经济责任审计制度变迁研究

（北京物资学院商学院 北京101125）

一、经济责任审计发展历程——制度变迁视角

（一）“自下而上”的需求诱致型制度变迁（1985—1997年）

与我国其他审计制度不同，经济责任审计是从基层逐步探索、发展起来的，而不是借鉴国外审计制度经验设计推行的。

1.离任经济责任评议。经济责任审计制度发展与厂长（经理）负责制、承包经营责任制以及后来的党政领导干部任期责任制密切相关。经济责任审计最初是从适应微观经济个体的制度需求而出现的。制度是一个规则系统，通过运用制约手段即奖惩制度来限制主体行为。上世纪80年代的城市经济改革主要实行放权让利的经济责任制，厂长（经理）作为企业的首要责任主体，负责企业的具体经营，决策自主权扩大。企业经济责任主体的经营业绩如何，是否提高了企业的经济效益和实现了资产的保值增值，在厂长（经理）离任时，成为人们关注的焦点内容。比如，厂长（经理）是否经营管理不善或通过隐匿、欺骗等手段，侵吞企业利润？应建立怎样的制度来规范领导干部的不法违规行为？于是厂长（经理）离任经济责任评议（即经济责任审计的雏形）应运而生。审计评议除了触犯了少数经济责任人的既得利益外，对于集体、政府等都是有益的，从而实现了帕累托改进。为满足这一制度需求，地方审计机关充当了变迁的“第一行动集团”，主动谋取当时制度的潜在收益。从1985年起，我国部分省、市机关开始对厂长 （经理）离任经济责任审计进行了探索性的实践，拉开了经济责任审计发展的序幕。黑龙江省齐齐哈尔市率先开展了对全民所有制企业厂长、经理进行离任经济责任评议，其他省市地方审计机关也进行了有益探索。

2.由离任经济责任评议上升为经济责任审计。1987年第六届全国人民代表大会第五次会议审议的《政府工作报告》中提出要广泛实行厂长任期目标责任制和任期终结审计制，作为深化企业改革的一项重要配套制度。把厂长任期终结时的经济责任审计作为制度固定下来，由经济责任评议上升为经济责任审计。1987年，审计署在安排审计工作中将经济责任审计列为必须推行的一项审计制度。1995年至1997年，山东省菏泽地区对479名单位负责人进行了经济责任审计。最初的经济责任审计的局限性表现在仅仅是对干部离任时的经济责任履行效果的评议，不具有强制力，还存在走过场的情况，对干部起不到约束、引导、激励的作用。这就需要实施强制性的供给主导型变迁来弥补制度制订供给的不足，促进经济责任审计制度变迁的顺利实现。供给主导型的强制性制度变迁的优势在于可以减少制度变迁的阻力，以最短的时间和最快的速度推进制度变迁，确保制度变迁顺利进行。

（二）“自上而下”的供给主导型制度变迁（1998年—现在）

1.经济责任审计制度确立。菏泽地区对干部的审计经验引起了国家有关部门的关注，1998年2月五部委联合印发《关于转发〈关于菏泽地区实行领导干部离任审计制度的调查报告〉的通知》，推广菏泽经验。1999年5月24日，经党中央、国务院批准，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》和《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》。审计对象的范围明显扩大，经济责任审计正式纳入国家审计范围。经济责任审计从地方审计机关的探索演变，到国家重视认可并推广，制度的约束条件也相应扩大。

2.法律及政治地位提升。2006年，经济责任审计写入了新修订的《审计法》，为党政领导干部经济责任审计明确了法律依据。2007年10月，健全经济责任审计制度被写入党的十七大报告，成为国家审计工作的一项重要任务和使命。经济责任审计在加强领导干部监督、完善权力运行制约和监督机制方面，将发挥越来越重要的作用。2010年底，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》，为经济责任审计的实施提供了详细指引。与1999年的两个《规定》相比，审计对象由地方领导扩展到中央，审计程序及结果运用更加规范。同时宣布废止了1999年的两个《规定》。

（三）供给主导型下的需求诱致型制度创新

基层审计机关对经济责任审计实践的有益探索，不断推动着经济责任审计的需求诱致型制度变迁。一是对前移审计端口的探索。二是对提高经济责任审计效率的探索。三是对经济责任审计的思路探索。上海市静安区聚焦经济责任审计的三个重点问题，强化审计计划管理，聚焦体制性、机制性及制度性问题的整改问题，及聚焦纪检监督、组织监督和审计监督等监督资源，形成监督合力，有效提升经济责任审计水平。四是对经济责任审计方法的探索。江苏省东海县审计局在总结以往工作经验的基础上，创新经济责任审计“三表联查法”，将单位前期及被审计责任人上期审计存在问题进行统计分析，并与本期发现问题进行对比。

二、经济责任审计制度变迁分析

（一）经济责任审计制度变迁中的不同作用

由前文可知，政府围绕党的方针政策开展工作，贯彻执行党制定的各项发展战略。党在经济责任审计制度变迁中扮演着权力中心的角色，认可并推动经济责任审计需求诱致型制度向供给主导型制度转变，使新制度安排的收益大于成本，提高了制度效率，使其具有激励的功能（卢现祥，2011）。在对干部的管理上，我国始终坚持“党管干部”的原则，经济责任审计制度是党管干部的重要措施，党委组织部门是经济责任审计的委托人。经济责任审计意见对干部的奖惩、升调有重要影响。通过经济责任审计来约束、引导党政领导干部的行为，为党和国家培养干部队伍，确保政府权力在党的执政理念及预期的国家治理目标内运行。要实现对领导干部的有效监督，就要发挥党的领导地位。行政型的审计模式下要实现对“一把手”的有效监督就必须依靠党委的力量进行，切实做到党要管党、从严治党。

