农民工有序政治参与问题研究

刘金燕

（中共北京市委党校 政治学教研部，北京 100044）

农民工有序政治参与问题研究

刘金燕

（中共北京市委党校 政治学教研部，北京 100044）

农民工有序政治参与的实质是对自身合法权益的主张和维护，农民工的权利行使和利益表达是关键环节。在我国改革开放发展的新时期，推进农民工有序政治参与具有重要的战略意义。推进农民工有序政治参与应从继续深化户籍制度改革，保证农民工人大代表的代表充分性，加强农民工的组织建设，提高农民工的政治素质四方面着手；政府在推动制度改革和政策调整的同时整合社会力量，共同发挥作用提高该群体的有序政治参与水平，实现关乎其生存发展的特殊利益。

农民工；有序政治参与；合法权益

农民工群体是改革开放以来，为国家的工业化建设和社会发展做出重要贡献的特殊群体，维护好该群体的权利和利益一直是政府工作的重点与难点。所谓农民工群体，是指从事非农业的、生活和工作在城镇中基于相近的社会地位、职业、收入的农民社会群体[1]。他们是农民中的精英群体，但处于城市生活的底层；他们相较于普通农民有更高的经济收入，但户籍制度和农民身份使他们难以被吸纳进城市公共福利体系，合法权益得不到有效保障。政治参与是公民以政治权利为基础，通过与公共权力发生联系来实现自己的特殊利益的一种政治行为[2]，有序的政治参与行为不仅是农民工行使政治权利的体现，而且是维护其切身利益的基础和保障。基于目前我国社会发展的阶段，进一步提高农民工的有序政治参与水平具有重要的现实意义，它关系到农民工合法权益能否得到有效保障，关系到中国未来的政治发展，关系到社会的和谐稳定，关系到社会主义现代化建设目标的实现。

一、农民工有序政治参与的具体实践

在我国，有序的政治参与方式主要有依法投票选举，加入党组织，参加工会、共青团、妇联等社会政治团体，参加座谈会，依法进行政治集会、逐级上访等。近年来，政府高度重视农民工的权利和利益问题，农民工有序政治参与取得了一定的成果，农民工政治参与的渠道和机制从无到有发展起来，为提高农民工有序政治参与水平奠定了基础。但实际运作过程中暴露出的问题表明，我们还有很长的路要走。

（一）农民工参加投票选举的情况

在我国，投票选举仍是有序政治参与的主要方式，农民工参加投票选举的情况受到户籍制度的影响，有序政治参与的效果有待提高。根据《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国村民委员会选举法》和各省关于《县乡两级人大代表选举实施细则》的规定，农村村民委员会和城市居民委员会选举、地方各级人大代表选举等，相应的选民登记制度都是以户籍为基本依据，农民工可以亲自回乡投票或委托投票或以函投的方式参加户籍地的选举，或者在获得居住地选区的选民资格证明后进行选民登记，参加居住地的选举。现实的情况是，在经济成本和政治收益双重因素的影响下，农民工往往选择放弃户籍地的投票选举，与此同时，大部分农民工因申请不到居住地的选民资格，也无法参加居住地的选举。这就造成农民工在农村和城市、户籍地和居住地两个地理空间上投票选举的政治参与事实上的缺失。

（二）农民工加入党组织的情况

积极发展农民工入党，是推进其有序政治参与的重要方式，目前仍然具有很大的发展空间。当前发展农民工入党主要有四种实践模式：流出地党组织直接发展入党、流出地党组织驻外地流动党员支部发展入党、流入地企业党组织发展入党、流入地社区党组织发展入党[3]。这四种模式针对情况不同的农民工群体，为他们加入党组织提供了渠道。当下农民工党员的人数占农民工总量的比例不高，农民工入党工作的成效有限。据国务院新闻办公室发布的2015年中国共产党党内统计报告的数据显示，截至2015年12月31日，中国共产党党员总数为8 875.8万名，比2014年净增96.5万名，增幅为1.1%，新发展的党员中，农民工有5 074名[4]。农民工入党工作仍需要有更多的关注和探索。

