为健康奠基：我国青少年体育公共服务体系建设研究——以南京市为例

侍崇艳 刘 伟 沈鹤军 骆 苹 赵巧兰

(1.南京体育学院体育系,江苏 南京 210014；2.南京江宁竹山高级中学，江苏 南京 210000；3.江海职业技术学院，江苏 扬州 225000；4.南师附中树人学校，江苏 南京 210003)

1994年流行病专家杰瑞·莫瑞斯(Jerry Morris)认为体育活动是公共健康最值得购买的产品[1]，2012年世界顶级医学杂志《柳叶刀》(The Lancet)刊登了关于体育活动的研究文章，研究显示每年约有530万人死于运动不足，且运动不足像肥胖和吸烟一样成为引起心血管疾病的重要因素[2]。2016年科研发现运动不足能引起老年痴呆[3]、耗费巨额医疗费用[4]、引起健康风险[5]等。观察性研究表明5-17岁青少年儿童进行较多身体活动与获得较好健康参数相关。实验性研究也显示身体活动干预与健康指标改善相关，如身体素质提高(心肺健康和肌肉力量)、体脂减少、心血管和代谢性疾病风险降低、骨骼健康水平提高、抑郁症减轻等[6-8]。鉴于运动不足危害和运动益处，全世界都需重视并加强体育活动[9]。世界各国和组织纷纷开始建设青少年健身公共服务体系，并出台相关制度促进青少年参与体育活动，促进科学运动。如世界卫生组织2004年提出了全球饮食、体育活动和健康战略，2010年出台《关于身体活动有益健康的全球建议》；加拿大分别于2002年和2011年颁布了“青少年体力活动指南”[10]；美国于2008出台了“体力活动指南”[11]，目前正筹备2018年体力活动指南[12]。我国也不例外，《全民健身计划(2011-2015年)》中明确提出：到2015实现全民健身意识普遍提高，建立健全全民体育公共服务体系。2016年5月颁布《体育发展“十三五”规划》[13]，要求要加快建设水平较高、内容完备、惠及全民的基本公共体育服务体系。6月颁布《青少年‘十三五’规划》[14]，提出要以增强青少年体质为目标，以建立完善的青少年体系为主线来推动青少年体育可持续发展。同年10月发布《“健康中国2030”规划纲要》，指出要“推进健康中国建设，实现人民健康与经济社会协调发展的国家战略”。健康中国的建成需要建设健康城市，健康城市建设需要健康的人。南京是江苏省会城市，举办过第十届全国运动会、亚青会和青奥会，并在大力建设城市社区“10分钟体育健身圈”，以使体育成为健康的生活方式。南京青少年约13万，建设青少年体育公共服务体系，不但能够推动南京青少年参与体育活动，提升体质，同时对南京市家庭体育活动和消费也有间接推动作用，从而减少家庭医疗开支，促进健康南京和健康中国的建设。

1 青少年体育公共服务体系特点

青少年体育公共服务体系是满足青少年群体体育需求的体育产品或服务，是以体育劳务、体育指导与体育信息为表现形成的专门针对青少年群体的公共体育服务[15]，主要包括体育场地设施、组织、活动、指导、信息、体质健康测试等服务内容构成，是青少年公共服务体系和体育公共服务体系的一个重要组成部分，具有体育公共服务体系的系统性、公共性、统筹性、保障性、创新性等共有特征[16]，同时还表现出自有特点。

1.1 服务对象的特殊性

青少年体育公共服务的主要服务对象是青少年，目的是保障青少年的体育权利，促进青少年的体育参与和健康。由于服务对象针对青少年群体，整个服务体系要区别于婴幼儿和中老年人的特点。整个服务系统的规划设计、实施和评价等都要符合青少年的生理、心理特点和需求等，如体育服务网络的设计，字体颜色的选择、照片和文字的表达方式等，体现青少年这个年龄段群体的特征。

1.2 服务产品的普惠性

公共服务体系提供的是公共产品和服务，其追求的是社会效益，私人产品追求的则是盈利[17]。青少年体育公共服务体系提供针对青少年的公共产品和服务，产品和服务要能够普惠到公共服务体系的所有服务对象——青少年，其中包括残疾青少年等，不能仅仅为个别人所占有和享用，所以具有普惠性特征。

1.3 服务内容的丰富性

青少年体育公共服务体系内容庞杂，具有体育场地设施、组织、活动、指导、信息、体质健康测试等服务内容，其中每一部分构成又具有复杂的系统，所以其内容具有丰富性和多样性。如体育场地设施按照不同的运动项目的内容等又可以分为篮球、排球、足球等不同的场地，设施要体现出青少年的体育需求等，如场地的大小、器材的种类、颜色和质地等。青少年体育公共服务组织也具有丰富性，如市、区、学校等不同级别的体育组织，以及社会的团体组织等，所以说青少年公共服务体系具有丰富性。

