全民健身背景下公共体育服务资源配置研究

刘旭东，曾 强，苏 欣

全民健身背景下公共体育服务资源配置研究

刘旭东1，曾 强2，苏 欣2

如何配置公共体育服务资源关系到政府购买公共体育服务的质量和绩效，关系到我国全民健身战略实施的进程。因此，结合“全民健身”解决公共体育服务资源配置中存在的问题具有重要意义。采用文献资料、专家访谈等研究方法，分析目前公共体育服务配置中存在的诸如指导性文件不完善、模式陈旧、社会组织力量薄弱、服务配置地区差异大、缺乏专门的财政资金保障、绩效评估体系不完善、供给主体单一的问题，相应提出了加强相关法规制度建设、构建多元化的购买模式、扶持壮大体育社会组织、构建各地区相互扶持的伙伴关系、设立专项财政资金、建立科学的绩效评估体系、引进多元供给主体的合理性对策。

全民健身；公共体育服务；资源配置

随着全民建身事业的蓬勃发展，人们的体育需求日益增长，呈现出多样化趋势，公共体育服务配置不均衡便成为亟待解决的课题。为此，我国出台了《体育法》为群众享受体育锻炼的权力保驾护航；制订了《全民健身计划纲要》，指导政府为群众设计系统科学的健身计划；颁布了《国家基本公共体育服务体系“十二五规划”》《全民健身计划(2016—2020)》等法规文件，为公共体育服务和全民健身事业提供政策法规支持和理论指导。2017年1月16日，国务院办公厅转发国家体育局等部门《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》(国办发[2015]37号)，其中公益性文化体育购买目录有38项[1]，但是在实施过程中，政府购买公共体育服务暴露出部分地区公共体育服务资源闲置、利用不充分、部分地区供不应求等问题，因此，研究公共体育服务配置中存在的问题，并提出合理性建议势在必行。本文针对公共体育服务资源配置存在的问题做了深入地分析，并提出合理性的建设策略，旨在为早日构建科学的公共体育服务资源配置体系增加理论基础，为政府购买公共体育服务事业贡献微薄之力。

1 全民健身的背景及相关概念界定

1.1 全民健身的背景

为了全面提升国民身体素质，增进国民身体健康，促进社会和谐、健康、可持续发展，我国于1995年通过了首部《体育法》，并颁布了《全民健身计划纲要》，全民健身、公共体育从此与群众的日常生活建立了紧密的联系。《全民健身计划纲要》以全国人民为实施对象，以青少年和儿童为重点，努力实现体育与国民经济和社会事业协调发展，全面提高中华民族体质与健康水平，基本建成具有中国特色的全民健身体系。2015年，国务院印发《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》，将全民健身上升为国家战略。目前“全民健身”已经成为社会潮流，提出了“天天健身，天天快乐”“好体魄，好生活”“全民健身，你我同行”的口号，形成了参加体育锻炼的热潮。

1.2 公共体育服务的概念

“公共体育服务”也有学者称之为“体育公共服务”。公共体育服务是指：公共体育组织和公共体育服务人员为社会公众的体育活动所提供的体育产品和体育劳务[2]。“实物形态”的体育产品和“非实物形态”的体育劳务，都是以“体育劳动成果”为服务内容服务产品，两者结合构成体育服务，以此向社会体育公众提供“以服务形式存在的消费品，以满足其欣赏和健身需要”[3]。公共体育服务具有以下几个特点：普遍性：面向社会全体公民普遍的公共体育服务，能被社会每一个公民所享有。公平性：社会的公平与平等是公共体育服务得以提供的重要前提条件。动态性：随着社会经济发展水平不断提高，公共体育服务呈现出不断扩展和提高的态势。供给主体的多元性：政府与企业以及包括体育社团在内的体育社会组织共同合作，提供公共体育服务[4]。

