生态城市新区可持续发展的法律问题研究

吕晓明+韩伟

摘要：在生态城市新区的建设发展中，协调经济与环境等关系，实现可持续发展是面临的首要问题，因此，建立完善高效的法律机制不可或缺。本文基于对陕西省西咸新区、浐灞生态区特征及问题的分析，提出了立法理念和实施重点，认为这种法律机制的基本理念应秉持社会福利最大化，协调区域多元利益发展主体的权力分配关系，在保证社会公平的基础上促进经济社会与资源、生态环境等的协调可持续发展。

关键词：生态城市新区；可持续发展；法治保障；社会福利最大化

中图分类号：D922.181 文献标识码：A 文章编号：CN61-1487-（2017）11-0053-03

基于历史、地理的因素，陕西的生态城市新区建设与发展有一些不同于其他开发区的特点，特别是西咸新区、浐灞生态区，非常重视贯彻环境、宜居、可持续等生态城市理念。但从目前情况看，保护城市新区的生态环境形势不容乐观，实现可持续发展仍然是生态城市新区建设面临的一个重大课题。由于生态城市新区多跨行政区域建立，不同行政区域间的多元利益分配是一大难题。因此，建立完善有效的法律框架解决生态城市新区可持续发展和多元利益协调是本文关注的核心问题。对此我们主要采取法律的经济分析进路，当然在价值取向上舍弃了纯粹实用主义的财富最大化追求，而是采取社会福利最大化作为规范标准，试图从法治的视角分析如何保障生态城市新区可持续发展。

一、生态城市新区的新特性及问题

生态城市新区尽管有各自不同的定位与发展目标，但就其基本架构来看，仍可以被归入城市新区的范畴。尽管其发展已超过二十年，但相对而言，城市新区在中国仍然是一个新事物，无论在宪法层面，还是行政组织法层面，城市新区甚至都难以找到一个合适的定位。可以说，城市新区面临的法律问题，很大程度上在于对新区行政法律地位的定性。目前，我国城市新区的管理多是委托派出的“新区管理委员会”，即实行“管委会”体制 ，“管委会”成为新区事实上的行政管理机关。这些“管委会”，有的是由省政府派出，有的是由当地市政府派出，“管委会”的不同定位，直接影响到城市新区的行政属性。例如浐灞生态区的管委会是由西安市人民政府派出；西咸新区管委会以前是陕西省人民政府的派出机构，现在由西安市人民政府托管。但是，这种管委会体制的特殊性在于，城市新区并非独立的行政区划，也不是一级地方政权，它相应的社会管理职能，也只能由派出它的一级行政机构承担。但在实践中，却经常发生行政权的错位。例如某些城市新区，法院、检察院成为管理委员会下面的机构，这就造成了司法权和行政权的混淆。现实的悖论在于，一方面，没有明确的行政层级定位，行政职能不清，纵向的行政条理不顺，使得城市新区的很多工作难以开展，因此城市新区迫切需要获得明确的行政定位；另一方面，由于中国的城市新区建设多着眼于地方经济的发展，而招商引资的经济发展需求，又需要更为灵活、更有弹性、更加优惠的政策与法律，这样的要求又与规范的行政职权定位形成了矛盾。于是就形成了“归位就要限权，不归位又无权”的现实困境，这是多数城市新区建设发展面临的亟待解决的首要问题。这种区域管辖权是由地方政府之间的行政协议产生的，因而又形成了一种超出地方权力空间界限的新的共同权力。[1]51 城市新区建设与发展还面临“外部性”的问题，在经济学中，外部性是指一个人的行为对他人的福利产生了影响。[2]125通过法律规范解决，可以诉诸于两类方式，一是政府直接通过立法限制某些行为从而减少外部性问题；另外一种，是分配给个人财产权，从而使民众可以通过诉权请求相应的保护。

二、生态城市新区可持续发展的法治理念与实施

基于上述对西咸新区、浐灞生态区的分析，我们认为生态、和谐、可持续是这类新型产业规划区的核心特质及发展方向，因此相应的配套立法也应该服务于这样的目标。在此基础上，提出立法上的基本理念，列举立法应关注的主要内容，并就生态城市新区可持续发展面临的司法与行政难题作一分析。

