公共治理视域下青少年公共体育服务合作供给研究*

童建红 曾丽芳



公共治理视域下青少年公共体育服务合作供给研究*

童建红 曾丽芳

（广西科技大学，广西 柳州 545006）

以共治理论中的“主体多元、方式民主、合作互动”为核心，以提高青少年公共体育服务水平为治理目标，深入分析研究政府、事业单位、私营部门、非营利社会组织以及个人在青少年公共体育服务供给中的互动与合作关系，探讨如何构建完善的青少年公共体育服务供给网络。提出要实现青少年公共体育服务“善治”目标，需要明确多元主体在青少年公共体育服务治理中的职责；实现青少年公共体育服务多元主体合作共治的价值认同；构建良好的合作共治模式；完善法律制度，完善配套制度政策。

公共治理；青少年公共体育服务；合作供给

青少年体育是健康中国和全面建成小康社会的重要内容。近年来，党和政府一直重视青少年体育尤其是青少年公共体育的发展。我国“十三五”规划提出：“实施青少年体育活动促进计划，培育青少年体育爱好和运动技能。”“健康中国2030”更是将青少年体育纳入健康范畴，提出“制定实施青少年、妇女、老年人、职业群体及残疾人等特殊群体的体质健康干预计划。”青少公共体育服务是青少年体育重要组成部分，关系到全体青少年体质健康水平，也是政府和社会最基本的任务。党的十八届三中全会提出“创新社会治理”的新概念，“十三五规划”提出“简政放权，畅通社会力量参与渠道，激发各类社会主体积极性，积极培育青少年体育公共服务新型业态”。在当前青少年体育治理能力和治理体系现代化背景下，基于公共治理理论，激发多元主体参与青少年体育公共服务供给，提升青少年公共体育服务数量和质量，具有重要的现实意义。

1 公共治理视域下的青少年公共体育服务

1.1 公共治理理论

公共治理理论是治理理论的重要组成部分，侧重研究公共事务场域的治理问题。公共治理是指以政府为主导的公共部门，整合非政府部门、市场、个人等社会力量，共同参与管理社会事务、解决社会问题、提供公共服务，共同促进公共利益最大化的过程[1]。公共治理是一种主体多元、方式民主、合作互动的新型治理模式，强调政府、企业、社会团体和个人在公共事务的共同作用。提供公共服务是公共治理的核心任务，增进人类共同利益和福祉是公共治理的价值取向[2]。

1.2 公共治理视域下的青少年公共体育服务

一是青少年公共体育服务治理理念的转变。传统青少年公共体育服务中政府与其他服务主体的关系是统治与被统治、管理与被管理的地位非对等关系，政府在青少年公共体育服务中是绝对权威，而治理理论认为，青少年公共体育服务中的权威不一定来自政府等公共部门，也可以是社会体育组织、企业、学校、个人等其他机构。在青少年公共体育服务过程中，强调政府与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人部门的合作、强制与自愿的合作，政府不再是高高在上的绝对权威，而是与其他服务组织平等的合作伙伴关系，协商、谈判的互动关系。

二是青少年公共体育服务治理主体多元化。青少年公共体育内容丰富，服务对象人数众多，需求多样，单靠政府以及传统体育教育事业单位难以完成，需要举全社会之力才能完成。治理主要是政府、社会组织、企业和个人对公共服务的互动、协调和合作，从而增进社会共同利益的过程。青少年公共体育服务多元治理主体是指政府、社会体育组织、学校、企业和个人以平等、协作、互动的方式为青少年提供公共体育产品和服务，从而满足青少年体育需求的过程。

三是青少年公共体育服务治理工具的多样性。传统的理论运用政府和市场两种工具为青少年提供公共体育服务，都产生了失灵现象。公共治理理论认为青少年公共体育服务具有多样性、复杂性和多变性，应该根据不同的情况运用多样性的治理工具对青少年公共体育服务进行供给。在沿海发达地区，青少年体育社会组织较为活跃，可以多采用政府向购买青少年公共体育服务的形式；在中部省份，可以采取政府依托体育事业单位、学校以及青少年体育俱乐部等公共提供青少年公共体育服务；在西部欠发达地区，青少年体育社会组织数量较少，可以采取由政府和体育事业单位和学校为主导的青少年公共体育服务供给模式。