1.3 政府购买公共体育服务的概念

在全面深化改革的时代背景下，中共十八大和十八届三中全会确立了“推进政府购买服务”的目标[5]。学者对政府购买公共体育服务事业及其概念界定做了广泛研究。赵蕊，程华，戴键将政府购买公共体育服务定义为：“打破政府对公共体育服务的直接供给的方式，把属于政府的部分公共体育服务职能通过契约化的方式移交给体育协会、民办非企业单位等社会体育服务组织，政府财政根据其提供公共体育服务的质量和数量支付相应费用，从而实现对于公共体育服务供给的一种新型模式”[4]。朱毅然等认为，政府购买公共体育服务即是政府运用不同的市场手段向市场组织、社会组织、事业单位或政府部门内部的各类社会服务机构购买公共体育服务的行为，政府主要的责任是提供资金、业务监督以及绩效考核[6]。本文将政府购买公共体育服务定义为政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现的公共体育服务供给模式。

1.4 公共体育服务资源的概念

“资源”是经济学名词，指一国或一定地区内拥有财力、物力、人力等各种物力要素的总称。包括自然资源和社会资源两大类。公共体育服务资源是公共体育服务的呈现方式和供给载体，包含社会资源的人力资源、信息资源以及劳动创造的各种物质，也包含了自然资源的土地、阳光、空气、水等资源。本文将结合大众健身、公共体育服务、政府购买公共体育服务，将公共体育服务资源的概念界定为：为了全面提升国民身体素质，增进国民身体健康，促进社会和谐、健康、可持续发展，由政府出资购买、公共体育组织和公共体育服务人员供给、用于满足群众健身需求的自然资源和社会资源的总和。

2 公共体育服务资源配置中存在的问题

2.1 指导性文件不完善

为全面深化改革，加快政府职能转变，积极推进政府购买公服务，切实提高基层社会服务能力，我国颁布了《政府采购法》《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》《政府购买服务管理办法(暂行)》《关于做好政府服务指导性目录编制管理工作的通知》等指导政府购买服务的文件。目前，政府购买服务事业在相关文件的指导和支持下取得了显著的成效。由于没有专门指导公共体育服务配置的文件，使得政府购买公共体育服务事业的发展受到众多阻碍、公共体育服务资源配置工作无法得到政策支持，无法满足群众日益增长的体育服务需求。公共体育服务是公共服务的重要组成部分，关系到政府购买服务事业的进程以及全民健身战略的实施效果，亟需专门的法规、文件、指导办法等支持。

2.2 资源配置模式陈旧

由于体育社会组织长期受到体制束缚，很多组织原来是政府的附属单位，因此很多地方政府把他们当做下属机构，活动经费几乎全部来自政府财政拨款，自身融资能力受到限制。体育社会组织作为政府购买公共体育服务的承接主体，独立生存能力不足导致政府购买公共体育服务过程缺乏竞争性，从而无法保证体育社会组织是否具有提供公共体育服务、保证服务质量的能力。各级体育部门通过积极争取当地党委、政府的重视和支持，加强与部门的沟通与协调，从而实现体育基础设施建设。在世界新政改革浪潮席卷之下，中国政府职能转变已经进入了新时期，体育社会组织完全依赖政府拨款实现自身发展难免与时代脱节，不利于政府购买公共体育服务模式的创新、丰富、可持续性发展。

2.3 社会组织力量薄弱

多数学者认为我国体育社会组织发育不良、力量薄弱、缺乏独立性，真正有购买力的体育社会组织不多，现阶段难以提供高质量的服务；同时，体育社会组织公信力、发展不平衡也影响到购买公共体育服务[7]。我国体育社会组织发展主要受到诸如注册登记程序繁琐、体育社会组织过度依赖政府、社会选择服务偏向于“国营”“官办”组织、政府购买公共体育服务制度化程度不高等因素影响。造成了我国体育社会组织发展得不到政策支持、活动实施得不到群众信任、取得的成果得不到社会认可，这样的大环境使得体育社会组织生存艰难、缺乏独立性与公信力，难以提供高服务的质量。扶持、壮大体育社会组织必须要清除上述阻碍，政府部门、学术界、体育社会组织及广大人民群众应顺应时代发展需要，与时俱进，共同为社会组织的壮大建言献策，贡献力量，为政府购买公共体育服务取得人民满意的成果而共同努力。