1.4 服务效果的合力性

系统论认为世界是一个复杂的有机体，它由不同子系统共同构成，因而任何客观存在都可以被视为一个有机的子系统而进行研究[18]。青少年公共服务体系就是一个由众多系统构成的复杂系统，包括青少年健身的法律法规体系、组织体系、活动体系、条件体系和信息体系等。这些要素因为存在着相互依赖又制约的关系，其排列组合会影响到整个体系效果，为达成服务体系的最终目标，需要各组成要素之间相互协同作业，共同发挥作用，才能达成目标，所以青少年体育公共服务体系的最终效果是各个组成要素之间合力的结果。

2 青少年公共服务体系建设理念

弗洛姆曾指出“19世纪的问题是‘神死了’，20世纪的问题是‘人死了’”，自此后，整个世界范围内各领域逐渐开始重视人本体，而不再是理性工具思维，“以人为本”的哲学理念也逐渐发展成型。“以人为本”完整提出源于管理学领域，意思是把人看作主体和目的，强调要尊重人、依靠人、为了人和解放人[19]。随着社会发展中人的主体地位和作用变得日益突出，“以人为本”的哲学理念也被运用到各行各业的理论和实践中，体育及公共服务领域也不例外。作为体育和公共服务行业的交叉领域，青少年公共服务体系建设也需遵循“以人为本”的理念，其立足点、出发点和旨归都是青少年，关注青少年的主体作用和目的地位。尊重青少年的体育合法权利、身心发展特征、个性需要、兴趣爱好、能力差异等方方面面，不断满足青少年的基本需求。习近平总书记于2016年在重庆考察时曾指出，要做好普惠性、基础性等民生建设，全面提高公共服务共建能力和共享水平，满足老百姓多样化的民生需求。作为民生工程的青少年公共服务体系的建设也应遵循“以人为本、普惠共享”的理念，以青少年为核心，为青少年提供更为细致和周到的人性化服务，做到普惠共享。

要立足青少年现在和未来对于体育公共服务的需要，结合当地政治、经济和人文环境等客观条件，依据国家对于全民体育公共服务体系和青少年体育公共服务体系构建的战略部署，遵循以“以人为本、普惠共享”的理念，以“政府统筹规划、顶层设计”为主导，以“社会力量广泛参与建设”为辅助，以“促进青少年科学体育活动”为主线，以“增进青少年身心健康”为目标，以“青少年公共服务法规体系、组织体系、活动体系、活动条件体系、信息体系”为内容的青少年公共服务体系构建。具体建设步骤为(以南京青少年公共服务体系建设为例)：首先，建设前，政府相关部门组织学界和业界相关领域专家，联合社会团体和青少年等相关人员对南京市青少年公共服务体系建设进行研讨。依据国家及江苏省对青少年体育公共服务体系建设的总体要求，立足南京市举办过全运会和青奥会等经历和已有公共服务体系建设的现实基础，全面考虑青少年的总体需求，科学统筹规划和顶层设计。其次，建设中，要充分发挥政府主导作用，积极发动社会的力量和智慧，尤其是“学校的力量”，以“促进青少年科学体育活动”为主线，以“增进青少年身心健康”为目标，加快青少年公共服务体系的建设。最后，组织相关部门和专家调研青少年对公共服务体系满意度，评估建设成果和存在的问题，以便后期改进和完善。

3 青少年体育公共服务体系建设的对策

3.1 青少年体育公共服务法规健全化

青少年体育公共服务法规和政策是青少年公共体育服务体系的一个重要组成部分，健全的法规与政策体系在一定程度上可保证和促进青少年体育活动，促进体育公共服务体系的建设和健全。以江苏南京为例，江苏省历来重视青少年体质健康，于2009年在全国范围内率先出台了我国首部促进学生体质健康的地方性法规——《江苏省学生体质健康促进条例》，为提高场地利用率等，还出台了《江苏省体育设施向社会开放管理办法》，成立了江苏省青少年体质研究中心等部门，并列出了每年青少年体育工作重点。