（三）农民工参加工会等社会政治团体的情况

农民工加入工会、共青团、妇联等社会政治团体的有序政治参与行为，近年来得到政府的大力扶持，其中以加入工会为主要形式，但从总体比例上分析，目前这种参与方式的影响仍然有限。据国务院发布的《2016年中国农民工监测调查报告》显示，进城务工的农民工加入工会组织的比例有所提高，报告指出：“从对工会组织的知晓情况看，已就业进城农民工中20.8%知道所在企业或单位有工会组织，比上年提高1.3个百分点；59.6%知道所在单位和企业没有工会组织，19.6%不知道自己所在企业或单位是否有工会组织。在知道自己所在企业或单位有工会组织的农民工中，53.8%的农民工加入了工会，比上年提高2.9个百分点；加入工会的进城农民工占已就业的进城农民工的比重为11.2%，比上年提高1.3个百分点。在加入工会的农民工中，经常参加工会活动的占21.3%，比上年下降1个百分点；偶尔参加的占62.1%，比上年提高0.4个百分点；没参加过的占16.6%，比上年提高0.6个百分点。”[5]从以上调查报告我们发现：仍有部分农民工缺乏对工会组织的基本认识和了解，不知道自己所在企业或单位是否有工会组织；仍有一些农民工所在单位和企业没有成立工会组织；已经加入工会组织的农民工参加组织活动的积极性有待提高。

（四）农民工参加座谈会、依法逐级上访等情况

农民工参加座谈会、依法逐级上访等也是有序政治参与的方式，其中以座谈会为主。座谈会是以一种非结构化的自然方式召开的关于某一特定主题的圆桌讨论会议，农民工在座谈会上可以直接表达自己的政治观点和政治态度，目前这种参与方式的适用范围有限，农民工的政治效能感不高，期望政府在解决实际问题上有更多的积极作为。为此，国务院出台了一系列文件，其中2008年3月28日国务院发布《国务院关于解决农民工问题的若干建议》，2010年2月5日国务院发布《国务院办公厅关于切实解决企业拖欠农民工工资问题的紧急通知》，2016年1月19日国务院发布《国务院办公厅关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》①。一系列文件的出台，一方面体现了中央政府对农民工问题的高度重视，另一方面为地方各级政府解决农民工问题提供了政策指导。随后，解决农民工问题的座谈会在各地召开，如“情系农民工，关注留守儿童——全国影视文化送温暖活动座谈会召开”[6]，“河南召开保障农民工合法权益座谈会”[7]，“推进农民工精神家园建设——全国农民工文化服务工作座谈会召开”[8]，“我市召开农民工返乡创业座谈会——热烈欢迎、倾力支持农民工返乡创业、安心创业、踏实创业”[9]等。地方各级政府积极召开以解决农民工问题为主题的座谈会，给农民工带来了希望，但是落实到具体问题和具体工作上，农民工更关注生活质量的改善和切身利益的维护。当需求得不到满足，或者说在渴望改善生活现状与实际生活水平之间形成了差距，这一差距就会造成社会颓废和不满[10]。因此，面对现实与理想的差距，农民工会产生巨大的心理落差，座谈会等形式难以直接解决现实问题，现实生活的困境更容易挫败农民工有序政治参与的积极性。

二、农民工有序政治参与的现实阻力

由以上分析可知，农民工的有序政治参与水平低，这是多种现实阻力共同作用的结果，其中既有国家层面上的制度和政策阻力，也有社会层面、个人层面的阻力，这些现实阻力是进一步提高农民工有序政治参与水平需要重点攻克的难关。

（一）制度与政策不完善的阻力

户籍制度及相关政策制约了农民工权利的行使和利益的分配，带来了权利行使的不充分和利益分配的不均衡。在这一制度环境中，农民工个人权利的行使受到户籍的限制，其政治权利得不到充分行使，社会权利得不到有效保障，直接和间接地阻碍了该群体的有序政治参与。1958年全国人大常委会通过并实施《中华人民共和国户口登记条例》，它“后来成为各种行政部门限制或者控制个人迁徙和居住自由以及接近和占有资源权利的法律依据”[11]。此后全国开始实行户籍管理制度，城乡分治的二元化体系慢慢形成。20多年后，在改革开放过程中大量的农村剩余劳动力涌入城市打工谋生，形成了农民工群体，他们“离开了农村，却仍然保留着与农村的某种制度性联系，他们因受制度限制而非城非农，亦城亦农，非工非农，亦工亦农，游走于城乡之间，不仅是社会边缘人，也是政治边缘人”[1]。户籍制度属地管理的规定限制了农民工在城市行使政治权利；在农村，也因为该群体长期在外打工而被忽视,无法有效参与基层群众自治，从而直接阻碍了该群体的有序政治参与。政治参与的实质是公民的利益表达，是公民通过行使政治权利向政治体系进行政治输入，政治体系内部的运作将代表民意的政治输入转换成权威性的政策输出，履行其公共服务职能。农民工有序政治参与的不足带来政治表达的不充分，使得公共政策和政府行为难以照顾到该群体的现实需求。

