环境事件风险洽理中政府角色冲突分析

刘建涛　胡宝元　浦佳

摘要：环境事件风险的成因是多种因素综合作用的结果。其中政府环境角色的冲突是重要的诱因。政府的环境角色冲突主要表现为三个方面，即政府宏观经济目标和环境目标的冲突、政府裁判者与监督者角色的冲突、政府环境管理体制的地方性与全局性的冲突。

关键词：环境事件；风险；环境角色；政府成因

我国多年来经济发展过程中积累的环境问题集中爆发，环境事件呈现持续增长的趋势，已经进入环境事件的高发期，环境高风险期。而环境事件的产生不是单一因素造成的，是许多因素共同作用的结果，其中政府环境责任的缺失、缺位以及角色冲突是重要的诱因。

一、政府宏观经济目标和环境目标的冲突

长期以来我国政府的宏观经济目标锁定为国内生产总值即GDP的增长，这是我国工业化和现代化的需要，也是提高人民生活的需要。但是在追求GDP中形成了以GDP为纲的发展理念。领导干部的升迁、政绩的考核与GDP的增长直接相关。在这种发展的指挥棒下。个别地方政府盲目崇拜GDP，为了GDP的增长盲目引进外资。甚至不顾外资企业对环境生态的破坏，个别地方即使出现污染环保部门也睁一只眼闭一只眼，因此，在引进外资的同时也把污染引进来了。对于国内而言，政府对GDP的片面地追求，必然会导致GDP的高增长伴随着高环境污染的现象，因为政府对GDP的追求在很大程度上依赖于资源利用的扩张和投资的推动，科技含量不够。而这样的粗放发展方式必然导致资源、环境、能源的快速消耗和污染物的不断增加，必然降低人民的幸福感、获得感、安全感，进而危机公共安全和社会和谐。党的十八大报告明确指出：我国面临着“资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化”的严峻的环境形式。而环境具有明显的公益性与民生性。环境产品是基本的公共产品与民生产品，环境服务是政府基本的公共服务，环境领域是最能体现民主的领域。因此，我国《宪法》和《环境保护法》都明确规定了政府具有保护与改善环境生态，预防与治理环境公害的职责，并且各地方政府对本辖区的环境质量具有直接责任。因此，保存和提升环境资本和提供充足的生态环境产品服务是社会主义善治政府的当然责任，也是提高政府环境公信力的有力举措。因此，政府在环境事件风险治理中发挥着主导性的作用。

但是长期以来政府的宏观经济目标与它本身的环境目标是存在冲突的，为了获得经济的发展我们付出了巨大的资源环境代价，甚至个别地方政府不管环境影响或绕过环境影响评价而大搞政绩工程、形象工程、数字工程，以资源环境换经济发展。所以，实际上在我国的长期发展中虽然也强调保护环境重要性，但由于GDP的崇拜、政绩观等多方面的因素，环境目标是从属于经济目标的，经济目标是第一位的，甚至有时候环境目标不得不为经济目标让路。但是GDP并不能代表经济发展的真实水平，因为它无法包含环境污染、生态破坏所导致的经济损失和健康损失，也不能全面反映人民的幸福生活和经济的可持续性，甚至会出现经济增长环境污染也增长的怪象，由此导致了血铅超标、癌症村、环境群体性事件、重金属污染等多种环境事件的爆发。因此，GDP指标和环境指标的冲突是环境事件风险的重要诱因。我国改革开放近四十多年的实践证明环境治理已经成为国民经济社会可持续发展的重要的自然基础，环境资源已经成为国家综合竞争力的重要内容，环境改善已经成为全面建成小康社会的重要内容。正式基于此认识，习近平指出多次指出不要把经济发展与环境保护对立起来，而是要以环境保护优化经济发展，以经济发展促进环境保护，走经济发展与环境保护深度融合的绿色发展道路，把金山银山和绿水青山的统一视为现代化建设的基本遵循。习近平深刻地指出，“富裕了，发达了，最后追求什么？文明指数还离不开生态，离不开天更蓝，水更绿，绿水青山。”2016年12月在由环保部、统计局、中组部等多部门联合制定的《绿色发展指标体系》中。政府领导干部环境指标的量化考核权重首次超过GDP的增长权重，其中环境治理、环境质量、生态保护和绿色生活在绿色发展中的权重分别为16.9%、19.3%、16.5%、9.2%，而人均GDP的增长率降低为1.83%。因此，GDP增长质量，特别是人均GDP的增长率的权重远低于环境治理、环境治理和生态保护的权重。各个指标在绿色发展指标系统中的变化表明政府考核唯GDP论已经被彻底摒弃了，未来地方的发展不再是追求单纯的经济增长，而会更多地考核环境生态指标。因此，政府的宏觀经济目标与环境目标从根本上不是对立的两极，而是相互的优化，在动态的优化中推动环境事件风险的防范与化解。