（二）经济责任审计路径依赖

制度性框架一旦创立就会得以延续。典型模式一旦形成，可能就在同样的框架下迅速发展，这就是 “路径依赖”的过程。经济责任审计的制度变迁的主要路径是“自下而上”的需求诱致型制度变迁到“自上而下”的中央供给主导型制度变迁的路径。制度变迁一旦选择了某一路径，它的既定方向会在以后的发展中得到自我强化。经济责任审计沿着这一路径，在对领导干部的监督范围及监督力度的方向上不断强化。从经济责任审计的制度变迁过程中可以看出审计端口不断前移，由离任审计到任中、任前审计的强化，不断降低审计风险。审计地位不断得到提升，由评议到制度确立再到法律地位的保障，经济责任审计在对领导干部的审计中发挥着越来越重要的作用。审计对象范围不断扩大，经济责任审计的作用对象范围越来越广，级别也逐步提高。经济责任审计制度的建立是领导决策层对权力监督认知的变化和适应性学习的过程。领导决策层的偏好影响经济责任审计功能的成效。沿着这样的路径依赖，经济责任审计的作用和地位更加受到重视，对社会经济权力的安全、规范、有效运行的贡献越来越大。

三、政策建议

（一）完善经济责任体系，促进有效问责

领导干部的责任感不强，一方面是因为职责范围太过宽泛，不能很好预期自身行为所发生的成本及带来的收益；另一方面是因为权责没有合理对等。要促进行为责任人恰当、正确、有效行使经济权力，明确界定各岗位职能及领导干部的经济责任是前提条件。完善的经济责任体系的建立为问责的有效开展提供制度系统保障。依法实施经济责任审计，按照法定程序对领导干部的经济责任履行情况开展审查，对于违规及渎职事件，界定决策者及执行者的责任，依据责任体系追究到相应的领导干部，并加强经济责任审计结果运用及公开机制，进一步协调与其他相关部门的联系，实现对领导干部的组织监督、纪检监督与审计监督的有机结合，加大惩治力度，推动现代责任政府的建立。

（二）规范制度权力运行，遏制腐败行为

经济责任审计通过加大责任人的寻租风险，弱化腐败动机，从源头上遏制腐败的发生。经济责任审计是在改革开放时代背景下权力运行缺乏有效制约的情况下产生的，经济责任审计的审计对象是单位主要领导，具有很强的针对性。经济责任审计可以有效规范权力运行，遏制腐败行为。今后，需要进一步完善制度，形成离任必审、任中审计相辅相成的审计制度，加强对权力运行的监督。

（三）完善制度环境建设，强化经济责任审计制度约束作用

制度约束软化指的是制度对不良行为的发生不能起到预期的约束规范作用，导致制度的权威性及效力大打折扣，随着经济责任审计法律及政治地位的不断提升，其制度的约束范围扩大，效力增强。但经济责任审计还存在没有依法审计、制度建设不够科学合理及制度执行力不够等问题。《审计法》只是授权审计机关对经济责任审计的对象及内容做了概括性的规定，而对于经济责任审计的程序、违规法律责任及职责权限没有明确规定，法律层面的约束还不够详细具体。经济责任审计的评价体系还不完善，不能为集体与个人、上届与本届责任的界定提供科学合理的依据。审计评价标准不一。审计对象没有实现真正的全面覆盖。对经济责任审计的重要性认识不够，经济责任审计存在走过场现象，在基层尤为明显，审计中发现的问题没有及时整改。应该从法律层面上进一步进行完善，优化经济责任审计法制环境建设，积极推动经济责任审计制度科学化建设，严肃经济责任审计的贯彻实施。

（四）正确处理制度变迁路径关系

路径依赖即制度在特定条件下的自我增强机制。地方审计机关不懈探索，抓住新制度框架下的制度创新机会，使经济责任审计形成正反馈机制，推动我国经济责任审计制度完善。中央与地方审计机关协调配合，促使经济责任审计制度确立并不断完善，产生制度的适应性预期，持续发展的不确定性随之减少，制度变迁得以顺利实现。纵观经济责任审计的发展历程，可以发现，地方审计机关的积极探索为其发展提供源源不断的动力和路径。国家有关部门将具有普遍适用性的制度创新以法律、法规形式予以认可、推广。因此，正确处理国家有关部门与地方审计机关的关系，确保地方审计机关探索的优秀实践成果能够得到总结、推广及中央经济责任审计政令、法规的贯彻执行，这对经济责任审计的可持续发展至关重要。

（五）提高经济责任审计知识技术水平，降低制度变迁成本

制度能否有效供给依赖于知识基础和创新成本的高低。近几年，经济责任审计发展较快，作用效力明显增强。这与审计队伍人员素质不断提高，相关法律、法规建设不断完善，审计技术特别是信息化建设水平不断提高密切相关。经济责任审计不仅涉及到具体项目、财经政策的审计，还对领导干部的经济责任履行情况进行审计。这就要求政府审计人员不断精通专业审计技术，熟悉相关法律法规，不断提升自身综合素质，增强环境适应力及应对能力，依法进行审计。