户籍制度除决定政治权利的行使之外，还决定了个人的受教育权、劳动权、医疗卫生保障等社会权利的行使，一系列相关政策的实施实质上带来的是社会资源分配上的不均衡。城市公共服务体系中充足的教育、医疗、卫生资源等与农村落后的基础设施建设形成了鲜明的对比，农民工远离家乡来到城市生活，农村户籍使他们难以被吸纳进现有的城市公共福利体系，不能和城市居民平等地分享各种社会资源，社会权利无法充分行使，影响其生存和发展。生活上的困境不利于该群体建立起积极的社会认同和政治认同，对迁入地城市缺乏归属感，对迁出地家乡也失去归属感，消极的政治认同容易造成政治冷漠，从而间接阻碍该群体的有序政治参与。

近年来，中央政府一直在大力推动户籍制度改革，目前全国已有31个省（市）出台了具体的户籍制度改革方案，全面取消农业户口和非农业户口的区分，统一登记为居民户口，逐步建立起城乡统一的户口登记制度，这些成果为进一步的改革奠定了基础。但是当下，户籍制度改革仍处于政策落地的关键时期，一方面各地具体的户籍制度改革方案处于待实施的状态，需要具体的配套政策，需要足够的调试时间；另一方面，建立在户籍制度基础上的教育、医疗等社会保障政策，需要有实质性的调整和更新，这是户籍制度改革的关键所在，因此改革的任务依然艰巨。目前，农民工的有序政治参与仍然受到户籍制度和相关政策的限制，我们应该正视这一现实阻力。

（二）人大代表代表性不足的阻力

在我国，人大代表代表人民的利益为人民发声，人大代表的代表范围和履职能力对其代表性有重要影响。农民工群体总体规模大，主体范围广，面临的问题复杂多样，但农民工代表的代表范围、履职能力有限，使这一群体处于未被充分代表的状态，代表的不充分性不利于该群体的有序政治参与，不利于维护其合法权益。一方面，农民工作为选举人参加选举，选出人大代表；另一方面农民工作为被选举人参加选举，参选人大代表，在这两个环节中农民工的参与度都不高，使农民工代表的代表性不足。同时，少数当选的农民工代表履行代表职责的能力有待提高，人大代表代表性的不足是农民工有序政治参与的现实阻力。

据国务院发布的《2016年中国农民工监测调查报告》显示：“2016年农民工总量达到28 171万人，比上年增加424万人，增长1.5%，增速比上年加快0.2个百分点。”[5]农民工总量继续增加，如图1所示：从2011年起农民工总量一直处于增加的状态，到2015年增速有所减缓；但2015和2016年相较，增速又有所回升，这一变化应当引起我们的重视。提高该群体的有序政治参与水平，保证其利益表达，人大代表扮演的角色十分重要。2008年第十一届全国人大代表中首次出现三名农民工代表：朱雪琴、胡小燕、康厚明，他们就农民工群体的薪资收入、子女教育、养老医疗等问题，向全国人民代表大会提出了建设性意见。从2008年到2016年，8年时间过去了，农民工的总量继续增加，主体的多样性继续扩大，利益需求的差异化也继续扩大，解决农民工问题的现实急迫性上升。在这种复杂的现实情况下，农民工人大代表的数量也有所增加，但相对于整个农民工群体的规模，其代表人数显著不够。在2017年第十二届全国人民代表大会第五次会议期间，提交到大会审议的《关于第十三届全国人大代表名额和选举问题的决定（草案）》明确规定：农民工代表人数要比上一届有所增加[12]，这一规定有利于扩大农民工代表的范围，对提高人大代表的代表性具有重要意义。