二、政府裁判者与监督者角色的冲突

在社会主义市场经济中，市场是资源配置的主体，政府的主要职能是提供公共产品与服务，维护、促进社会公平与和谐。代表政府承担保护与改善环境职能的主要行政单位是政府的环保职能部门。而在我国政府的环保部门兼具双重环境角色，既是环境的监督者，也是环境的裁判员，但在实际的环境保护中这两种环境角色往往会发生冲突，进而导致诸多具有环境风险的事件。环保部门既要按照中央及地方的环保法律，通过环境评价手段实现环境审批、限批以从源头监督环境污染的产生。又要综合运用经济、行政等手段控制企业生产过程中的环境污染，因而环境部门是环境管理的监督者。但同时环境生态问题也常常会引起污染方与受污染方的环境纠纷，面对这种情况，政府在法定程序下公平、公正、公开化解这种环境纠纷以及由此引发的环境冲突事件也是基本的环境责任和义务，因而它又是环境问题的裁判者。随着改革开放以来财税改革以及社会利益的分化和整合，政府的各职能部门也在市场化的环境中逐渐演化为独立的利益主体，存在着自身的利益。这种自身利益的存在使得其在环境问题的处理过中，对自身的角色定位与目标选择上也会发生一定程度的偏离，从而造成环境部门两种角色的冲突，从而在处理环境纠纷中偏向资本强势的一方。而对弱势的一方缺失公正。甚至这种偏离还会导致环境部门用环境公共利益与污染部门、企业进行交换，充当污染方的保护伞，以获取本部门的小利益，从而使环境部门的利益与管理目标发生冲突。而受环境污染损害的主体在面对环境公正缺失的情况下或者在环境信息不对称、不知情的情况下，如果没有顺畅的公众与政府的沟通机制。极有可能引发环境冲突事件，进而造成一定的环境损失与经济损失，甚至造成一定程度的社会秩序的混乱。endprint

政府在环境问题上的裁判者与监督者角色冲突除了自身利益的原因外，还在于环保部门只是地方政府的一个职能部门。受地方政府的统一领导。没有更多的自主权，必须服务于地方经济的发展。如果地方政府盲目崇拜GDP，热衷于抓经济项目，把经济增长放在第一位，那么，环境指标就得让位于经济指标。在现实中许多对环境构成严重危害的企业恰恰是地方政府的纳税大户、财政支柱。在这种情况下，环境部门的执法能力就会弱化，监督者的角色就会折扣，难以采取强硬化措施，而一旦发生严重的环境污染，企业基于自身利益有意阻碍环境执法。而政府很也有可能出面说情，甚至干扰环境执法。因此，解决政府的裁判者与监督者的环境角的冲突必须从两方面发力。一是加大环保投人，强化环境执法。长期以来我国的环保投入占GDP的比重不足。进入新世纪以来虽然有所增加.比如从2000年到2010年我国的环保投人从1.12%增加到了1.95%，但也是刚达到控制污染所需要的低限，环保投资总量不足，如要改善环境则环保投入的比重据测算应达到GDP的2%-3%。另外还要进一步加强环境执法，2014年颁布的新环保法赋予了环境部门“按日计罚”、“行政拘留”等更大执法权力，也对地方相关领导干部的环境违法予以处罚，甚至追求其相应的刑事责任。2016年环保部发布的《建设项目环境保护事中事后监督管理办法（试行）》又明确规定，党政领导干部如果以职务影响限制、干扰和阻碍环境执法要追求其生态环境损害责任。二是建立环境垂直管理体制。现有的以块为主环境管理体制受制于地方政府难以落实环境监督责任，难以解决对环境执法的干预，难以规范地方环保机构队伍建设。因此，习近平强调一定要“实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度。因为现行以块为主的地方环保管理体制，使一些地方重发展轻环保、干预环保监测监察执法，使环保责任难以落实，有法不依、执法不严、违法不究现象大量存在。”

