十八大以来党内法规建设研究述评

王建国+王昭

〔摘要〕十八大以来，党内法规建设的力度加大，伴随着实践的发展，在理论上需要厘清一系列问题，党内法规建设成为理论界的研究热点。学者们从各自的学术领域和研究背景出发，对十八大以来党内法规建设的相关问题展开了全方位的探讨研究，主要涉及党内法规的基本理论问题、十八大以来党内法规建设的背景、历程与内容、存在的问题、路径与对策、特点等等。总结这些问题，可以展现学界对十八大以来党内法规建设的研究现状、成就及存在的不足，进而明确党内法规建设研究的未来方向。

〔关键词〕党的建设；党内法规；全面从严治党；制度治党

〔中图分类号〕D262.6〔文献标识码〕A〔文章编号〕2095-8048-（2017）05-0067-11

治国必先治党，治党务必从严，从严必依法制。注重运用党内法规管党治党，是中国共产党的政治传统和优势。十八大以来，中国共产党将党内法规建设提到前所未有的新高度，党内法规建设的力度空前加大，通过制定、修改和废止三个维度，构建科学的党内法规新体系。十八届四中全会将“完善的党内法规体系”纳入中国特色社会主义法治体系之中，提出要提高党“依据党内法规管党治党的能力和水平”。伴随着党内法规建设实践的发展，在理论上需要厘清一系列问题，以进一步指导和完善党内法规建设的实践。出于理论和现实的需要，十八大以来，理论界对党内法规建设的相关问题展开了较为全面的研究，主要体现在以下方面。 一、党内法规的基本理论问题 关于党内法规的基本理论问题，一直是学界探讨的热点，主要涉及党内法规的概念、分类、效力、作用、效力位阶、时效性问题、溯及既往问题、党内法规的制定、执行、立法后评估等问题，有些已形成了共识性认识，但仍有一些问题存在分歧。 （一）党内法规的概念界定 关于党内法规的概念，毛泽东、刘少奇、邓小平〔1〕等中共多位领导人都有过相关论述。首次提出党内法规概念的是毛泽东，他在1938年党的六届六中全会上指出，“为使党内关系走上正轨，除了上述四项最重要的纪律外，还须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动”。〔2〕毛泽东对“党内法规”的这一论述为学术界研究党内法规的定义奠定了基础。2012年5月新修订的《中国共产党党内法规制定条例》指出，“党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称”。这一界定，指出了党内法规的制定主体、规范的对象和表现形式，同时还表明，党内法规是一系列制度体系和成文规范的总称。 关于党内法规的概念，学界的界定主要有以下几类：一是与党内正式文件中的界定一致。如王振民指出，党内法规是指“中国共产党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。”〔3〕二是认为，党内法规是具有“法”的性质的党内规章制度的总称。如姜明安指出党内法规是“中国共产党规范党组织的工作、活动和党员行为的具有‘法位阶的党内制度的总称。”〔4〕 （二）党内法规的性质与特点 关于党内法规的性质与特点，学界主要存在以下争论： 1.党内法规是否具有“法”的属性？ 一般意义上的“法”具有国家属性，以国家强制力保证实施，是国家意志的表达。政党作为政治组织，本身不具有立法权，其制定的内部规范是否具有“法”的属性，“党内法规”的提法是否科学，学界对此展开了探讨。 第一，从“法”的外延来看，王振民认为，“法”的概念大于“法律”，具有更广泛的内涵和外延。广义上的“法”可以理解为一种“规范”，因此，政党虽然不能“制定”法律，但却可以制定在一定范围内有一定约束力的“法”规范。“世界上任何政党为了达到自己的政治目的，都要制定很多适用于党的组织和党员个人的种种规范，尤其是执政党必须从严要求自己，管理好自己的内部事务，这样才能实现长期执政的目标。因此，执政党必须制定完善的党内规范。”〔5〕 第二，从“软法”理论来看，有学者将软法理论引入党内法规，将党内法规视为软法，论证党内法规提法的科学性。〔6〕与此相对立，武小川论述了软法理论运用于党内法规的局限性。