（一）立法的基本理念

恪守社会福利最大化理念，而不是某些部门利益最大化。社会福利最大化可以作两方面理解：第一，社会福利最大化有别于社会效益最大化或财富最大化，不是单纯地追求经济效益的最大化。生态城市新区的立法，在考虑价值最大化的同时，必须要考虑多元利益群体的整体福利，这种福利，包括经济上的，更应包括伦理、舒适等主观感受。第二，社会福利的主体包含生态城市新区政府、社会及区域所在地的公众，是多元主体的整体福利的最大化。因此，社会福利的要求更多地包含着社会公平，主要是分配公平的价值标准，亦即立法进行利益调整的结果是社会在总体上更好了。“更好”的含义是，作为结果，对于每一个相关的人是最好的，或者对于所有的确定的利益是较为平衡的。[3]23从另外一个方面看，城市新区不仅是某一地方政府的新区，同时也是整个区域社会的新区，它涉及方方面面的利益。很多城市新区为了吸引投资，进行大幅度的税收优惠政策，但长远看，过多的财政投入和税收优惠，特别是针对某一地区的特殊待遇，既不民主，也无效率。因此，应逐步改变目前城市区域治理过多的财政税收优惠政策，以真正意义上的公共财政思维，而非国家财政思维来引导区域治理的财政投入，讲求公共投资的效率。[4]15

社会发展与经济绩效也是立法应关注的一个重要方面。新制度经济学的学者尤为强调有效率的或好的制度在经济发展中的重要作用。在此，制度的影响不容忽视，但必须明确的是，制度不过是一个“中性概念”，它有促進经济绩效的因素，同时也有降低经济绩效的因素。

生态城市新区立法也需要使生态环境和经济增长相协调。生态型、环境友好型城市建设，既符合国家城市发展战略，也是城市自身长远发展的必然要求。生态城市新区建设必须强化“低碳”理念，实现节约、紧凑的城市布局，建设完备的公共交通体系；在绿化中，要强调生态功能优先，做到绿地与公共活动空间建设相结合，并且实现资源循环利用的理念。[5]125endprint

（二）立法的侧重点

在前述立法理念的指引下，围绕着生态型城市新区建设发展面临的问题，生态城市新区的立法应侧重关注以下问题：区域治理的核心是协调区域多元利益发展主体（包括政府、企业和公众）的权利分配关系。区域治理的形式应该由政府组织、非政府组织、私人部门之间建立平等合作协调的伙伴关系，共同治理区域的公共问题。与此同时，人与自然、经济及生态的协调也需要有完善的法律机制作为保障。

第一，城市新区的发展重点在于经济，而保障经济稳健发展的关键在于有完善的法律保障机制。法律需要体现正义，而立法正义的实现，需要通过正当程序来保证。立法的程序性要求，并不仅仅由法律的本质所决定，即或从功利的，或从保障经济发展的角度而言，同樣是需要的。近代以来的世界历史反复证明，自由和法治共同推动经济社会的繁荣，故政策制定者应当注重法治和政策的可预测性，科学合理的政策才能维持经济的平稳快速增长。而经济稳定发展所要求的“可预测政策”，正是依靠符合程序性的立法来实现的。保障投资方的合法利益，稳定优惠政策，提供权利救济渠道，这是生态城市新区立法需要解决的首要问题。当然，立法还应着力解决好多元主体利益分配，尤其是政府间利益调配问题。对此问题，重要的是要划定分配的准则、标准，而不是确定具体的比例。而且，这一分配机制或准则，不仅是经济发展未来成果的分享，还包括经济前期规划以及由此带来的预期收益，如果不进行综合规划协调，区内各既存主体必然会竞相发展高回报的新兴产业，招商引资中可能造成恶性竞争，最终导致零和。此外，在稳定投资税收优惠政策的同时，也需要发挥地方税收的调节作用，生态城市新区土地增值收入、房地产增值收入，既不是地方政府，也不应该由新区居民单方获得，而应采取一种利得税的整体调节方式，实现惠及大众的社会公平。其实，做好社会福利工作，解决产业工人群体的基本社会保障问题，也为企业解决了后顾之忧，从另一方面激发了企业投资的积极性，重庆统筹农民工社保问题成功吸引台资就是很好的例证。

第二，由于西咸新区、浐灞生态区的前述特点，生态保护、历史文化遗产保护也必然要被提到一个重要的位置。陕西的几个新区，还不只是面临生态环境保护的问题，历史文化遗产的保护同样甚至更加重要。需要规划制定符合西咸、浐灞等生态、文化新区实际的，能够结合具体地域特色的立法，这一立法不仅需要对区内生态、历史遗迹保护有明确的原则、范围、措施等，还需要与区内产业投资立法相匹配，要从产业引导、产业布局等方面，整体考虑生态与历史文化遗迹保护问题。