2.4 地区性差异较大

公共体育服务资源配置地区差异较大，经济发达的沿海地区已经形成科学合理的配置体系，经济发展相对缓慢的内陆及偏远地区还处于初期探索阶段，有的地方甚至尚未启动政府购买公共体育服务活动。要切实解决公共体育服务资源配置问题，就需要找出原因对症下药，通过分析原因主要有两点：第一，职能转变后政府角色适应滞后。由过去政府通过行政权力指导公共体育服务资源配置，转变为政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现的公共体育服务供给模式，导致政府在公共体育服务资源配置中不直接参与到购买过程中，导致政府角色适应滞后，经济发达地区具有信息、政策、经济、资源等方面的优势，开展购买活动的自主性较强，对于政府政策依赖性强的内陆及经济欠发达地区来说，政府角色适应滞后必然会影响公共体育服务资源配置的实施。第二，购买对象范围狭窄。政府购买公共体育服务大多是定向委托学校和体育局主管的体育协会或社团，如北京市体育局向各附属体育协会下订单购买的服务、江苏宜兴体育局直接委托各体育协会举办赛事、各地购买学校体育场馆向社会免费开放服务。这种购买对象和范围适用于学校体育资源丰富，体育基础设施配置完善的城镇，无法从根本上解决公共体育服务资源配置问题。

2.5 缺乏专门的财政资金保障

目前，政府向社会力量购买服务所需资金是在既有财政预算安排中统筹考虑的，没有新增设一块财政资金用于政府购买公共体育服务。也就是说，政府购买服务只是公共服务供给方式和财政资金使用方式的改进。在市场经济高度发展的前提下，买卖双方遵循自主性、平等性、法制性、竞争性 、开放性的原则进行交易。政府在向社会力量购买公共体育服务的过程中处在买家的位置，没有专项资金，无法进行交易，政府就不是一个真正意义上的买家，购买服务也将成为一句空话。缺乏专项财政资金不仅造成政府购买公共体育服务工作无法顺利开展，而且对地方政府、社会力量和人民群众的积极性造成消极影响。

2.6 绩效评估体系不完善

科学的绩效评估体系能保障服务质量和效率。当前学术界对于引进第三方评估机构与政府、公众评估相结合具有较高的认可性。所谓公共服务购买的第三方，一般用排除法界定：处于社会组织、民众之外的另一方非政府机构，一般是具有相当权威性和专业性的中间组织或机构[8]。如宁夏政府购买公共体育服务的绩效评估体系主要分为体育社会组织量化自评、评估办公室评估两方面内容。未引进第三方评估机制，无法保证评价的合理性，社会组织作为公共体育服务的承接方，难免会对自身及其他社会组织的承接工作给予与实际情况相比较高的评价；评估办公室单方面的评估很难令民众信服，因此引进第三方评估机制是当务之急。

2.7 供给主体单一

在“小政府，大社会”的背景下，我国非政府组织迎来了前所未有的发展契机，在社会事物中发挥了更大的作用，做出了巨大的贡献。但在公共体育服务资源配置方面并非如此，事实上，我国公共体育服务的供给主体并没有迅速转向非政府组织，而是主要由政府和体育行政部门提供，政府与社会组织合作的新模式没有得到发展，没有形成政府、服务、居民相互独立又良性互动的和谐模式。政府作为单一主体提供公共体育服务不仅违背了政府购买公共体育服务的初衷，而且也使得全面深化改革、转变政府职能成为一句空话。