〔7〕 第三，从“立法”活动的角度来看，王振民、施新州在其专著中将“立法”概念引入党内法规的制定，指出，“党内法规的制定，属于规则制定的范畴，是广义上的‘立法活动”，〔8〕但“党内立法”概念的运用，“并不是指政党可以像政府那样作为被授权的国家立法机构来为国家立法，也与有学者描述西方政党政治中的‘政党立法概念存在位阶上的不同，而仅仅是借用国家立法的理念来描述或反映政党在党内管理及其运行上的程序化、规范化和科学化水平。”〔9〕 2.关于党内法规提法的科学性 怀疑论者指出，党内法规的提法是不科学的，主要原因在于：第一，党属于政治组织，不享有立法权；第二，“法规”是专门的法律术语，特指行政法规和地方性法规，不包括党内法规，党内法规的提法容易混淆党法和国法的界限；第三，党内法规的提法不能准确反映党与法的关系，容易让人误以为国法之外存在党的另一套法规，有“法外有党”“党大于法”之嫌，建议用“党的纪律”或“党内规范”取代“党内法规”的提法。〔10〕 支持论者认为，党内法规的提法是科学的。第一，党内法规的提法有历史传统，马克思主义经典作家曾有过相关论述和类似的提法。马克思把党的决议称为“最高的判决”，恩格斯第一个把法律这一概念运用到党的生活中，斯大林使用过“党内法规”的名称；第二，党内法规是中国共产党的领导人的习惯用语，已经成为一个约定俗成的概念；第三，党内法规的提法具有法理依据，“党内法规”的概念已得到党章、中央文件、中央全会决定的确认，经常在党的重要文件中使用；第四，从党内法规的性质看，党内法规与国家法律并不冲突，二者都是党依法执政的重要依据，党内法规是一种规则体系，党内采用法规、条例、规定等法律术语，属于借用，且有特定的适用范围，不会造成混淆。〔11〕 3.党内法规的制定实施是否符合法治精神？ 党内法规由党制定，用来规范和约束党内政治行为和党员身份行为。这是否符合法治的原则和精神引发学者的关注和思考。张晓燕指出，党内法规执行存在的逻辑悖论是：“党内法规执行主体和被监督者同构现象，被监督者恰恰是进行监督的主要组织实施者的悖论；党内法规制定部门化、部门利益化的“立法”质量悖论问题；党内法规实施情况的自我评估的客观真实性悖论”等问题。〔12〕 （三）党内法规的基本要素 宋功德指出，党内法规是由外在形态（形）、内在理念（神）、实践支撑（行）、理论导引（知）、时间维度（时）、空间定位（空）六种要素聚合而成，是形神之“体”、知行之“源”、时空之“位”三者的有机统一。〔13〕总体来看，学界关于党内法规基本要素的研究主要涉及党内法规的制定主体、规范对象、表现形式、效力位阶等方面，基本形成了一致的认识，学界探讨较多的是党内法规的位阶划分。关于党内法规的位阶划分，付子堂认为，将党内法规的效力位阶分为四类：第一类是党章，对党的性质、宗旨、路线、纲领等作出根本性规定；第二类是准则，对全党政治生活、组织生活和全体党员行为作出基本规定；第三类是条例，对党的某一领域重要关系或重要工作作出全面规定；第四类是规则、规定、办法、细则，对党的某一方面重要工作或事项作出具体规定。〔14〕 （四）党内法规的类型划分 关于党内法规的分类，包括以下六种不同的观点：〔15〕一是以党章的章节和名称为标准进行分类。按照《中国共产党党内法规选编》的分类，党内法规可分为党章、党员、党的组织制度、党的中央组织、党的地方组织、党的基层组织、党的干部、党的纪律、党的纪律检查机关和其他部分。二是以党内法规的功能为标准进行分类。如兰亚宾指出，从党内法规的功能考虑，党内法规体系可分为党章、党内组织法规、党的行为法规、党内程序法规、党内监督法规、党内法规制定的法规组成。〔16〕三是以党务活动的特点为标准进行分类。如周叶中认为，党内法规可分为党章、党员权力义务法规、党内组织法规、党务管理法规、党纪检查法规等。〔17〕四是以党内法规名称和效力为标准进行分类。如白建民认为，党内法规的名称分为章程、准则、条例、规则、规定、办法、细则七类，这七类党内法规构成党内法规体系。根据效力等级，党章是一级法规，准则是二级法规，条例、细则等是三级法规。