基于“PPP模式”的高校体育公共服务产品优化供给研究

原颜东，梁华伟

（河南理工大学体育学院，河南 焦作 454000）

PPP（Public-Private-Partnership，公私合作模式）是公共财政与社会资本的创造性结合，是公有制在当下中国的具体表现形式，是公权与资本的创新组织模式[1]。国际上对PPP模式概念的界定，根据应用的领域不同而众说纷纭。依据PPP的中国逻辑，财政部于2014年对PPP模式的定义是：“政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系”[2]。既然政府和社会资本是一种合作关系，那么二者之间就要严格按照合同办事。“按合同办事”不仅是PPP模式的精神实质，也是依法治国、依法行政的内在要求[3]。按照财政部制定的相关文件要求，在推进PPP模式的工作中，应遵循以下原则：依法治理，保证公平正义；平等合作，形成互惠互利的命运共同体；维护公益，保障公共利益；诚实守信，恪守合同约定；公平效率，统筹各方权益；合作相对稳定，兼顾灵活机智的调整。PPP是在我国经济快速发展，供给侧改革上升为国家战略层面后而逐渐被重视起来的新型发展模式。经济快速发展的同时，作为服务于社会的高校日益增长的体育需求与公共服务产品供给之间的矛盾逐渐显现。政府购买体育公共服务的能力是有限的，很难满足高校的体育需求，需要整合社会资本，拓宽供给渠道，提升体育公共服务质量和效率，以满足学生及学校附近居民的基本需求。国家未来3年的目标是全面实现“小康”，小康社会不仅仅是物质上的富足，还有精神和身体的满足，作为全面实现小康社会的主要指标之一，高校体育公共服务职能不能被忽视。因此，高校体育公共服务供给，应得到政府和社会的关注和关心。

1 研究对象与方法

1.1 研究对象 以基于“PPP模式”的高校体育公共服务产品优化供给为研究对象。

1.2 研究方法

1.2.1 文献资料法 根据研究需要，在河南理工大学图书馆查阅相关著作2部，分别以“PPP”“高校体育”及“公共服务”为主题词在中国知网（CNKI）搜索相关的文献资料18篇。对所查阅文献进行了深入分析与整理，为课题研究提供理论支撑。

1.2.2 访谈法 根据研究内容安排，于2017年7月对多年从事公共体育服务研究的河南大学体育学院张大超教授、东北师范大学体育学院徐红旗副教授进行了访谈，为课题研究提出了指导性意见。于2017年8月走访河南部分高校，对部分公共体育管理人员、体育教师及在校大学生就有关问题进行了访谈，保障了研究内容的真实性和可靠性。

2 高校体育公共服务产品供给现状

2.1 高校体育公共服务产品供给形式单调 教育部联合众多著名高校研究机构进行调研，于2016年发布的中国高等教育质量报告显示，我国高等教育实现了跨越式发展，2015年在校生规模达3 700万人。其中普通高校本专科学生2 625万人，位居世界第1；各类高校2 852所，位居世界第2；毛入学率40%，高于全球中高收入国家平均水平[4]。世界最大的学生规模对高校公共体育服务产品的需求量很大，需求种类较多，应根据学生需求的变化不断更新。这就要求政府和社会资本在供给侧提供丰富多样的公共服务产品。高校公共体育服务的内容根据性质可分为有形服务产品和无形服务产品2类；根据公共体育服务的表现形式可分为：基础性的公共体育服务，如提供公共体育场馆、公共图书馆等；制度性的公共体育服务，主要包括提供有关体育的法律、行政法规和相应的规章制度、国家体育发展战略规划等；信息性的社会公共体育服务，如普及性的科学健身知识和锻炼方法、面向公众的体育科研；政策性的公共体育服务，如提供体育制度、方案与策略等[5]。高校学生对体育公共服务产品需求的多样性，要求政府和社会资本提供形式多样、内容丰富的供给产品，通过PPP公私合作模式，达到高校体育公共服务产品供给内容最大化，供给效率最优化目标。