3 提升公共体育服务资源配置合理性的对策

3.1 加强相关法规制度建设

相关部门要加强政府购买公共体育服务的顶层设计，推进制度法规建设，完善具体指导性文件。要制定有利于促进政府购买公共体育服务事业发展的法律法规，明确、符合地方实际、具有地域特色的指导文件，详细、科学、可实施的购买办法，并且就实施过程中可能出现的阻碍做出应急预案，确保政府购买公共体育服务事业有法可依、执法必严、违法必究。购买过程中各环节紧密联系、各部门同心同力、全力合作的方向发展，为政府购买公共体育服务提供全方位的保障和支持。

3.2 构建多元化的购买模式

有学者认为在一个健全的公共服务体系中，往往根据公共服务的特点来确定交给哪种组织更有效[9]，因此，“向谁购买”与“购买什么”直接关联[10]，影响着公共体育服务的购买模式。冯欣欣[11]在文章《政府购买公共体育服务的模式研究》中，依据我国实践的典型案例，按照购买程序的竞争性和购买服务的类型的二维标准将政府购买公共体育服务的模式分为四种模式：竞争性软服务购买、竞争性硬服务购买、非竞争性软服务购买、非竞争性硬服务购买。硬服务主要指场地、设施、体质监测等硬服务领域的服务；软服务是指体育赛事、活动、健身指导等软服务领域的服务。公共体育服务购买过程是否具有竞争性的区分标准，主要依据政府挑选各领域不同类型服务的过程中是否采用公开竞争的方法。依据我国政府购买公共体育服务的现状，应灵活应用，以提供质量好、效率高、人民最满意的服务为目标，选择不同的购买模式，以适应人们日益增长的公共体育服务需求。

3.3 扶持壮大体育社会组织

我国体育社会组织种类繁多、层次复杂、擅长服务的领域各有不同。由于受到注册登记程序繁琐、过度依赖政府、社会选择服务偏向于“国营”“官办”组织、政府购买公共体育服务制度化程度不高等因素影响。在政府配置公共体育服务资源的过程中，需要加快政府职能转移，积极推进政社分开，理清政府与体育社会组织的关系，促使体育社会组织积极参与体育治理；出台专门扶持体育社会组织壮大的文件，加大资金支持，转变发展理念，创造有利于体育社会组织生存、发展、壮大的政治、经济、人文环境，扶持体育社会组织成长为有资质、有能力、有意愿，提供高质量的公共体育服务的独立社会组织。自党的十八届三中全会以来，社会组织的改革步伐明显加快，体育社会组织的实体化改革也成为当前体育领域要解决的重大问题，特别是在全民健身上升为国家战略之后，各级各类体育社会组织在承接全民健身赛事和活动中，提高了实力。

3.4 构建各地区相互扶持的伙伴关系

在政府购买公共体育服务过程中，要加强各地区间的交流，发挥先进模范的示范、带头作用。呼吁在政府购买公共体育服务事业领域有先进购买经验的地区向购买事业相对滞后的地区传授经验；有先进的资源配置方法的地区向资源配置不均衡的地区输出相关人才；购买事业取得显著成效的地区向购买事业无法适应当地群众需求的地区委派专家，争取在最短的时间内最大程度地缩小公共体育服务资源配置的地区间差异。此外，在购买公共体育服务事业方面有困难的地方政府，应积极派专家组到在政府购买公共体育服务事业领域有先进经验并取得显著成效的地区学习，内容应包括当地政府相关部门如何适应改革过程中的角色转变，将自己定义为出资方、购买者，集中力量创建政府购买公共体育服务的指导文件、做经费预算、引进供给主体的标准、拓宽购买对象范围、探索购买模式、制定评价监督体系等。