〔18〕但从目前我国的党内法规来看，党章一部，准则两个，条例以下党内法规数以千计，此种分类方法容易导致党内法规数量失衡，失去了分类的意义。五是参照国家法律分类的标准进行分类。如潘泽林认为，可以参照国家法律的相关理论，将党内法规分为具有党内“宪法”功能的党章、具有“刑法”功能的《中国共产党党内监督条例》和《中国共产党纪律处分条例》、具有“民法”功能的以党员权利保障条例为主体的保障党员党内民主权利的相关法规、具有“行政法”功能的领导干部制度、具有“诉讼法”功能的党内法规中的程序保障规范等。〔19〕六是根据《中国共产党党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017）》和《中国共产党党内法规选编》的分类方法为依据进行分类，即将党内法规划分为党章及相关法规、党的领导和党的工作方面的法规、思想建设方面的法规、组织建设方面的法规、作风建设方面的法规、反腐倡廉建设方面的法规、民主集中制建设方面的法规、机关工作方面的法规等八个部分。第六种分类方法涵盖了党的建设和党的工作的各个领域，是学界认可度较高的一种分类方法。 （五）党内法规的功能 关于党内法规的功能，学界主要有以下三种观点。 1.从党的建设的视角来看，李忠指出，党内法规的作用主要体现在以下四个方面：第一，党内法规是立党的总章程；第二，党内法规是管党治党的重要工具；第三，党内法规是党治国理政的重要载体；第四，党内法规是提升党的建设科学化水平的重要保障。 2.从公共治理的角度来看，姜明安认为，党内法规的作用表现在三个方面：第一，保障和规范各级党委和党组织在宪法和法律范围内领导公共治理和社会管理创新；第二，调整和规范党的中央与地方组织之间以及党的中央各种机关之间、党的地方组织的各类机关之间的各种横向与纵向关系，调整和规范党的组织与各种国家机关、社会团体之间的各种横向与纵向关系，并使这些关系法治化、规范化，逐步纳入到现代民主和法治的轨道；第三，保障和促进各级党的领导干部运用法治思维和法律手段治党治国理政。〔20〕 3.从“法”的功能来看，刘长秋指出，“党内法规作为一种特殊类型的法，也具有法的规范功能，如指引功能、预测功能、评价功能、教育功能以及强制功能等。同时，作为专门适用于党内的一种行为规范，党内法规还具有一定的社会功能，尤其是政治功能与社会示范功能。”〔21〕 （六）关于党内法规的历史发展阶段 学界主要有以下看法。一是“三阶段说”。李忠将党内法规的历史沿革划分为三个阶段：1921—1949年是萌芽形成阶段；1949—1978年是曲折发展阶段；1978年至今是全面发展阶段。全面发展阶段又分为三个阶段：1978—1989年是恢复发展时期；2002—2012年是全面推进时期；2012年至今是深入发展时期。〔22〕二是“四阶段说”。王振民认为党内法规的历史发展包括四个历史阶段：新中国成立前；新中国成立至十一届三中全会；十一届三中全会至中共十七大；十八大以来。〔23〕总之，学界一致认为，十八大以来的历史新时期，党内法规建设的力度空前加大。 （七）党内法规与相关概念的关系 学界对党内法规的相关概念进行了辨析和探讨，主要涉及以下几对概念：一是党内法规与党内制度；二是党内法规与党内政策；三是党内法规和党内文件；四是党内法规和党内规范性文件；五是党内法规与党的纪律；六是党内法规与党内法规制度体系；七是党内法规与国家法律。 1.党内法规与党内制度。王振民、施新州认为，制度与法规是两个交叉与重合的概念，制度的外延更广泛，任何法规都是党的制度的体现。党的制度是“中国共产党将反复证明正确的做法、经验、实践、习惯提升凝练为长期坚持的不可随意更改的稳定的规则和原则”，“党内法规都是党的某方面制度的规范化和进一步提升”。〔24〕李忠指出，“党内制度是规范党组织的工作、活动和党员行为的各种规章制度的总称，党内法规是其中一种表现形式。”〔25〕二者之间的区别主要表现在外延不同、制定机关不同、表现形式不同三个方面。〔26〕二者的联系是，它们都是管党治党的重要制度载体。 2.党内法规与党内政策。党内法规与党内政策的最大区别在于稳定性方面。