总之，公共治理理论倡导在青少年公共体育服务等公共事务中多元主体平等、合作、互动服务理念，旨在激发社会体育组织、学校、企业的活力和创造性，强调治理权威的多元性，通过沟通和协商，确定社会共同的目标，从而实现对青少年公共体育服务等公共事务的“善治”。公共治理理论为青少年公共体育服务注入了崭新的价值理念，对青少年公共服务供给方式转变、公共价值理念的构建、公共决策中的社会参与产生了深远影响，拓展了青少年公共体育范围，提高了青少年公共体育服务质量。

2 公共治理视域下青少年公共体育服务供给现状

2.1 青少年公共体育服务多元主体共治局面基本形成

传统上，我国青少年体育公共体育服务主要通过教育部门、体育部门以及学校来提供。自2000年以来，政府通过体育彩票公益金的资助与扶持，积极推动学校、体校、体育场馆、社区、基层单项体育协会利用已有场地设施条件创建青少年体育社会组织——青少年体育俱乐部。通过创建青少年体育俱乐部这一载体，初步形成了青少年体育公共体育服务多元治理主体。近年来，随着政府对青少年体育的不断重视，我国体育行政部门又积极推动社会力量参与创建青少年户外活动营地和青少年校外体育活动中心等体育社会组织，青少年体育项目传统学校的创建也不断加快，青少年体育公共服务政府社会共治模式基本形成。当前，根据民政部公布的统计数据，2014年底，全国体育类民办非企业——青少年体育俱乐部是主体——单位总数达到11901个。国家体育总局数据显示，截止2014年底，国家级青少年体育俱乐部超过5000个，国家级青少年户外活动营地达164家，国家级体育传统项目学校超过500所。教育部门统计数据显示，目前，国家、省、市、县三级校园足球特色学校已超过16000所[3]。

2.2 青少年公共体育服务合作共治网络尚未形成

青少年公共体育服务体系建设是一项复杂、任务繁重的系统工程，参与主体众多，只有治理主体发挥各自优势和履行自身职责，分工协作和互相配合才能完成。“中央7号文件”提出“建立在党和政府领导下，教育、体育、卫生部门和共青团组织等共同参加的联席会议制度，统筹协调解决青少年体育工作中的重要问题。”当前，体育、教育、卫生、共青团等都承担青少年公共体育服务部分职能，也扮演了重要角色，例如，体育部门在青少年体育活动竞赛开展、组织建设、公共体育场地提供等方面扮演了重要角色；教育行政部门在全国校园足球开展、阳光体育活动和青少年体质健康测试成绩突出；卫生部门在青少年体质健康教育促进方面做了不少工作，但这些部门大多根据各部门的目标和任务独立完成各自工作，相互协调和合作有待深化，多元主体合作共治网络尚未形成。在政府组织高度分化与专业化的形势下，由众多政府部门共同参加的联席会议制度仍未形成[4]，我国青少年公共体育服务体制机制障碍依然存在，如青少年公共体育服务的责任主体仍未明晰、青少年体育俱乐部注册登记门槛较高、体教、体卫结合深度不足等问题依然突出。

2.3 社会主体参与青少年公共体育服务的活力不足

公共治理理论的核心在于打破政府对公共服务的垄断供给局面，倡导社会主体的积极参与，形成公共服务多元主体治理格局。十八届三中全会提出“创新社会治理体制”的重点任务之一就是“激发社会组织活力”。在当前政府职能转变和青少年公共体育需求多元化的背景下，激发社会力量参与青少年公共体育服务治理具有重要的现实意义。青少年主体是在校学生，学校是其生活的主要空间。第六次全国体育场地调查数据显示，我国学校体育场地面积10.56亿m2，占全国体育场地面积的53.01%，但是课余时间对外开放不足50%[5]。另外，据中国统计年鉴数据，截止2015年，全国共有小学190525所，中学78421所，但是依托学校创建的青少年体育俱乐部不到3000个。很多学校在应试教育以及安全问题的顾虑下，为青少年提供的体育场地和体育组织等公共体育服务不足，积极性不高。另外，由于我国传统体育体制的惯性，竞技体育依然是体育行政部门的重要组成部分，为竞技体育培养后备体育人才仍然是体校最重要的目标。由于资金不足、教练员数量偏少等原因，业余体校以及体育场馆为青少年提供公共体育服务就显得力不从心和动力不足。最后，我国公益慈善事业仍处于起步阶段，企业和个人对青少年公共体育服务投入力量不够。调查显示，社会捐助是国外青少年体育社会组织重要资金来源，但是我国青少年体育俱乐部却几乎没有来自社会的捐助。