南京市在江苏省政府的领导下也出台了一系列关于体育公共服务的相关文件，如《南京市九五体育事业发展规划》(简称九五规划)、《南京市体育市场管理规定》(1997年颁布)、《南京市足球事业十年(2002-2012)发展规划》《南京市全民健身实施计划(2011-2015年)》《南京市青少年校园足球规划(2016-2020年)》《2016年南京市青少年体育俱乐部的创建》《南京市推进政府购买公共服务工作实施意见》《南京市全民健身实施计划》等文件。2015年南京市还被江苏省体育局任命为体育强市，但梳理相关文献发现，1995-2000年的文件对于全民健身体系的宏观内容、竞技体育内容和全民体育场馆建设的内容关注较多，专门针对青少年公共服务体系内容的具体阐述较少。虽然这些文件内容同样适用于青少年公共服务体系建设，但是关于青少年公共服务体系建设的相关表述依然相对较少。自2012年国家体育总局提出加强青少年公共服务体系研究和建设意见之后，南京市对青少年体育公共服务开始聚焦，如关于政府购买服务里增加了青少年竞技体育精英后备人才培训等内容。但以上文件基本从政策方面出台，以立法形式确定的文件仍极少。为确保青少年体育公共服务体系的科学发展，建议加大青少年公共服务体系等立法方面建设，依据《青少年体育十三五规划》《江苏省学生体质健康促进条例》等文件精神，颁布《南京市青少年体质健康促进条例》等，以确保公共服务体系建设和运行中有法可依，同时要加强对于文件和法规的执行与评估管理。

3.2 青少年体育公共服务组织协同化

体育组织是体育公共服务体系顺利运行的保证。以江苏南京为例，南京市青少年体育组织体系主要有南京市体育局和教育局以及下设的各级组织(如各区体育处等)、社会体育团体和组织机构、街道办事处等。如南京市全民健身工作指导委员会、青少年群体处、青少年体质研究中心、各俱乐部等组织机构。其中2015年评定了“市级青少年体育俱乐部”16所，2016年建立青少年体育俱乐部22个、市级和区级“体质测定与运动健身指导站”8个。由此可见，南京市青少年体育组织尤其是社会团体由于政府重视而呈现增多趋势，但这些组织相互间缺少沟通、交流、协同和配合等，致使工作中出现重复、空白、单打独斗、虎头蛇尾、有始无终等现象。为提高这些组织的管理和指导效果，建议相关部门通过制定相关制度，定期召开会议等措施，加强和健全青少年体育组织体系的建设和管理，提高各组织的协同作业水平。

3.3 青少年体育公共服务活动全员化

体育活动是青少年体育公共服务体系的核心组成部分，体育活动的内容、类型和强度等直接影响青少年参与体育活动热情和效果。南京市举办的青少年体育活动主要有以下几类：(1)由局级及以上部门承办为主的比赛和活动，如大型体育赛事和以大型赛事为主题的体育文化活动，如青奥会、亚青会、南京马拉松等，及以青奥会为主题的青年文化体育论坛等，这些活动整体呈现出偶然性特征。(2)由教育局和体育局等局级部门主办为主的体育活动，如南京市运动会，南京市青少年阳光体育节、南京市校长杯足球赛、“活力青春 喜迎青奥”的校园健身操大赛、“阳光体育 分享青奥”冬季长跑活动等系列活动等。南京市运动会设有针对青少年的比赛；南京市青少年阳光体育节是专门针对青少年设立的比赛，具体项目涉及校园篮球、足、排项目，校园田径、武术、啦啦操、体育俱乐部和社团等8个活动，内容丰富，活动从每年3月份到11月份之间。设定参赛人数最多的是集体3分钟穿梭八字跳绳项目，有20人参赛。其中校园俱乐部项目、武术跆拳道项目和啦啦操项目设定的参赛人数最多，全部为24人。(3)由区、县等主办为主的体育活动，如第四届玄武区校园足球联赛、鼓楼区乒乓球赛等。(4)由学校及校内相关部门主办的各种体育活动，如各校阳光体育节、大课间、体育俱乐部和体育嘉年华等活动。除此之外，还有其他体育活动，如社区体育活动、家庭体育活动和个人的体育活动等。

以上各类活动中，在南京开展的活动的频率随主办或承办级别的升高而呈现逐渐下降的趋势，南京市青少年参与活动的机会和参与率也随主办级别的升高而逐渐降低，竞技类的活动通常比文化类的活动强度大。在所有活动中，学校体育活动的参与率最高，尤其是体育课和大课间体育活动，中小学生基本全员参与，但大课间体育活动当前存在着项目内容单调、强度较低、学生应付等现象。其他体育活动开展的频率和参与率都相对较低，甚至连《学校体育工作条例》规定的学校每年至少举办一次以田径项目为主的全校性运动会的参与率都较低。如姜勇、王东海两位学者等对南京市玄武区的10所学校的田径运动会运作模式进行研究发现，南京市玄武区被调研的学校中，约有20%的学校每年举办田径运动会不足一次，参加运动会比赛人数占全校人数40%以上学校为0，参与的学生以体育“精英”为主，且观赏性、娱乐性和集体性的项目较少[20]。经访谈和实地考察发现，也有个别学校的运动会参与率较高，像南京市秦淮区第一中心小学就举办过全员运动会，而且每个学生都参与2个及以上的项目；2017年10月南京市游府西街小学分校火瓦巷小学也召开了全员运动会，学生参与率100%。当前召开全员运动会的学校还相对较少，建议市、县(区)、学校等各级部门尤其是学校提高对于《学校体育工作条例》《国务院办公厅关于强化学校体育促进学生身心健康全面发展的意见》等相关文件的执行力，开足并上好体育课，开展趣味性强、效果佳的大课间；建议学校的领导和体育教师创新学校运动会模式，多举办常态化、科学化、趣味性强且全员参与的体育活动。