王振民、施新州指出，“党的路线、方针、政策、意志和主张的表达需要一定的方式，通常用文件来表现和公布。公布的这些文件被实践证明是好的，且被党内外普遍接受，就自然成为党内法规或经国家立法程序转化为国家法律。”〔27〕“党的政策可以随时调整、更改，甚至可以因人而异，随着领导人的改变而改变。因此，被实践证明行之有效、被广大党员和人民群众广泛接受、拥护的好政策就要及时法规化、法律化，这样才能不因领导人的的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。”〔28〕 3.党内法规与党内文件。王振民、施新州指出，“文件有广义、狭义之分。广义的文件包括法规，是党的各种公文的总称，狭义的文件是指党内法规之外的其他公文。”〔29〕李忠指出，二者的联系在于，二者都是党的机关实施领导、处理公务的具有特定效力和规范格式的文书。区别在于，制定主体不同、内容不同、形式不同、效力不同、稳定性不同。〔30〕 4.党内法规与党内规范性文件。党内法规与党内规范性文件的区别主要在于表现形式的不同。《中国共产党党内法规制定条例》（2012）指出，“党内法规的内容应当用条款形式表述，不同于一般不用条款形式表述的决议、决定、意见、通知等规范性文件。”这是中央首次在党的文件中提出“规范性文件”的概念。李忠指出，二者的联系是都是由党组织制定，用以规范党组织的工作、活动和党员行为的文件。区别在于，制定主体不同、名称不同、表述形式不同、审批程序不同、效力不同。〔31〕 5.党内法规与党内纪律。王振民指出，“党的纪律是党内法规的组成部分，其实就是党内的‘刑法，是党的各种规范中最具基础性、最具刚性和约束力的部分，是对党员要求的底线”。党内法规和党内纪律的关系可以类比为法律和刑法的关系。笔者认为，党内法规与党的纪律是有交集但又不完全等同的两个概念（如图1-1）。二者的交集在于，党的组织、作风、反腐倡廉等方面的党内法规也属于党的纪律的范畴。党的纪律能否上升为党内法规，取决于这些纪律是否是全党共同遵守的具有根本性、长期性、稳定性的行为规范，体现在图中的C部分。二者的区别表现在：一方面，规范党的执政方式和执政活动、确立党的各级组织架构、确认党员权力和义务、调整党的机关工作等方面的党内法规，不属于党的纪律，如图中A部分。另一方面，有些党的纪律可以体现于党的决议、决定、意见、同志和领导同志的讲话中，并非所有的党的纪律都可以上升为党内法规，如图中的B部分。图1-1 6.党内法规与国家法律。关于党内法规与国家法律的关系，学界进行了大量探讨，主要有两种观点：一是认为二者是并存的关系，如罗许生认为，“党内法规和国家法律并存是中国法治体系之特色”；〔32〕二是认为二者是包含的关系，党内法规应纳入国家法律体系的范畴，如王春叶认为，党内法规具备了法律规范所具有的特征，应将其纳入国家法律体系，按照立法的要求对其制定行为进行规范和监督。〔33〕关于二者之间的逻辑关联，付子堂指出，“党内法规与国家法律之间主要呈现五种关系，即价值取向的一致性、规范对象的相融性、功能发挥的互补性、文化倡导的层级性、制度建设的衔接性”。〔34〕关于如何处理党内法规与国家法律的关系，学界一致认为，要建立二者之间的衔接和协调处理机制。〔35〕 二、十八大以来党内法规建设的背景研究 学界关于十八大以来党内法规建设背景的研究可以归纳为以下方面： （一）治理的视角：国家治理现代化和政党治理现代化 1.国家治理现代化的目标要求。罗许生指出，法治是中国共产党治国理政的基本方略，“党作为社会主义建设事业的领导者，如何适应国家治理体系和治理能力现代化的要求，实现党的领导与依法治国的协调统一关乎法治建设之成败”。〔36〕农云贵指出，“推进国家治理体系和治理能力现代化，不仅仅应依靠作为‘硬法的法律体系，还应激活包括党内法规、行会规约等‘软法，形成互补共生的多元治理格局”。〔37〕 2.政党治理现代化的必然要求。肖金明指出，党内治理和国家治理都属于中国公共治理的范畴，二者在治理方式、治理工具、治理手段等方面有共通之处，“制度治理、法治治理已成为现代公共治理的基本特征，成为党和国家治理现代化的基本标志”。