农民工代表的履职能力是影响其代表性的又一重要因素。虽然当选为人大代表的农民工通常是农民工群体中的精英，但农民工代表的履职意识、对法律法规及议事规则的掌握情况、履职时间和精力等都会直接影响到他们的工作水平，进而影响其代表性。首先，一些农民工代表只把代表身份看作是一种荣誉，只有光荣感而缺乏责任感，对代表的职责认识不到位，个人履职意识和动力不足，极易发展为有名无实的“假代表”；其次，农民工代表大多缺乏与人大工作相关的专业培训和工作经验，因而对国家的法律法规、人大工作的基本规则等了解不够充分，造成履职素养不足，极易发展为“空代表”；最后，履职时间和精力是农民工代表面临的又一现实难题。作为兼职代表，农民工代表往往把本职工作放在第一位，人大代表的工作放在第二位，他们大多数是生产型企业里的一、二线工人，本职工作占据着他们大部分的时间和精力，用来调研、联系选民等活动的时间少之又少，在这种情况下农民工代表的工作很难取得实质性的成果，极易发展为“虚代表”。“假代表”“空代表”“虚代表”都不是“真代表”，因此，是否能够保证农民工代表尽职尽责是影响其代表性的重要因素。

图1 农民工总量及增速②

（三）群体组织化程度低的阻力

在中国，党组织是组织群众、团结群众的重要政治组织，工会、共青团、妇联等属于社会政治团体，城市社区内的管理组织和兴趣组织等属于民间组织，农民工群体的组织化程度会影响到他们的社会融入和城市认同。流动性强、分散性大的农民工群体组织化程度不高，组织的缺位对该群体的社会融入和城市认同产生了消极影响，降低了该群体有序政治参与的积极性，影响到该群体合法权益的保障。

由于农民工流动性和分散性大，与基层党组织的沟通联系不紧密，发展培养的成本高，入党程序容易中断，因此，近年来成功入党的农民工不多。而且，农民工大多在非公企业里工作，与居住地社区关系紧密，因此非公企业党建的水平和流入地社区党组织的建设水平也影响到发展农民工入党工作的成效。工会组织对农民工群体的吸纳程度低，一方面是因为部分农民工所在的非公企业没有建立工会组织，而已有的工会组织设置的农民工入会门槛较高；另一方面是因为农民工对工会组织的认知度和积极性不高，仍有一些农民工不了解工会组织的性质和功能，不知道自己所在的单位或企业是否有工会组织，因此，工会组织难以在农民工群体中发挥应有的影响力。除此之外，城市社区里原生组织的封闭性和排外性不利于农民工过有组织的生活，城市居民对农民工持有的消极“刻板印象”隔离了双方的互动和交流，缺少组织化的生活使农民工群体对城市社会产生了疏离感，因此社会融入程度和城市认同度不高。以上多种因素最终直接或间接地影响到该群体的有序政治参与。

据在武汉市进行的调查显示，受访的农民工中有78.9%的人明确表示“在打工的地方急需代表外来人员利益的组织或机构来代表或维护外来人员利益”[13]。随着农民工群体利益诉求的多元化，该群体的组织化更具有必要性和重要性。在建立规范的劳资关系，满足基本的社会交往需求，更好地融入城市生活等方面，工会、社区居委会等能够发挥重要的促进作用。相反，没有被有效组织起来的个体农民工力量单薄，当个人权益受损时，他们更多的是寻求以血缘、地缘、亲情等为基础的传统组织的帮助。据国务院发布的《2016年中国农民工监测调查报告》显示：“在工作和生活中遇到困难时，62.4%的进城农民工想到的是找家人、亲戚帮忙，找老乡的占28.9%，找本地朋友的占24.7%，找单位领导或同事的占11.7%，找工会、妇联和政府部门的占6.8%，找社区的占2.3%。”[5]虽然近年来选择法律途径解决权益受损问题的农民工比例有了显著提高，但传统组织在农民工群体的社会生活中仍然占据主导性地位，工会、社区居委会等组织的角色地位有待提升。

（四）政治素质不高的阻力

农民工的受教育程度普遍不高，权利意识和法律意识不强，加上农村传统小农意识里的臣民文化影响较深，缺乏现代社会公民型政治参与文化的思想基础，因而该群体的政治素质不高，影响其有序政治参与的水平。一方面，在政治参与能力上，农民工缺乏必要的政治生活常识和技能；另一方面，在政治参与态度上，农民工对政治参与的成本和收益的预期往往是成本大于收益，政治参与的获得感不强，政治参与积极性不高，存在不同程度的政治冷漠。这两方面的因素影响了农民工的有序政治参与。

