基于PPP模式的英国社区体育发展研究

周 强，齐书春

基于PPP模式的英国社区体育发展研究

周 强，齐书春

采用文献资料等方法，对英国PPP模式发展社区体育的原因、效果和不足以及启示进行分析，旨在为我国发展社区体育提供参考。结果发现英国模式对充实资金、完善设施、强化关系和打造典范的效果显著。指出搭建平台、完善制度、培育主体和提升质量是我国促进社区体育发展的路径。

PPP模式；地方伙伴关系；社区体育；公共体育资源

前言

党的十八届五中全会提出了城乡协调发展和共享发展的战略[1]。具体到公共体育服务来说，就是要统筹城乡发展；同时注重机会平等，实现人民共享公共体育服务。但我国多年来形成的公共体育服务供给的城乡二元格局在短时期内难以改变。这意味着，在财政拨款有限的条件下，怎样实现公共体育服务协调和共享发展成为当前我国一个重要的课题。

在发达国家中，英国也发生了社区体育服务供给的区域差异和分享的群体差异问题。英国政府试图通过提高贫困社区居民体育活动参与率来推进社会协调发展，通过公私合营(Public-Private-Partnership，以下简称PPP模式)来实现社区体育服务均衡发展，让国民共享公共体育服务[2]。也就是说，加强政府部门与地方公共服务供给主体、第三部门、地方团体和企业部门等的合作，构建地方伙伴关系，形成战略共享、资金众筹、服务协同、共同管理，促进社区体育资源优化配置。本研究分析英国基于PPP模式发展社区体育的原因、效果、问题和启示，旨在为我国社区体育的协调和共享发展提供参考。

1 英国基于PPP模式发展社区体育的原因

第一，促进地域发展的需要。在20世纪80年代以后，英国出现了贫富差距扩大、地方不稳定和国民医疗费上升等问题[3]。这些问题倒逼英国政府必须重视发展地方经济，关注社区体育发展。1997年布莱尔政府在落后地区推进了地方再生政策，试图通过社会融合政策解决地方贫困和国民运动不足等问题[2]。到2010年止，在英格兰49个郡确立了多层次的社区体育发展的伙伴关系[4]，确立了社区体育发展的PPP模式，有效地推进了地方社会包容性发展。

第二，提高国民体育参与率的需要。一是国民体育活动参与率低。16岁以上英国人的21.8%参与了每周3次、每次30min以上的中等强度的休闲或体育活动，但在过去4周内没有参与过体育活动的占57.5%[4]。二是种族差异。在南亚后裔和非洲后裔的社区居民的体育活动参与率比一般英国人要低很多[5]。三是区域差异。农村社区居民的体育参与率也要低于全国平均水平，并且贫困让许多人远离了体育[6]。

第三，完善社区体育资源配置的需要。一是每年体育预算过少。2004-2010年的体育预算与文化传媒体育部(以下简称DCMS)全体支出的比例较低，最小为3.45%，最大也只有15.90%[4]。二是人均体育预算偏少。以2005年为例，英国人均为21英镑，与同期法国的110英镑和澳大利亚的51英镑相比，差距较大[7]。三是公共体育服务质量低下。英国多数的公共体育设施的运营由自治体与运营方直接签约，由于运营方优先考虑经营成本，服务质量难以保证[4]。

第四，促进社会融合的需要。上世纪80年代，撒切尔夫人政府对大众体育漠不关心[8]，梅杰政府关注的依然是精英体育。1997年布莱尔政府在对精英体育重点给予财政支援的同时，也给予大众体育以关注[9]。布莱尔政府的社区体育发展思路是一方面在贫穷地区重点提高国民体育参与率；另一方面采用PPP模式，节省社区体育财政预算。2010年以后卡梅伦政府进一步削减了社区体育预算，强调私人投资，鼓励地方当局发展社区体育。