加强党内法治建设，可以为党内治理现代化确立方向、为党内治理民主化规划路径、为党内党外依法办事建立关联，实现党内法治和国家法治互相联动，实现党和国家治理现代化。〔38〕郭玮指出，“国家治理体系和治理能力现代化内在地包含党的执政能力现代化和执政方式现代化”，建立与完善党内法规制度体系是政党现代化的客观要求。〔39〕 （二）法治的视角：法治化建设的目标要求 1.推动中国社会法治化进程的要求。李军认为，“对于党内法规的研究不能只局限在党内，我们应该将党内法规放在一个更大的视阈中，即以党内法规的实践来推动中国社会的法治化进程”。〔40〕谢宇指出，党内法规的法治化是推动中国法治进程必不可少的部分。〔41〕 2.构建法治中国体系的需要。肖金明指出，法治体系的三条战线是国家法治、党内法治和社会法治，三者构成了法治中国建设的新格局。“构建完整而严谨的党内法治体系，对于全面深化改革、全面推进依法治国、全面从严治党、全面实现党的治理现代化具有重大意义。”〔42〕 （三）全面依法治国法治体系的有机组成 全面依法治国要求依规治党。夏行指出，加强党内法规建设需要正确处理依法治党和依法治国的关系，正确处理党内法规和国家法律的关系，涉及二者的立法衔接问题、边界规范问题、协调配合问题。〔43〕农云贵指出，“依法治国必先依规治党，实现国家法治必先完善党内自治……在全面依法治国背景下，党内法规体系已成为推进国家治理体系和治理能力现代化的中坚力量”。〔44〕在全面依法治国背景下，党内法规体系是中国特色社会主义法治体系的有力补充，是法治政府建设的第二条进路，是实现法治社会的助推器。 （四）全面从严治党的治理依据 全面从严治党，从严必依法度。党内法规制度体系建设是全面从严治党的依据和保障。王金柱指出，全面依规管党治党是全面从严治党的集中体现。〔45〕金成波、张源指出，“依规治党是全面从严治党的根本途径，是党依法执政的重要前提，是党长期执政的客观需要”〔46〕 三、十八大以来党内法规建设的历程与内容的研究 （一）十八大以来党内法规建设的历程研究 李忠指出，十八大以来的党内法规建设的过程主要包括六大方面：第一，修改完善党章；第二，加强党内法规建设的顶层设计，构建党内法规制度体系；第三，推进党的领导和党的工作规范化；第四，加强组织制度建设，包括干部选任制度、从严管理干部制度和干部教育培训制度；第五，狠抓作风制度建设；第六，深化反腐倡廉制度建设，包括推进纪检体制改革、修订廉洁准则、修订纪律处分条例、修订巡视工作条例等方面。〔47〕 （二）十八大以来学界对具体党内法规的研究 1.对“党内根本大法”——党章的研究。十八大以来，新一届中央领导集体重视党章的重大作用。党章是最根本的党内法规，在党内法规制度体系中居于核心地位。具有最高规范地位和效力。白建民指出，“党章是党的根本大法和党的普遍行为规范，适用于全党范围和领域。加强以党章为核心的党内法规制度建设，就是要突出强调党章在整个党内法规体系中的核心地位，努力建设结构合理、程序严密、相互配套的党内法规制度体系，并与国家法律法规制度密切联系、协调配合。”〔48〕对党章的研究，既有微观研究，仅限于研究某一部党章；也有宏观研究，通过历届党章的变化反应党的执政规律的变化等等。 2.对新颁布的准则和条例的研究。一是对《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》的解读，戴焰军指出，两项党内法规的颁布，“是实现全面从严治党常态化的重要步骤，是我党历史经验的必然传承，是解决我们党目前存在现实问题的必然要求，是保护干部的重要举措。两项党内法规具有高线和底线的统一、原则性和具体性的统一、制度建设的系统性要求、针对性和可操作性很强的特征。其中，《准则》的实质在自律，《条例》的实质在他律。贯彻两项党内法规的精神，需要正确理解其准确含义，坚持预防为主重在教育的方针，把执行纪律的责任落到实处，加强纪律执行中的群众监督”。〔49〕如石伟指出，“新的纪律处分条例应该被定位为一种类似于刑法的保障性原则，而不是一般意义上的党内法规”。