第三，从西安等市的实际来看，旅游、文化及创意产业必将成为未来着力发展的一个方向，而要使文化创意产业获得更好的激励，建立完善的知识产权保护机制势在必行。针对这一需要，进行必要的、符合新区文化产业发展实际的保护性立法当然必要，但更为重要的是从严执行我国各项知识产权保护法律法规，以及我国业已加入的知识产权国际协定，切实保障智力成果所有者的合法权益，从而形成一个创造、受益、再创造的良性循环机制，为扩大创意产业规模奠定法律基础。这也是生态城市新区未来可持续发展的重要方面。例如，西咸新区特别是秦汉新城规划范围内，数十座西汉皇陵形成的沿渭河遗址带，这是西咸新区的城市文化名片，乃至是中华民族的财富。西咸新区泾河新城范围内有大地原点（亦称大地基准点，是国家地理坐标——经纬度的起算点和基准点），历史遗迹名称与地理标志名称要受法律保护，以防被其他商业集团注册、使用。抢注历史遗迹等名称为商标，使其所属地区、管理部门失去了注册商标的机会，同时也侵犯了公众利益。对历史遗迹、名胜等名称的管理主体、使用主体、开发应用等进行科学、明确的法律和法规规定，以提高历史遗迹、名胜等名称的经济价值和社会、文化价值。

（三）司法与行政执行问题

由于很多城市新区是在原有行政区划的基础上整合形成的，传统的以行政区为基础的司法或执法管辖权管理模式，在新区司法实践中就面临很大的挑战。这种挑战，一是来自区域之间的司法或执法管辖权之间的冲突；二是在时间的维度上，新区成立前后，在管辖权发生变更的情况下，司法诉讼的整个过程该如何完成，特别是涉及到执行的问题。为此，就需要考虑建立起适当的司法、执法协调模式，以保障整个司法、执法活动的平稳有序过度，从而为生态城市新区的经济社会发展提供一个良好的法治环境。

类似行政执法、行政审批等涉及府际行政工作协调问题也亟需妥善解决。具体的解决办法，应采取分级分类的方式进行，不急迫的、非特殊的情形，可整体考虑进行长远规划，力争一次性完善解决。这就需要理顺行政关系，创新各层次行政管理体制和社会服务系统，生态城市新区应提供基本的公共服务，提高区内居民的生活质量；如果是类似办理《准生证》难题这样的急迫、特殊情形，应本着以人为本的原则，或者是“老人老办法”，由原户籍地相应部门予以解决，或者采取特事特办，由新区管委会指定特定职能部门负责办理。但在此过程中，生态城市新区的管委会需要发挥主体性作用，切实履行自身的职责，有法律依据的依照法律办理，没有依据的应积极协调各行政实体部门协助办理，而不应该以未设立某部门或无法律依据为由推诿。这也是行政权责利相统一的基本要求。

三、结语

西咸新区、浐灞生态区等生态城市新区，由于坚持了经济发展与资源环境相协调的建设理念，因此遇到不少与以往城市新区建设不同的新问题，例如经济发展的外部性问题，产业发展与生态环境的协调问题，历史文化遗产的保护问题等。本文提出了针对此类生态型新区可持续发展法律框架的构思和建设。但是，法律绝非万能，法律只是社会治理的一种方式，它在生态城市新区发展中也不例外。因此，我们从未奢望用某一部法律来解决生态城市新区建设发展的所有问题，在此不过是提出一些理论的设想，希望能通过法律的理念与法律框架的构建，为生态新区可持续发展提供一些有价值的理论借鉴。

参考文献：

[1]杨龙.理解地方政府合作：行政权让渡的视角[J].政治学研究，2009（4）.

[2]（美）斯蒂文·萨维尔.法律的经济分析[M].柯华庆译.北京：中国政法大学出版社，2009.

[3]Schelling.Economic Reasoning And the Ethics of Policy in Katz，inAvery Katz ed.Foudations of the Economic Aproach to Law，Oxford University Press，1998.

[4]施雪华，曾媛媛.当前中国城市区域治理存在的问题与解决措施[M].中国社会科学内部文稿，2012（3）.

[5]叶立梅.生态城市的建设理念[J].城市观察，2012（1）.endprint