农民工群体与城市居民相较，他们在文化知识水平、受教育程度、专业技能等方面有很大的差距。据国务院发布的《2016年中国农民工监测调查报告》显示，农民工中，未上过学的占1%，小学文化程度占13.2%，初中文化程度占59.4%，高中文化程度占17%，大专及以上文化程度占9.4%；在接受技能培训方面，接受过非农职业技能培训的农民工占30.7%[5]。受教育水平和专业技能的限制，该群体在城市里主要从事城市居民不愿意从事的“低质性职业”[14]，其就业主要集中在建筑、运输、饮食服务、家庭保姆、环境卫生、治安保卫等领域，均是杂工、散工，或为个体工商户和私营企业当雇工，或在集市贸易做小商贩[14]。工作和生活环境的封闭性和边缘性使该群体的信息相对闭塞，政治参与相对被动，加上缺少教育培训机会和正确有效的指导，该群体的政治素质普遍不高，很多农民工不懂得更不善于通过合法有序的方式进行利益表达、维护切身利益，这是造成该群体低水平政治参与的一个重要因素。

三、提高农民工有序政治参与水平的举措

提高农民工的有序政治参与水平，根本性措施是要继续深化户籍制度改革，确保相关政策平稳落地，公平无差异地维护该群体的合法权益。在政府的大力推动之下，通过全社会的共同努力，冲破各种现实阻力，提升农民工有序政治参与的水平。

（一）改变户籍决定个人权利行使和资源分配的格局

户籍制度改革是实现农民工权利平等、提高其有序政治参与水平的重要举措。近年来，中央政府十分重视农民工问题，2006年国务院颁布的《国务院关于解决农民工问题的若干意见》中指出，要逐步地、有条件地解决长期在城市就业和居住的农民工的户籍问题。中小城市和小城镇要适当放宽农民工落户条件；大城市要积极稳妥地解决符合条件的农民工户籍问题，对农民工中的劳动模范、先进工作者和高级技工、技师以及其他有突出贡献者，应优先准予落户；具体落户条件，由各地根据城市规划和实际情况自行制定[15]。在中央政府指导下，各地政府进行了一些改革上的尝试和探索，但总体而言，农民工在城市落户的政策门槛依然较高。2014年7月国务院发布《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》中指出，要建立城乡统一的户口登记制度，取消农业户口和非农业户口的区分，统一登记为居民户口，建立与统一城乡户口登记制度相适应的教育、卫生计生、就业、社保、住房、土地及人口统计制度，建立居住证制度[16]。中央的这一户籍政策法规的出台推动了我国户籍制度改革的进程，到2016年1月1日，《居住证暂行条例》开始实施，条例规定：持有居住证的外地人同本地人享有同等的教育权、劳动权、社会保障权等，此项政策相较于暂住证制度是很大的进步，其贯彻实施对解决农民工问题具有促进作用，为各级地方政府提供了更多积极作为的空间。目前，全国共有25个省（区、市）发布了居住证实施办法。两年多来，一系列重大政策出台，户籍制度改革的政策框架基本成型，城乡统一的户口登记制度全面建立，“城里人”和“乡下人”的户口身份区别消失，这些成果为进一步改革奠定了基础。当下，户籍制度改革正处于政策落地的关键时期，改革任务依然艰巨。

推进我国农民工有序政治参与就要继续深化户籍制度改革，打破附着在传统户籍上不合理的利益格局，革除户籍的利益分配功能，仅将其作为人口登记管理的必要手段。第一，各级地方政府应当严格落实中央在户籍制度改革上的政策，根据《居住证暂行条例》制定具体的实施办法和细则，及时出台相关的具体政策，帮助符合条件的农民工获得城市居住证，使他们能够在居住地平等地行使政治权利，平等地有序政治参与；第二，目前我国不同地区的城镇化发展水平差异较大，不同地区的政府应当根据当地的实际情况，进一步开辟居住证持有者的落户通道，使农民工逐步实现向居住地城市居民身份的过渡，并将试点区域行之有效的好政策上升为国家层面的政策进行强化和推广，在全国范围内逐步解除户籍制度对人们生存发展的束缚；第三，户籍制度改革应当改变户籍决定个人行使受教育权、劳动权、医疗卫生权等社会权利的格局，完善居民身份证制度，优化城市居民管理系统，逐步将社会公共福利体系向全体居民开放；同时，大力改革不平等的就业保护政策和教育政策，为农民工的自我提升和更好的职业发展提供平等的机会。通过深化户籍制度改革，改变不合理的资源分配格局，开放城市社会公共福利体系，使农民工有效行使个人的政治权利和社会权利，推动该群体的有序政治参与。