2.2 高校体育公共服务产品供给主体单一 我国高等学校不同程度地使用了公共资金、公共资源以及公共权力，属非政府公共组织，是具有非营利性特点的专门公共服务机构，在一定情况下可以提供体育公共服务，即高校体育公共服务[6]。高校是受政府全款资助具有公益性质的非政府组织，因此，高校体育公共服务产品供给主体主要依靠政府。体育行政部门负责制定政策、法律法规，健身场所修建、运营和管理，社会体育指导人员由政府部门统一调遣和安排。尽管相关政府部门已响应国家供给侧改革的号召，放开了体育公共服务产品的供给渠道，但PPP运行模式还不够成熟，高校与社会资本间PPP模式运营案例较为鲜见。社会资本对公益性体育服务的投资积极性还未充分调动起来，政府与社会合作的模式还在探索阶段，但多中心、多维度、多元化的供给主体是未来发展的趋势。

2.3 高校体育公共服务产品供给服务对象单一 第6次全国体育场地普查数据统计显示，教育系统共有体育场地66.05万个、场地面积10.56亿 m2，分别占全国体育场地相应数值的38.98%和53.01%。其中高校体育场地数量和面积也达到4.97万个和0.82亿 m2，分别占全国相应数值的2.94%和4.15%[7]。从普查数据来看，高校具有丰富的场地设施资源，服务对象为在校师生，很多时候处于闲置或“睡眠”状态，就是通常所说的“僵尸器材”。由于我国高校历史发展的特殊性，学校与社会有脱钩现象，尤其是与附近的社区长期处于隔离状态，不仅校园有高高的围墙，师生与社区居民也没有交集，更谈不上交流沟通。这一现象的存在，与高校服务于社会的宗旨严重不符。因此，高校不仅仅要服务于师生，也要服务于社会，服务于校外社区居民。虽然学校的主要职责是服务师生，但可以利用课余时间，在节假日唤醒“沉睡”的场馆设施，为全民健身，乃至健康中国做出应有的贡献。

2.4 高校体育公共服务产品供给存在的主要问题 高校与社会分离，与社会“隔绝”现象较为普遍。高校服务于社会的意识还没有完全唤醒，与西方国家高校相比，还有很大的差距。PPP从行为性质上属于政府向社会资本采购公共服务的民事法律行为，构成民事主体之间的民事法律关系，主要以现行的民商法、行政法、经济法和社会法等为依据[8]。在普适的经济领域之外，缺少专门的PPP法律法规文件。作为公益性质的高校体育资源为社会服务更加缺乏相关的PPP政策、法规的支撑[9]。基于PPP模式的高校公共体育服务产品供给没有现成的道路可以参考，只能摸着石头过河，小心谨慎地不断探索。高校政企合作模式的相关法律文件未见报端，PPP在高校公共体育服务产品供给领域里的应用也鲜有先例。高校体育公共产品的供给主体还是以政府部门为主，社会组织的发言权受限，没有完全突破政府包揽的壁垒，走公私结合的市场化道路仍需要不断努力。供给方式上，属政府买断，社会资金参与供给的积极性不高，供给与需求存在错位，学校公共体育资源浪费现象较为严重。这些问题的存在，有一定的历史成因，在经济社会发展的今天，政府和市场还处在磨合期，在高校体育公共服务领域还没有形成较为成熟的PPP运行机制。

3 PPP模式下高校体育公共服务产品优化供给的路径与对策

3.1 基于PPP模式的高校体育公共服务产品供给路径

3.1.1 建立高校体育公共服务PPP供给模式 以PPP模式作为理论参考，尝试构建政府和社会资本联合供给的新型模式；以服务社会为根本，建立高校-社区互联互通模式；以供需平衡为立足点，建立公共体育服务供给一体化模式[10]。以需求为导向，实现政府主导、社会参与、企业经营的协同供给模式，达到按需供给，减少资源浪费，优化供给结构。使各方供给主体，各个基层组织能够参与其中，达到各有所需，供给方各尽其能。让社区居民能够在闲暇时间进入校园，利用学校公共体育资源进行健身。高校的人力资源能够走进社区，为社区人民带去健康指导和培训，使二者能够和谐相处，互惠互利，高校体育公共服务产品采用PPP一体化服务供给模式，达到供给的针对性和有效性。