〔50〕二是对《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例的解读》。如李斌雄指出，两部党内法规的制定和修订体现了唯物辩证法和政治生态系统论的理论逻辑，开创了在党内法规轨道上解决党内存在的突出矛盾和问题的新路径，对推进全面从严治党具有重大创新价值。〔51〕 （三）十八大以来党内法规建设取得的成绩 总体来看，十八大以来党内法规建设主要取得了以下成绩。第一，统筹机制不断完善，2012年《制定条例》和《规划纲要》的出台，对今后五年的党内法规建设提供了时间表和路线图，2015年8月，中央批准建立中央党内法规工作联席会议制度，标志着党内法规建设进入体系化阶段；第二，制定工作逐步规范，党内法规数量不断增多的同时，制定机关重视党内法规制定工作的科学性民主性，制定质量不断提高，一是制定过程更加民主，二是内容形式更加科学规范，三是审核程序更加规范；第三，执行力度不断加大，一是领导以身作则，二是地方出台配套规定，三是纪委加大监督力度，四是各地区和各部门党委（党组）开展宣传培训；第四，备案工作有序展开；第五，清理工作顺利完成；第六，工作体制不断健全；第七，理论研究初具成效，形成了一批有影响力的研究成果。〔52〕 其中，十八大以来党内法规建设的一个显著成绩是基本构建起了完整的党内法规体系。经过多年的发展，党内法规体系逐步健全完善，宋功德将目前形成的党内法规体系概括为“四个三”：一是体系架构包括三层，即以1部党章为根本，以2部准则和26个条例为主干，以约1800个规则、规定、办法、细则为分支的体系框架；二是规范位阶上分为三级，即140多件中央党规、约150件部委党规和1500多件地方党规；三是调整领域包括三块，约35%规范党的领导和执政活动，约45%规范党的自身建设活动，约20%规范党的机关运行保障活动；四是在规范形态上分为三类，少量规定党的组织机构设置的主体性规范、大部分规范党务活动的行为性规范、相当数量的规定责任追究及监督救济的保障性规范。〔53〕 四、十八大以来党内法规建设存在的问题研究 （一）从理论与实践的角度 叶笃初指出，党内法规建设面临两大问题，第一是科学问题，即党内法规的基本理论问题有待新的厘清；第二是实际问题，即法规滞后和法规执行不力的问题。并指出，党内法规的科学化是必由之路，倡议设立党内法规专门学科。〔54〕 （二）从党内法规制定与执行的角度 张晓燕指出，党内法规制度建设存在以下重点问题：一是党内法规制度供给短缺问题，二是不同等级的党内法规内容冲突的问题，三是党内法规执行的逻辑悖论问题。〔55〕 总体来看，十八大以来党内法规建设存在的问题主要包括八个方面：第一，思想认识存在分歧；第二，制定质量有待提高；第三，体系建设亟待健全；第四，备案工作有待改进；第五，执行力度仍需加大；第六，工作体制有待加强；第七，宣传教育不够普及；第八，理论研究比较薄弱。〔56〕 五、十八大以来党内法规建设的特点 王振民、施新州指出，十八大以来党内法规建设的特点体现在以下三个方面：第一，党内法规在制定、清理等方面日趋规范化，更具计划性；第二，党内法规制定水平提升，更具科学性；第三，党内法规更具可操作性，执行上更具刚性。〔57〕 姜明安指出，十八大以来党内法规建设主要有两大特点：第一，特别注重党内法规的系统化，构建党内法规制度体系；第二，特别注重突出重点，明确目标，即通过五年的工作，基本实现基础主干法规更加健全、实践亟需的党内法规及时出台、配套党内法规更加完备、各项党内法规之间协调统一。〔58〕 六、进一步推进党内法规建设的路径与对策研究 总体来看，深入推进党内法规工作，李忠指出要做好八个方面的工作：第一，推动树立党内法治意识；第二，不断提升党内法规制定质量；第三，建立健全党内法规制度体系；第四，完善党内法规实施机制；第五，强化党内法规的执行力；第六，完善党内法规工作机制；第七，加强党内法规宣传教育；第八，深化党内法规理论研究。〔59〕概览学界的主要观点，加强党内法规建设主要从以下几个方面入手：第一，在思想上要增强建设党内法规的自觉性。