（二）提高农民工代表的代表性

农民工群体是一个具有特殊属性的群体，农民工代表最能代表这一群体的利益、体察民情表达民意。如何更加有效地利用这一政治参与渠道是值得关注的重点。

第一，提高农民工代表的比例，扩大代表的覆盖范围。要动员农民工积极投票参加地方各级人大代表选举，行使选举权；同时增加全国人大和地方各级人大中农民工代表的名额，选出具有不同年龄、职业等背景的农民工代表，提高其代表的充分性。为实现这一目标，首先，实行直接选举的地方选举机构要做好选举动员工作和选民登记工作，最大限度地调动农民工参加地方各级人大代表选举的积极性，保证选举的竞争性和公平性；其次，各级政府在遵守《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》的前提下，在选举的具体实施细则上做出适应性调整，明确增加农民工代表的人数，在决定代表候选人时，充分考虑年龄、职业、性别等因素，努力照顾到农民工的不同需求；最后，选举过程要保证程序正义，推动农民工群体的政治社会化进程，给他们提供学习政治知识和技能的机会，在实现政治选举目标的同时提高农民工群体的政治参与能力。第二，提高农民工代表的政治素质和履职能力。各级政府应当开设农民工代表学习培训班，对新当选的代表进行知识普及和技能培训，指导他们具体开展联系群众的工作，正确听取和反映该群体的利益诉求，使农民工代表更加专业化，代表的履职行为更加规范化和科学化。第三，鼓励农民工代表积极履行代表职责，推动农民工问题的解决。农民工代表应当依据《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》充分履行代表职责，深入农民工的日常生活进行走访调查，在密切联系农民工选民的同时密切关注政府工作，积极参加全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，就解决农民工问题提出建设性意见和建议，为农民工群体主张权益。

（三）引导农民工过有组织的生活

加强农民工的组织建设，实现农民工的“社会与文化融入”[17]，有利于提高其有序政治参与水平。提高农民工的组织化程度，要从党内的组织建设、工会内的组织建设、社区内的组织建设等方面入手，在工作和生活两方面将该群体组织起来，“一方面，社会中分散的利益按照功能分化的原则组织起来，有序的参与到政策形成过程中去；另一方面，从这种有序的参与机制中，国家权力获得了稳定的支持来源（合法性）和控制权”[18]。组织化的生活能够带给农民工群体新的社会关系网络、多样化的信息获取渠道和情感支撑，促进其社会融入，有助于该群体的有序政治参与和利益表达。

第一，加强党内农民工的组织建设，提高党组织的吸纳力和组织力。首先，在流出地和流入地加强对农民工入党工作的投入，在流出地加强农村基层党组织建设，在流入地加强社区党组织和非公企业党组织建设；其次，流出地和流入地党组织要做好组织关系的转移和对接工作，相互合作，共同做好农民工党员培养考察工作；最后，流出地和流入地党组织，依照具体情况正确定位自身角色，以做好农民工入党工作为中心，发挥好主导或配合作用，提高工作效率。第二，加强工会内农民工的组织建设，提高工会在解决劳资纠纷中的影响力。首先，工会组织是平衡劳动关系、维护工人合法权益的重要组织，要提高农民工对工会组织的认知和信任，引导他们积极参加工会组织；其次，公有制企业和非公有制企业要搞好工会组织建设，对农民工群体，或者引导他们加入已有的工会组织，或者建立新的工会组织吸纳农民工入会；最后，工会组织要根据农民工群体流动性强的特点，创新入会形式，规范运行机制，在平衡政府、资方、工人三方关系中保持独立地位，提高解决劳资纠纷的能力，扩大社会影响力。第三，加强社区内农民工的组织建设，增强同城市居民的联系，增进社会融入，培养城市认同感。一方面，在城市社区建立农民工服务站等专门的农民工服务组织，为农民工群体提供专项服务；另一方面积极动员农民工加入社区内已有的民间兴趣组织，如各种健身娱乐组织等，增强新老居民之间的互动和交流，改变城市居民对农民工的消极“刻板印象”，增进彼此的信任，使农民工群体尽快形成新的归属感。