2 英国基于PPP模式发展社区体育的效果与问题

2.1 英国基于PPP模式发展社区体育的效果

第一，充实了公共体育资金。在确立了PPP模式之后，财源渠道得以扩展[4]：一是国营彩票的公益金。1994年开始发行国营彩票，公益金的1/6分配给英国体育理事会，然后再分配给各体育协会。2004年DCMS获得17亿684万英镑，到2010年获得17亿9954万英磅[4]。二是足球财团的支援资金。足球财团每年会获得英格兰足球协会、英超和政府部门提供的1500万英镑的资金，援助地方足球场和俱乐部的施设建设。三是足球场改善基金。该基金在2007年设立，每年资助3600万英镑发展草根体育，其中设施建设费为3000万英镑，体育设施安全维护费用为600万英镑。四是民间企业赞助。英国有2000家以上的企业每年赞助费超过2亿英镑，资助优秀运动员和推广草根体育。

第二，完善了体育设施。一是英国政府通过“Places People Play”的实施，改建1000个地方体育俱乐部；二是足球财团自2000年成立以来，资助设施建设超1500个，资助地方体育活动超2400次，建设足球更衣室690个以上、更换人造草坪350块以上，为超过30万的青少年提供足球运动服装；三是民间资金发展草根体育。到现在为止，一共实施了总额在4800万英镑以上的6000个以上的计划[4]；四是针对体育公共服务质量低下问题，2000年布莱尔政府实施了“最佳价值”制度，政府开始重视设施运营效率和服务质量[7]。

第三，强化了伙伴关系。英国体育行政的特征是DCMS通过与英国体育理事会和英格兰体育理事会等公共机关合作，连接各种部门执行体育政策[9]。DCMS围绕国营彩票公益金的分配、构筑了与上述公共机构的合作关系。英国体育理事会和英格兰体育理事会，利用国库和国营彩票公益金作为公共财源，与DCMS缔结协定，全权将这些财源分配给各单项体育协会、各体育团体、地方体育俱乐部和相关社会组织，并督促、检查各团体和组织计划目标的履行情况。在此过程中，这些部门、机构或团体之间相互合作、利益共享的伙伴关系得到了进一步强化[4]。

第四，打造了地方伙伴关系典范。通过PPP模式配置公共体育资源，出现了较多成功的案例[7]。譬如，为了推广草根体育而创造性地建立了街头联盟。该联盟主要是通过足球改变草根的生活的慈善活动，它吸引了包括英格兰体育理事会、足球基金会在内的超过50个的合作伙伴。还譬如，英国利兹的“活跃的利兹，健康城市：身体活动战略2008-2012”，创建了通过合作伙伴关系推进一系列不同的体育发展规划，并在规划中确定了利兹的各种社会团体的责任。

2.2 英国基于PPP模式发展社区体育的问题

第一，提升体育参与率效果有限。2010年调查结果显示，英国体育俱乐部会员为1004万人，占成年人口的23.9%，而2008年和2009年的调查结果分别为1024万人和1007万人，分别占成年人总人口的24.7%和24.1%[4]。也就是说，体育俱乐部会员有逐年减少的趋势。

第二，政府发展大众体育的态度摇摆不定。一是英国政府历来重视精英体育，用于发展大众体育的资金有限。二是不同政党执政理念不同。布莱尔政府使用彩票公益金，鼓励地方政府运用地方伙伴关系发展大众体育；但卡梅伦政府反对利用公共支出发展大众体育，只是通过彩票公益金进行援助。但近年彩票公益金已有减少的倾向，民间资本也同样在减少，大众体育资金难以为继[8]。三是DCMS部长不断更替。不同的部长上任后提出不同的政策，各相关部门和地方政府难以跟上政策的变化，政策的可持续性缺乏，产生“政策过剩”[7]。

第三，管理机构组织失灵。地方伙伴关系本身由不同的利益相关者组成，政府临时性的或不一致的政策，有可能导致政府部门与民间组织之间相互指责，组织失灵现象时有发生[10]。可能会出现了以下问题：一是相关组织和机构已经不能反映出国民对体育的需求，人浮于事。二是负责社区体育事务的机构服务质量水平低下，有关彩票公益金的使用过于官僚化和复杂化。三是随着政权的更替，部分相关组织或被重新组建或被政府解散。组织机构的无端更迭，较大地影响了相关工作的开展。