2.4 青少年公共体育服务公共多元主体合作性缺失

公共治理的核心理念是政府、非盈利性组织、企业、公民等多元主体依法平等、独立、协作的治理模式，从而实现公共服务的“善治”和多元主体的共同促进与发展[6]。但是现实的情况是，由于各主体在地位、资源、信息的不对等以及各自利益存在差异，使合作难以有效开展。从体育社会组织与学校的关系为例，通过走访调查，很多青少年体育俱乐部想依托学校建立训练点，但是学校基于安全的考虑，拒绝与其合作，宁愿让场地器材闲置，也不想让青少年体育俱乐部进入校园。另外，从体育社会组织与政府的关系看，可以将青少年体育俱乐部分为体制内和体制外两类。体制内的青少年体育俱乐部大多是政府自上而下依托体育行政部门公共体育场馆、业余体校等单位创建，场地设施资源丰富，而那些自发成立的体制外青少年体育俱乐部则存在资金、场地设施、人员等方面的困境，得不到政府扶持，需要自谋出路，甚至连存在的合法性都存在问题，公共体育服务供给的能力有限。另外，当前我国只有北京、上海、武汉等少数发达城市开展青少公共体育服务购买实践，政府与青少年体育俱乐部等社会体育组织合作较为频繁，而其他欠发达地区城市政府与体育社会组织合作提供青少年公共体育服务的实践则较为少见。

3 公共治理视域下青少年公共体育服务合作共治路径

3.1 明确多元主体在青少年公共体育服务治理中的职责

公共治理理论强调多元主体在公共服务中的共同作用。青少年公共体育服务体系是一项系统工程，政府体育行政部门、学校、青少年体育社会组织、企业以及个人都在其中扮演重要角色。多元主体共同参与青少年公共体育服务供给，共同承担青少年体育治理的责任，这就增加了各种治理主体推卸责任的可能性。当前，我国青少年公共体育服务各种治理主体职责较为模糊，从政府部门内部来看，教育部门和体育部门都是青少年公共体育服务的重要责任主体，但是他们各自承担哪些具体职责尚未明确；从政府部门与私人部门的关系看，也存在责任归属问题，对治理主体的责任缺乏明确性，这就为青少年公共体育服务治理体系中各组织责任转移提供了可能空间。因此，实现青少年公共体育服务多元主体合作共治局面，必须要明确政府各部门以及政府与私人部门的责任，明确其角色定位，方能实现青少年体育的善治。政府部门要在青少年公共体育服务中承担“元治理”角色，承担着青少年体育治理中各种主体之间行动的共同准则和确立各主体行为的大方向和准则的重任，是治理主体中“同辈中的长者”。学校、业余体校、青少年体育社会组织以及个人等都是青少年公共体育服务具体提供者，负责青少年体育场地服务、体育培训、体育组织建设、体育活动和竞赛交流、体质监测等公共体育服务的具体实施，是政府的合作伙伴和重要帮手。

3.2 实现青少年公共体育服务多元主体合作共治的价值认同

青少年公共体育服务由不同利益主体合作治理，由于各供给主体的价值诉求不同，从而导致价值理念容易产生冲突。青少年公共体育服务最重要的目标是增强青少年体质健康水平，从而实现青少年群体身心健康、体魄强健的公共利益与福祉，因此，明确青少年公共体育服务的共同价值取向是实现多元主体合作共治的基本要求。首先，政府在青少年公共体育服务中要把握公共利益方向，营造青少年体育公益事业的文化氛围。政府投资兴建的公共体育场馆以及学校体育场馆要免费或低价向青少年开放，对于青少年体育社会组织要加强监督和引导，通过购买公共体育服务以及资金投入的方式减轻资金压力，明确其非盈利属性。其次，在政府与企业等私营部门合作过程中，在保证青少年公共体育服务合理供给、实现公益价值理念的前提下，认同私营企业实现经济利益的价值诉求，对私营企业追求经济效益不干涉，做好监督工作。最后，政府与体育非盈利组织合作提供青少年公共体育服务过程中，政府没有涉及的青少年公共体育服务领域，如体育技能培训，体育信息咨询等，依赖体育非营利性社会组织专业知识与技能。对于个人参与青少年公共体育服务，政府及社会给予各种支持，培育社会慈善与公益精神。总之，在青少年公共体育治理过程中，要尊重包容多种价值理念，政府、私营企业、体育社会组织、学校、个人等要相互沟通合作交流，形成价值认同，增进青少年群体的公共利益与福祉。