3.1.2 高校体育公共服务产品的优化供给决策机制 政策法规的制定是以实践为基础的，尤其是公益性为主的高校体育公共服务产品供给的决策，需要综合考虑供给侧和需求侧的意见。利用现代移动互联网信息技术建立民主化的公共体育服务决策机制[11]。高校体育公共服务产品供给决策机制的建立有4个基本要素构成：决策主体，决策内容，决策方式，决策目标。决策主体是指拥有决策权力的拥有者，作为高校体育公共服务供给的决策主体应当把权力交给高校师生和学校附近的社区居民。因为他们是高校体育公共服务产品的需求侧，也是高校体育公共服务的具体贯彻者和执行者。决策内容需要考虑在高校体育公共服务产品供给过程中，哪些环节需要社区居民和学校师生参与，比如健身器械、运动场馆的建设问题，器材选购的种类问题，体育组织的构建问题等。决策方式是指采取政府、学校、社会资本共同参与，协同联合共做决定的方法。决策目标是通过决策达到公共体育资源利用效率最大化的状态。

3.1.3 建立高校体育公共服务产品的长效机制 高校体育公共服务产品的供给是紧随社会经济和文化的发展而不断变化的，是一个不断更新和不断完善的动态过程。从我国高校快速发展的形势来看，公共体育服务机制的制定应该从长远的目标着手，从长计议，制定长远规划，不能急功近利，谋求一时的满足。高校体育公共服务是一个系统工程，短期的优化供给无法满足人民群众和学校师生日益增长的健身需求。因此，负责教育的政府部门，重视公共体育服务产品供给的长效机制建设，有利于学校体育事业健康发展，有利于学校师生健康习惯养成，有利于全民健身和健康中国目标的实现。我国正处在体育大国向体育强国迈进的征途上，制定合理、合规、合法、合民意的公共体育服务长效机制，是十分必要的。

3.1.4 PPP模式在高校体育公共服务产品供给中的运用PPP模式在经济建设领域的运用已较为广泛，在高校体育公共服务中的运用还没有见到先例。科学研究是一个试验过程，无论成功失败都是一次大胆的探索。根据PPP运营模式的基本原理，结合高校体育公共服务的基本特点，找到二者相融的切合点。根据前文提到的PPP模式运营的基本原则，使高校和社会资本之间形成互利互赢的命运共同体。高校作为政府全权管理和供给的单位，可以代表政府部门与社会资本合作，依法签订合作协议，二者享受平等的权益，同时要体现高校公共服务的公益性，兼顾合作机制随市场变化而变化的灵活性。以问题为导向，以基本原则为核心，用严谨的态度进行改革尝试，坚信PPP能够在高校体育公共服务领域，走出一条独具特色的道路。

3.2 基于PPP的高校体育公共服务产品优化供给对策

3.2.1 明确教育主管部门责任，增强高校体育公共服务意识 地方高校的主管部门为省、自治区、直辖市的教育厅，教育部对直属高校进行直接管理。这就要求教育主管部门应主动担负起教育改革的重任，增强为高校体育提供公共服务的意识。十八大以来，国家层面在多个场所明确指出政府要淡化管理职能，增强服务意识。政府部门的职责从过去大包大揽逐渐向与社会资本联合过渡，通过购买服务的方式，放手管理职能，更多地担负起服务、监督职能。在教育主管部门的领导和引领下，高校自身要增强服务意识，回归学校服务社会的本能。规范政策法规，通过与学校附近社区的交流沟通，达成合作协议，实现双赢的合作机制。高校不仅要提高服务师生的责任意识，更应担负起促进全民健身的职责。

3.2.2 整合高校公共体育资源，实现资源共享 根据调查发现，目前高校体育公共服务资源的供给有了很大的改善，在一定程度上能满足大部分高校学生的健身需求。但是，存在资源浪费现象，公共体育健身场馆的开放度不够，部分场馆常年处于“睡眠”状态。学校体育资源丰富，但对社会的开放有限，在制度和管理上还存在许多不足之处。如何实现资源的有效利用，唤醒“沉睡”的场馆，是需进一步重点研究的课题。要实现公共体育资源共享，就要求政府在政策层面给出指导意见，企事业单位核算场馆维护成本，在保障正常运营的前提下尽量降低收费标准，甚至免费开放，以体现高校公共体育服务的公益性。