三、政府环境管理体制的地方性与全局性的冲突

山林水湖等环境资源是有内在联系的不可分割的有机整体，需要统一修复和管理，以使整个社会的目标趋向一致。因此，政府的环境管理体制必须遵循环境资源的整体性、全局性原则，以全局的视野协调推进各种环境资源的有效管理。但是在我国现实的环境管理体制中地方性较为突出。从而造成了诸多弊端，如环境管理不集中、目标分散、政出多门等。同一环境资源虽然不分属于不同的政府部门，分工明确，但是各部门都有自己的利益、目标，因此，实际执行起来难以避免权力上的冲突。比如一方面地方环保部门要实现环境、资源的保护任务指标，保护本地区的水、空气、土壤免遭污染，防止环境公害，而另一方面发展部门却在大力贯彻于此相悖的经济增长指标，甚至为了粗放的经济增长而牺牲环保指标，降低污染的措施与扩建污染项目同时进行.从而导致经济与环境污染同比增长。这很容易引起人民的不满情绪，也极易造成环境风险事件。习近平对此有这清醒的认识，他反复强调如果这样发展即使实现了既定的经济增长目标，“届时资源环境恐怕完全承载不了，经济上去了，老百姓的幸福感大打折扣，甚至强烈不满情绪上来了，那是什么形式？”

此外，这种环境管理体制的地方性与全局性的冲突还体现在同一资源管理部门太多、分工过于细化。而最上层又缺乏一个综合协调的机构或法律管理制度。比如我国的水资源管理与治理长期处于“九龙治水”的窘况，这很容易导致各部门之间职责交叉，遇到环境问题相互推诿，阻碍水资源的长效、高效管理。水利部门、林业部门、资源部门、环保部门、城建部门等分别负责管理水资源的一部分而不能统一管理。再如把山林田湖各自分割，分别进行管理而难以协调，特别是地方环境部门的条块分割执法忽视了区域环境问題的整体性特点，从而导致跨界污染及纠纷难以处理。这种环境管理体制把自然环境资源分割开来了，忽视自然环境因子整体性的特点。对于这一点习近平反复指出：“山水林田湖是一个生命共同体。……如果种树的只管种树、治水的只管治水、护田的单纯护田，很容易顾此失彼，最终造成生态的系统性破坏。”否则就会由于政府各部门缺乏同一管理目标而使得环境问题的难以有效及时地解决。同时环境管理权力分解的结果还会导致环保部门与其它职能部门的不协调乃至摩擦，甚至会导致环保部门和其它政府部门进行利益交换.而这种利益交换的负外部性又是以牺牲环境利益或者受害方利益为代价的。这样一来环境责任就会分散，环境执法就会弱化.某种情况下还会造成一定程度的执法混乱，最终削弱政府保护环境行动的一致性。因此，改革分散的环境管理体制，由政府的一个部门负责本辖区内所有国土空间资源的用途管制，对各种环境资源进行统一保护和修复是非常必要的。我国在水资源集中管理方面也逐渐探索出了符合国情的管理制度，这就是河长制，由各级党政负责人担任河长，负责水问题的综合治理。

综上所述，环境事件风险的成因是多方面的，其中政府环境责任的缺失、环境角色的冲突是主导性的成因，政府如不改革环境治理模式，必将降低政府的环境公信力，引发诸多环境风险，进而影响人民的生活质量和生命健康。因此，政府必须切实转变经济发展方式，合理布局产业结构，加强环境执法力度，构建政府一社会一公众协商沟通平台，以改善环境质量为核心实行环境体制以及政绩考核改革，只有综合发力，才能有效化解环境事件带来的社会风险。endprint