3.3 构建良好的合作共治模式

治理理论指出，在公共服务中充分发挥政府组织与非营利组织的合作、公营部门与私营部门的合作，以改善公共服务的数量与质量[7]。青少年公共体育服务治理主体多元，合作不仅涉及政府部门之间的合作，政府与学校、政府与非盈利部门、盈利部门以及个人的合作，也涉及到学校、青少年体育社会组织等非政府部门各主体的之间的合作与互动。

首先，要加强政府部门之间的协调与沟通。体育行政部门与教育行政部门在青少年公共体育服务治理中既有分工也有合作，如青少年体育竞赛与体育活动、学校体育场馆开放服务中要根据各自优势与不足加强沟通。其次，加深政府部门与青少年体育社会组织的合作程度。当前，在一些较为发达的城市如北京上海武汉等已经开展体育行政部门向青少年体育俱乐部等青少年体育社会组织购买体育赛事、体育培训、体育场地等服务，这些合作大多通过相关制度规定，治理主体互动程度低，公共体育服务内容和范围有待拓展。要进一步加强政府与青少年体育社会组织的合作，增强各主体在青少年公共体育服务供给过程中交流的深度，实现体育资源与信息的共享与流动。最后，要加强学校、体育事业单位与社会体育组织的合作与交流。学校、体育事业单位拥有充裕的体育场地资源，而青少年体育俱乐部等体育社会组织具有资金、管理、人员等资源，他们之间的交流与合作将进一步盘活社会资源，从而改善青少年公共体育服务的数量与质量。

3.4 完善法律制度，完善配套制度政策

建立于法治基础上的多元共治蕴含了法治、协商和自治的理念，它是一个基于法治和一定程度自治的相互融合复杂的开放系统[8]。完善的法治建设是青少年公共体育服务合作共治的根本性制度保障，有利于规范政府、学校、企业、青少年体育社会组织以及个人之间的关系，明晰治理主体的职责和职权[9]。由于青少年公共体育服务供给主体不同，各个不同层次的治理主体间责任需要法律的明确规定。当前，我国青少年公共体育服务供给不足很大一部分原因在于相关法律制度不健全，例如，很多学校由于担心责任事故而放弃在节假日对青少年开放体育场地设施。因此，要对现行体育法律法规进行修订，明确治理主体在青少年公共体育服务中的职责，加强配套性法规和制度的建设力度，构建青少年公共体育服务质量评价体系，对各青少年公共体育服务治理主体的工作进行全面评价与监督，不断完善青少年公共体育服务配套制度政策。

[1]张成福,李丹婷.公共利益与公共治理[J].中国人民大学学报,2012(2):95-103.

[2]杨宇. 21世纪的公共治理:从“善政”走向“善治”[J].改革与开放,2011(20):70.

[3][5]刘扶民，杨桦.中国青少年体育发展报告（2016）[M].北京：社会科学文献出版社,2010.

[4]胡小明.体育发展新理念——“分享运动”的人文价值观与青少儿体育发展路径[J].体育学刊,2011(1):8-13.

[6]罗云川，阮平南.公共文化服务网络治理:主体、关系与模式[J].图书馆建设,2016(1):28-32+38.

[7]林闽钢等.现代社会服务[M].山东:山东人民出版社,2014.

[8]王名,蔡志鸿,王春婷.社会共治:多元主体共同治理的实践探索与制度创新[J].中国行政管理,2014(12):16-19.

[9]杜建军,张瑞林.“整体政府”理论视域下的青少年体质健康公共服务治理路径构建[J].沈阳体育学院学报, 2016 (5):1-6.

On the Cooperative Governance of Youth Public Sports Service with the Perspective of Public Governance

TONG Jianhong, etal.

(Guangxi University of Technology and Science，Liuzhou 545006, Guangxi, China )

基金项目：2017年广西哲学社会科学规划研究课题（项目编号：17FTY006）2016年度广西壮族自治区中青年教师基础能力提升项目（项目编号：KY2016LX158）广西科技大学2015 年度科学基金项目（项目编号：校科社20161318）。

童建红（1981-），博士，副教授，研究方向：青少年体育。

曾丽芳（1984-），硕士，讲师，研究方向：青少年体育。