3.2.3 采用多中心与多元化众筹模式，拓宽高校体育公共服务资金渠道 最近一个时期，校友为高校捐款的现象不断出现。透过现象，能发现其中蕴含的本质，那就是社会资本与学校进行合作的意愿在不断提升。这种现象或许只是冰山一角，今后还将会有大量的资金投入到学校教育事业中去。学校办学不再仅仅依靠政府一家供给，正由一个中心向多个中心转移，由一元主体向多元主体转移。因此，学校体育公共服务供给模式的改革已经开始，供给侧改革的大幕也已经拉开。一元化供给，政府买断的时代已成历史。政府为主导，学校为主体，社会资本参与，人民群众参政的多元化发展模式已成为时代发展的新潮流。利用公益资金，联合社会资本，人民群众共同融资等渠道，逐渐提高高校体育公共服务产品供给的质量和有效性。

3.2.4 以师生和社区居民的需求为导向，逐步实现高校体育公共服务优化供给 服务师生和社区居民是高校的根本任务之一，学校体育公共服务需要不断改进供给的内容、方式、效率和目的。因为供给侧改革的目的是为了满足需求侧的需要。高校师生和社区居民的需求是一个不断变化的动态存在，这就要求高校体育公共服务产品的供给要不断更新，不断优化供给的质量，才能最大程度地满足广大人民群众和师生的需要，才能在一定程度上减少供需矛盾的爆发。“洛阳场地之争”现象，从一个侧面反映了社会公共体育资源供给的不足，规章管理制度的供给存在缺陷和漏洞。这种供需矛盾的存在，解决的捷径就是用高校充足的公共体育资源弥补社会公共体育资源的不足。如果不及时解决这类矛盾，爆发冲突的风险依然存在。当然，高校体育公共资源如何为社会群体服务是一个需要进一步研究的课题。

4 结 语

随着经济的快速发展，高校师生和附近社区居民日益增长的公共体育需求与高校体育公共服务产品有效供给之间的矛盾逐渐显现。师生对供给产品的多样化需求和社区居民对高校公共体育场所开放的需求，只靠政府购买公共体育服务的模式是无法满足的。需要借助PPP模式，引进社会资本才可能最大程度地满足人们快速增长的体育需求。提高政府服务意识，提升高校服务职能，拓展高校服务领域，整合社会资源，拓宽服务产品供给渠道，提升高校体育公共服务质量和供给有效性，以达到师生和社区居民的基本要求。从PPP模式的视角，对高校体育公共服务产品的供给主体、供给方式、供给渠道、供给内容、供给目标等维度进行优化供给改革，是广大师生和社区居民的需求，是社会和谐发展的需求，是实现全面小康社会的需求，也是实现健康中国和体育强国的需求。

[1]蒲坚，孙辉，车耳，等.PPP的中国逻辑[M].北京：中信出版社，2016.

[2]财政部.关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金[2014]76号）[EB/OL].http://jrs.mof.gov.cn/ppp/zcjdppp/201410/t20141031_1155361.html，2017-08-02.

[3]财政部.关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知（财金[2014]156号）[EB/OL].http://jrs.mof.gov.cn/ppp/zcfbppp/201501/t20150119_1181760.html，2017-08-02.

[4]中国高等教育质量报告[N].中国教育报，2016-04-08（5）.

[5]肖林鹏，李宗浩，杨晓晨.公共体育服务概念及其理论分析[J].天津体育学院学报，2007(2)：97-101.

[6]吴瑛．高校体育公共服务研究[J].上海体育学院学报，2010，34(3):19-22，37．

[7]国家体育总局.第六次全国体育场地普查数据公报[EB/OL].http://www.sport.gov.cn/n16/n1077/n1467/n3895927/n4119307/7153937.html，2017-08-02.

[8]赵洪升.PPP项目法规及实务范本精要[M].北京：九州出版社，2015.

[9]王惠，林致诚．福建省高校体育资源社会共享机制研究——基于供给侧改革的视角[J].体育科学研究，2016，20(4):78－82．

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