3.5 设立专项财政资金

相关部门应设立政府购买公共体育服务专项财政资金，强化公共利益，统筹安排，宏观管理，地方政府应根据实际情况出台切实可行的《政府购买公共体育服务指导目录》，并建立政府购买公共体育服务的财务预算管理制度，上报相关部门，申请专项资金；政府根据不同的公共体育项目和不同类别的体育社会组织，规范签订不同类型的合同，以合同为实施依据提供体育公共服务，政府参照服务绩效对所购买服务进行支付。推动政府购买公共体育服务事业向有专门政策指导、有专项财政支持、满足群众健身需求、能够独立实施的方向发展。

3.6 建立科学的绩效评估体系

政府购买公共体育服务是促进社会公平、文明、和谐发展的重要途径。科学的绩效评估体系在购买过程中不可或缺。绩效评估应该是一个系统的程序，从前期准备、购买过程、服务成效，到目标设计、目标完成情况、群众满意程度，再到政府是否履行职责、承接主体是否具有资质、群众是否切实受益以及购买成本、收益情况等指标都应该纳入到评估体系中来，建立起明确、可行、科学、实用的绩效评估体系，保证服务资源合理配置。

3.7 引进多元供给主体

在公共体育服务资源配置过程中，政府作为服务供给的顶层设计者和出资方，应积极引导社会团体、企业等非政府组织加入到服务供给中来，使其成为供给主体。非政府组织成立于民间，生存在民间，与人民利益一致，知道人们的需求。大多数非政府组织是适应人们某方面需求而成立的，他们成立的初衷就是为人们提供服务，因此，不同类型的公共体育服务供给主体应该是在该项体育服务领域具备良好声誉、有保障服务质量的先进场地设施及人力资源力量的非政府组织。通过引进各领域最具威望的非政府组织来为人民提供不同类型公共体育服务，扩大公共体育服务的供给主体，带动和发挥非政府组织的积极作用，为全民健身事业注入新鲜血液。

4 结 语

经过近40年的改革开放，人们的生活水平得到了巨大的提升，广大公民对社会公平、公正发展提出了更高、更迫切的要求。在全民健身热潮的引领和全民健身计划的指导下，群众体育取得了长足发展，同时暴露出来一些体育服务配置不均衡的问题。实现社会体育服务配置的公平、公正是一项长期而又艰巨的任务。十九大的顺利召开，标志着中国特色社会主义进入了新时代。我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾，政府购买公共体育服务、公共体育服务合理配置能促进政府职能转化、显示政府执政的合法性，公平、公正地分配公共体育资源，促进社会和谐、平衡、充分发展。

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ResearchontheAllocationofPublicSportsServiceResourcesundertheBackgroundofNationalFitness

LIU Xu-dong1，ZENG Qiang2，SU Xin2

How to configure the public sports service resources is related to the quality and performance of the government to purchase public sports services and the implementation process of the national fitness strategy. Therefore, it is of great significance to solve the problems in the allocation of public sports service resources in combination with the ‘national fitness’. Using the methods of literature and the others, this paper analyze the current public sports service configuration problems, such as the unperfect different guidance documents, the old model, the week social organization, the lack of special service allocation area of fiscal funds, unperfect performance evaluation system, the singleness of main supply. Therefore, this paper suggests that, to strengthen the construction of relevant laws and regulations the system construction, to set up diversified purchase mode, to support the growth of social sports organization, to construct social forces in all regions of mutual support and partnership, to establish a scientific performance evaluation system, to introduce multiple suppliers so as to solve the problem of the special funds and the countermeasures.

National Fitness; Public Sports Service; Resource Allocation

2017-11-06；

2017-11-29

宁夏哲学社会科学规划年度项目：宁夏政府向社会力量购买公共体育服务研究(编号：15NXBTY01)。

刘旭东(1971-)，男，教授，博士，研究方向为体育人文社会学、体育教育训练学。

曾 强(1992-)，男，助教，在读硕士研究生，研究方向为民族传统体育传承发展、民族传统体育学。

1.宁夏大学 国家大学生文化素质教育基地，宁夏 银川 750021；2.宁夏大学 体育学院，宁夏 银川 750021

G80-05

A

1008-2808(2017)06-0026-05