3 英国基于PPP模式发展社区体育的启示

首先，搭建利用PPP模式发展社区体育的平台。英国各届政府都强调公私部门通过合作、创造和创新等功能机制构建合作伙伴关系[10]。其中，合作在这3者之中占主导地位。也就是说，英国模式利用制度创新，创造性地构建各组织间的伙伴关系，加强合作，实现协调和共享发展。这与我国当下的五大发展理念[1]一致。因此在构建我国的社区体育服务合作平台时，也应做到齐心协力，加强合作，实现创新驱动，促进我国社区体育资源配置优化升级。

其次，完善社区体育资源配置的制度体系。迄今我国PPP模式的相关立法不完善[11]。当务之急要着力解决以下问题：一是公私合作的运作机制与现行法律之间的协调，政府出资和出资性质的法律依据问题；二是明确政府部门的监管责任，明确各合作伙伴的责权利关系；三是确定合作伙伴的加入或退出机制，让合作伙伴享有加入或退出的法律自由。

再次，加强PPP模式的主体培育。第一，培育风清气正的竞争环境生态。确保投招标制度的公开、公正、公平和透明；健全产权保护制度，保护合作主体的权益。第二，建设配套体制。如完善科学决策机制，吸取英国自上而下的决策机制[7]的教训，建设自下而上的决策机制，以此减少政府部门随意决策的概率；统筹城乡政策体系，突破现有的城乡二元的制度设计。第三，加强专业人才培养，形成政府部门、企业和相关机构合作的人才培养机制。

最后，提升社区体育服务的质量。2000年英国布莱尔政府加强了对社区体育服务质量的关注，继而在2002年实施了“综合绩效评价”制度[4]。我国也应参考英国模式，构建社区体育服务监管和绩效评价体系，提升服务质量。为此，第一，构建合作监督体系。如政府部门应加强对合作伙伴的监督，确保合作伙伴的行为符合公共利益[3]；对社区体育服务提供方是否按质按量履约进行监督和考核，并把考核结果与援助资金的分配挂钩[8]。第二，构建科学的公共体育服务质量评价体系。如确定科学的服务质量评价的指标体系；探索第三方评价机制，确保服务质量评价客观、公正；考虑到公众是社区体育服务的消费者，因此要把公众的评价作为一个重要指标纳入服务质量考核体系。

4 结语

英国通过PPP模式发展社区体育，对资金的筹集、体育设施的修缮和各相关部门间的伙伴关系的强化起到了重要的作用，为发展社区体育提供了一种新的模式。借鉴英国经验，我国应进一步转换政府角色，构建PPP模式发展社区体育。为此，构建公私合作平台、完善相关制度、培育资源配置主体和提高社区体育服务质量等是推动社区体育的发展的重要措施。

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[4] 日本文部科学省. 諸外国および国内におけるスポーツ振興施策等に関する調査研究[EB/OL]. [2011-08-03].http://www.mext.go.jp/component/a_menu/ sports/detail/_icsFiles/afieldfile/2011/08/03/1309352_007.pdf.

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[11] 查向丽. PPP模式在城乡公共服各均等化中的应用[D]. 浙江大学硕士学位论文，2012.

Research on the Development of Community Sports in UK Based on PPP Mode

Zhou Qiang，Qi Shuchun

This paper analyzes the causes, effects and shortcomings of the development of community sports in UK PPP mode, and provides references for the development of community sports in China by using literature and other methods. It is founded that the UK model has a significant effect on funding, facilities, relationships and models. It is pointed out that building a platform, perfecting the system, cultivating the main body and improving the quality are the paths to promote the development of community sports in our country.

PPP model, local partnership, community sports, public sports resources

江西省高校人文社会科学研究项目(项目编号：TY1423)；江西省社会科学研究“十二五”规划项目(项目编号：14TY10)

周强(1970-)，男，湖南绥宁人，副教授，博士，研究方向：体育人文社会学。

南昌大学体育系，江西 南昌 330031 Sport Department of Nanchang University, Nanchang 330031, Jiangxi, China.

G80

A

1005-0256(2017)01-0013-3

10.19379/j.cnki.issn.1005-0256.2017.01.007