3.4 青少年体育公共服务活动条件合理化

体育活动条件是青少年公共服务体系的重要组成部分，也是青少年体育活动的基础。体育活动的条件包括硬件条件和软件条件。硬件条件主要包括体育活动的场地和设施，体育活动的软件条件包括体育活动时间、意识、指导情况等。南京市自2012年起，启动了城市社区“10分钟体育健身圈”工程，即社区居民从家出发，以正常步速步行10分钟左右(直线距离800-1000米)，就能找到至少一处健身场地设施，其中包括大型体育场馆如奥体中心、五台山体育馆和全民健身中心等，还有各高校和各区体育场馆等。为提高全民健身公共服务体系，南京市截止2014年已建成764个社区，覆盖率达到100%，其中排在前三位的分别为江宁区121个(15.84%)、鼓楼区115个(15.05%)、秦淮区102个(13.35%)、栖霞区102个(13.35%)，为响应国家和省号召积极开放了学校体育场馆，截至2014年南京市已有18所学校对外开放、其中10多所学校是接受预约对社会团体免费开放[21]。由以上数据可知，南京市经过长时间努力，在场地设施开放方面已有长足进步，但是，南京市场地设施方面建设存在的问题有：第一，南京市10分钟健身圈等场地设施的建设与青少年多样化的实际锻炼需求依然存在距离，部分场地设施不符合青少年身心发展特点和需求，如场地设施的位置、种类、大小、高度、质地、重量，包括场馆的布置等。第二，南京市农村体育场地设施明显弱于市区。第三，虽然南京市大型体育场馆(南京市奥体中心、南京五台山体育馆)的功能设施相对比较齐全，但由于数量少、地区集中等，并不利于离体育馆较远的青少年健身使用。第四，由于大型体育场馆运营费用较高，场馆收费虽然接近成本，但对于青少年使用场馆的费用依然较高，部分青少年和家庭难以负担，造成虽有场馆设施但却无力去锻炼的局面。为了让青少年能够有较为适宜、便利、喜欢的场地设施进行锻炼，可采取的措施有：第一，青少年体育活动健身场馆和设施建设，应本着分散、方便社会大众(包括青少年)使用的原则进行建设；第二，为避免重复建设造成资源浪费，建议对现有的旧厂房适度改造成健身场所，场馆的环境和设施布置尽可能人性化，以符合青少年身心发展特征；第三，利用现有的自然资源尤其是农村的自然资源进行改造和建设，如附近的山、湖等可设计成环山或环湖健身步道等；第四，通过宣传或政策优惠等措施鼓励社会大众参与投资场馆和设施的建设；第五，建议政府购买服务，使现有的大型场馆、学校和单位的体育场馆设施降低费用或免费为青少年开放。

3.5 青少年公共服务体系信息传递迅捷化

当今时代是信息的时代，青少年公共服务体系也要做好信息系统的建设，做到信息及时迅捷地传递到青少年群体中，即信息要迅捷化。具体可采取多渠道进行传递，具体有：第一，通过专题网站或其他网站传播信息。如体育网，增加青少年公共服务体系的信息、年度建设总结、青少年体育活动信息的发布等；第二，通过自媒体传播健身价值、体育活动信息、免费技能培训等相关信息。如建立青少年公共服务体系微信公众号、南京市青少年体育活动微博和博客等；第三，通过传统媒介进行青少年公共服务体系的相关信息的传播，如报纸、广播、电视、学校的宣传栏等。无论是哪种传播媒介，传播的速度要尽量快，途径要多样，能吸引青少年的眼球。

青少年体育公共服务体系的建设是一个系统、长期、动态发展的过程，需要政府组织学界及业界相关人员统筹规划，科学顶层设计，需要学校、家庭和社会成员等长期协作创新，提供多样化、科学化、人性化的产品和服务，满足新时代背景下青少年对于体育公共服务的需求，为健康南京和健康中国的建设添砖加瓦。

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