叶笃初指出，要制定好、执行好党内法规，要做到以下几个自觉：一是把党内法规建设提高到事关党的建设全局和自身建设全局的高度；二是自觉把党内法规同中国特色社会主义法律体系紧密联系起来；三是自觉把党内法规建设同党情、国情、民情相结合；四是自觉把党内法规建设作为党的建设伟大工程的组成部分，贯穿于党的思想、组织、作风建设和反腐倡廉建设之中。第二， 在原则方法上，要有科学的方法论指导。谢忠平指出，加强党内法规制度建设要遵循五个原则：即坚持正确方向、坚持问题导向、坚持法治思维、坚持从严治党方针、坚持科学统筹的方法。第三，在党内法规运行上，要保证法规运行环节的科学性。一是法规制定方面，要提高制定质量。操申斌指出，党内立法是一项系统工程，要提高党内立法科学化水平，构架和完善党内法规制定机制。〔60〕二是法规执行方面，要增强法规执行力。刘先春、叶茂全指出，文化在党内法规建设中发挥着重要作用，要构建和培育党内法规制度执行文化。〔61〕梁瑞英指出，提高党内法规执行力，增强法规制定的有效性是重要基础；牢固树立党规党纪意识是基本前提；党员干部做表率是关键因素；健全党内法规运行机制是重要保障。〔62〕三是法规监督方面，莫纪宏指出，要建立和完善党内法规监督机制，以保证党内法规符合党章与国家宪法和法律的一致。〔63〕第四，从国家法律体系来看，要促进党内法规与国家法律的协调。韩强指出，要协调好二者之间的关系，一要进行科学的顶层设计，二要明确处理的基本关系，三要建立立法的协调机制，四要构建执纪执法的联动机制。〔64〕第五，从文化建设角度来看，要发挥文化在党内法规建设中的作用。张东明指出，“党内法规文化是党内法规制度的内化成果，培育党内法规文化，有助于促使全体党员干部将党内法规的硬性要求转化为自身的自觉行动”。〔65〕第六，从世界政治来看，要借鉴国外政党党内法规建设的经验。施新州指出，国外政党党内法规对我们的启示体现在四个方面：一是完善党内法规与国家法律的衔接，通过法治优化政党在国家治理中的功能；二是通过党内法规建设提升依法治党的能力和水平；三是分步骤分层次地制定党内民主制度和规范，主动实现组织变革以提升基层党组织的适应性；四是引入现代管理技术并制定管理细则，提升党内管理效率。〔66〕王振民、施新州指出，国外党内法规对我国的借鉴与启示包括三个方面：第一，加强党内法规建设，完善政党内部管理制度；第二，分步骤分层次地制定党内民主制度和规范，提升党组织的适应性；第三，引入现代管理技术并制定管理细则，提高党内管理效率。第七，从发展趋势来看，要促进党内法规的体系化建设。杨云成、张希贤指出，构建党内法规体系包括评估、清理和建設三项基本任务。〔67〕肖金明指出，构建党内法规体系的内容包括三个方面：一是党内立法（规）和法规体系；二是党内执法（规）和法规实施体系；三是全党守法（规）和法治观念体系。〔68〕 七、十八大以来党内法规建设研究现状的述评 （一）十八大以来党内法规建设研究的特点 总体来看，十八大以来的党内法规建设研究的力度加大，研究内容逐渐拓宽，研究视角呈现多元性，研究深度不断拓展，主要表现在以下方面： 第一，研究内容不断拓展。一是党内法规的基本理论问题的研究力度加大，学者们越来越注重从法理学角度进行研究，内容涉及党内法规的概念、性质、位阶、功能、分类等问题；二是党内法规的运行程序和机制方面的研究增多，涉及党内法规的制定、清理、备案审查、执行、监督等内容；三是关于党内法规制度体系建设的研究增多，包括党内法规制度体系的建构、党内法规体系与国家法律体系的协调和衔接等问题。 第二，研究深度不断加强。一是学理性不断增强，学者越来越注重运用法理学的基本原理对党内法规的基本理论问题进行分析，而且把党内法规建设放在政治学和政党政治的理论框架下进行研究，分析党内法规制度体系的建构；二是学术视野不断拓展，学界对党内法规的研究不仅限于中国的政治语境中，即在全面依法治国、全面从严治党的背景下进行分析，而且注重同国外政党的党内法规建设进行对比研究和经验借鉴。 第三，研究视角逐渐多样化。