎全部来自于康迪和新大洋两家非整车企业。2015年末，北汽也与山东的一家非整车企业签订了战略合作协议。

非整车企业在纯电动乘用车领域中的意外表现还远远不止这些，在《公告》外的低速电动车的发展规模更为惊人。

与康迪、新大洋等企业的挂牌生产不同，诸如时风、梅拉德和御捷等企业无法为产品上牌，也无法获得中央和地方对新能源乘用车的双重补贴，却在整车企业推广困难时便“异军突起”，发展出庞大的市场规模，其中时风和御捷的年销量在2014年已经超过5万辆。

一种可能的解释是，插电式混合动力乘用车保留了发动机，这是传统燃油车的核心零部件，整车企业曾经有过巨大的投入，因此该技术路径更受青睐。

然而，事实上，整车企业对纯电动乘用车的投入反而更为积极，这主要是因为两方面的原因：一是插电式混合动力乘用车同时采用两套驱动装置，设计、开发和生产出整车的技术门槛更高；二是该路径对节能减排的作用有限，中央对该路径的财政补贴更少。

2009年～2015年，共有22家整车企业成功进入纯电动乘用车的《公告》，车型数量多达229款，而进入插电式动力乘用车《公告》中的仅9家企业，车型数量仅30款。

两种技术路径的表现差异，涉及到两个重要概念。

第一个概念是技术范式，它定义了技术进步的轨道（Dosi G. Technological paradigms and technological trajectories： a suggested interpretation of the determinants and directions of technical change[J]. Research policy， 1982， 11（3）： 147-162），例如续航里程、最高时速等。当新技术延续了已有的技术进步轨道时，则被称为延续性技术；改变了已有的轨道时，则被称为颠覆性技术（Christensen C M， Bower J L. Customer power， strategic investment， and the failure of leading firms[J]. Strategic management journal， 1996， 17（3）： 197-218）。

第二个概念是价值网络，其中网络指新技术的应用不仅取决于焦点企业的意愿和能力，还受到零部件、基础设施、互补性产品及客户的影响，而价值指网络中的成员有其共同重视和擅长的价值属性（Christensen C. The innovators dilemma： when new technologies cause great firms to fail[M]. Harvard Business Review Press， 1997）。

新技术的价值网络并非在真空中形成，而是在已有的传统价值网络的基础之上逐步发展的，政府规制通过对技术性能的限定和引导来限定价值网络。

中央政府将新能源乘用车直接定位于传统乘用车，对新能源乘用车的价值网络建构也以传统乘用车的价值网络作为对比的基础和技术发展的方向。

基于传统产品的技术特性设置的规制体系，一方面通过对新能源汽车的政策倾斜努力吸引传统乘用车用户对新能源乘用车的兴趣，另一方面通过对动力电池供应商、充电基础设施的建设运营商等网络成员提出更高的要求，缩小与传统技术之间的差距。

这种规制方式加深了对传统乘用车的价值网络的依赖，促使了用户按照传统价值网络的评判方式对新技术的价值进行评判，进而在不同的技术范式中产生了不同的影响。

纯电动乘用车采用的是颠覆性的技术范式，由于在传统乘用车用户看重的续航里程低和充电便利性等方面表现较差，用户在财政补贴之下依旧缺乏接受这类产品的意愿。

然而，插电式混合动力乘用车采用的是延续性的技术范式，在动力电池性能不足以满足用户需求、充电基础设施发展滞后时，可以直接借鉴传统价值网络来发展，例如加油站和发动机生产企业等，当财政补贴和限购政策等政府支持力度足够高时，传统乘用车用户有足够的意愿接受这类新产品。

由此，参照当下中国对新能源汽车的规制办法，未来真正能够成功的技术路径几乎已经确定（作者系清华大学公共管理学院博士研究生）。endprint