（四）提升农民工的主体参与能力

提升农民工的主体参与能力，提高其政治素质，需要加强对农民工的教育培训。加强对农民工的教育培训要从确定培训主体、明确培训内容、确保培训效果等方面入手，政府负责领导和监督相关培训项目的开展，确保培训工作的有效性。第一，对农民工的教育培训，培训主体可以是工作单位、工会组织或者社区组织，政府在其中扮演领导者的角色，负有领导和监督职责。不同的培训主体根据自身特性和组织需要，因地制宜地为该群体提供不同类型的教育培训，努力做到机会平等、合法有效。第二，培训内容分为职业技能培训和普通培训，前者致力于提高农民工的专业技能，后者致力于提高其政治社会化水平和政治素质。首先，职业技能培训追求专业、精细、严格的标准，帮助农民工提高专业技能，拓展职业选择空间，为未来更好地发展积累人力资本、打下坚实基础；其次，普通培训的核心是政治知识和法治观念的普及，提高农民工的权利意识和法律意识，使农民工了解有序政治参与的渠道，了解相关机构和部门的角色分工，了解不同参与方式的基本程序和规范，掌握有序政治参与必备的政治生活本领，反对以暴制暴；第三，农民工参加教育培训要有结业考核，并将它与薪酬和升迁挂钩，以保证培训的效果。在培训过程中对表现积极的农民工进行物质奖励，把结业考核成绩优异的农民工列入加薪和升迁的目标人选，并以召开表彰大会颁发荣誉证书的形式在精神上进行鼓励，在农民工群体内树立正面典范，营造良好的学习氛围。有效的教育培训能够提高农民工群体的政治素质和政治参与能力，调动其政治参与的积极性，提高其有序政治参与的水平。

此外，充分发挥互联网在政府工作中的作用，普及和完善网络问政的形式，利用科学技术的发展等也有助于推进农民工的有序政治参与。总之，“群众利益无小事”，解决好人民群众的生存发展问题，保障好人民群众的切身利益，才能真正体现社会主义国家“以人为本，执政为民”的本质和宗旨。推进农民工有序政治参与是中国政治建设、社会建设的重要内容，解决好农民工问题对社会主义现代化建设的大局具有重要意义。

注 释：

①有关文件的具体内容详见中华人民共和国中央人民政府网：http://www.gov.cn/zhengce/xxgkzl.htm.

②根据《2016年农民工监测调查报告》整理而成。

[1]周庆智.农民工阶层的政治权利与中国政治发展[J].华中师范大学学报：人文社会科学版，2016（1）：1-10.

[2]王浦劬.政治学基础[M].北京：北京大学出版社，2006：179-181.

[3]肖剑忠.农民工入党：意义、模式与对策[J].中共杭州市委党校学报，2012（2）：26-30.

[4]叶攀.中国共产党党员截至2015年底总数达8875.8万名[EB/OL].（2016-07-01）[2017-05-07].http：//www.chinanews.com/gn/2016/07-01/7923666.shtm l.

[5]2016年农民工监测调查报告[EB/OL].（2017-04-28）[2017-05-07].http：//www.gov.cn/xinwen/2017-04/28/content_5189509.htm#1.

[6]娄彬彬.情系农民工，关注留守儿童——全国影视文化送温暖行动座谈会召开[J].人口与计划生育，2009（9）：61.

[7]陈海发，冀天福.河南召开保障农民工合法权益座谈会[N].人民法院报，2010-12-11.

[8]李彦秋.推进农民工精神家园建设——全国农民工文化服务工作座谈会召开[N].中国劳动保障报，2016-09-03.

[9]刘彦章，傅严莉.我市召开农民工返乡创业座谈会——热烈欢迎、倾力支持农民工返乡创业、安心创业、踏实创业[N].周口日报，2017-01-14.

[10]塞缪尔·亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].上海：上海世纪出版社，2008：41.

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（责任编辑：张群喜）

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1674-9014（2017）06-0062-08

2017-08-29

刘金燕，女，山东临沂人，中共北京市委党校政治学教研部硕士研究生，研究方向为当代中国政府与政治。