一是法理学的视角，主要研究党内法规的基本理论问题，包括党内法规的概念、要素、特征、功能、位阶等等；〔69〕二是中共党史的视角，主要研究党内法规的历史沿革，包括在不同历史时期党内法规的制定、修改及发挥的作用等；〔70〕三是执政党建设的视角，主要研究党内法规制度体系建设问题，涉及建设的重难点、建设的路径等；〔71〕四是政治学的视角，主要研究党内法规的内在规律性及其价值功能，包括从不同的视角看党内法规的变化等。〔72〕五是运用学科交叉的方法进行的研究，如运用法理学和政治学、〔73〕法理学和执政党建设〔74〕等。但总体来看，学界运用学科交叉方法进行的研究相对较少。 （二）十八大以来党内法规建设研究存在的不足与未来发展方向 十八大以来党内法规建设研究存在的不足主要体现在以下方面： 第一，从研究内容来看，已有研究成果多集中于党内法规的基本理论问题，对党内法规建设的背景和具体调整的研究相对较少，缺乏系统性。在党内法规已作为依法治国的重要组成部分的前提下，学界对有些问题的研究明显不够，如在中国政治语境中党内法规的内涵与属性、党内法规建设对于依法治国的重要意义和价值、在依法治国的框架下党内法规体系结构如何建构、党内法规如何进一步规范化等问题，理论界并没有很好地解释清楚。 第二，从研究方法来看，一是解释性研究较为突出，建构性的研究相对较弱，学者多在做合理性、合法性的论证，缺乏从理论基础和框架上去做建构性的研究，没有很好地构建起中国政治语境中党内法规建设的理论框架；二是规范性研究较多，而实证性研究相对较弱，比如系统梳理党内法规条文，对比具体条文的规定，做词频分析、比较分析相对较少，而且缺乏对某一具体的党内法规进行个案分析和实际执行情况的分析。 第三，从研究视野来看，从横向来看，已有研究成果主要关注党内法规的法的属性，而从宏观的视野研究其政治属性、研究其政治属性与法的属性的统一等方面较为欠缺。特别是把党内法规建设放在当代中国政治发展的视域中、放在国家治理现代化的视域中、放在依法治国的视域中、放在政党治理的视域中的研究相对较少。从纵向来看，将党内法规建设放在马克思主义政党历史发展的长征程中的研究显得不足。 针对十八大以来党内法规建设研究存在的不足，需要在以下几方面加大研究力度： 第一，在研究内容上，一要在深刻理解中国共产党在中国政治结构中的领导和核心地位的前提下加大对党内法规的性质与作用、党内法规相对于国家法的特殊性的研究；二要在全面依法治国的制度框架下加大对党内法规体系构建问题的研究，加大对党内法规的体系结构，包括党内法规的位阶结构、内容结构等的研究，加大对党内法规的规范化问题的研究，特别是制定规则、解释规则、执行规则等问题的研究；三要加大对党内法规建设的背景和具体调整过程的研究，构建起十八大以来党内法规建设的宏观框架，展现党内法规建设的总体现状。 第二，在研究方法上，一要加强建构性研究，立足于中国的实际，建构起宏观的解释框架和解释话语，把党内法规建设的相关基础理论研究清楚，从而为在依法治国的总体框架下推进党内法规建设提供理论支撑；二要加强实证研究，要运用词频分析、数据分析等多种方法加强对党内法规条文的对比分析研究，展现党内法规的发展现状，要加强个案研究，总结地方党内法规的经验，为党内法规的进一步完善和实施提供事实和经验支撑，推动党内法规建设落地生根；三要运用学科交叉的方法，综合运用法学、政治学、社会学、历史学、心理学等方法，避免仅限于党史党建领域的一般探讨和对法规条文的简单解读。 第三，在研究视野上，一要拓宽历史视野，将党内法规的建设研究放在马克思主义政党发展史的历史长河中，分析党内法规的性质特点、发挥的作用、历史演变等，在此基础上分析中国共产党党内法规的独特性；二要立足中国实际，将党内法规的研究放在当代中国政治发展的视域中，放在国家治理现代化、全面依法治国、政党治理的视域中进行研究；三要运用世界眼光，加强与世界政党党内法规的对比研究，借鉴世界政党党内法规建设的先进经验，结合中国共产党执政和建设的实践，构建起符合中国实际的党内法规建设的理论框架。endprint

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