我国农业结构性矛盾与农业供给侧改革的着力点

王国敏　常璇

〔摘要〕 农业供给侧结构性改革是农业发展中长期累积的一系列矛盾倒逼下的必然选择，这些矛盾主要表现为“三量齐增”与“三本齐升”并存、消费结构升级与农产品质量提升滞后、农产品国内外价格倒挂与农业保护政策乏力、农民增收缓慢与全面小康存在差距、“四化”不同步等五个方面，突出表现为农业综合生产能力、综合效益、国际竞争力“三低”。产生这些矛盾的主要原因是小农经营格局固化、科技支撑不足、资源匮乏、污染严重、农民增收新旧动能接续不畅等五个问题。推进农业供给侧结构性改革必须坚持问题导向，找准突破口，从农业内部出发，以经营体制改革为基础，以科技创新为支撑，以绿色发展为导向，以三产融合为动力；从农业外部出发，以新型城镇化为保障，形成有机结合、内外联动的改革合力。

〔关键词〕 农业结构性矛盾，农业供给侧改革，农业经营体制

〔中图分类号〕F321 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2017）06-0100-07

农业供给侧结构性改革是“十三五”时期我国农业工作的一条主线，也是关系未来我国农业发展前途的一场深刻变革。当前，我国农业自身的主要矛盾已由总量不足转变为结构性矛盾 〔1 〕，同时，农业发展的外部环境发生重大变化，推进农业供给侧结构性改革，正是国家在正确认识我国农业发展新的阶段性特征的基础上做出的科学决策。农业供给侧结构性改革不是农产品生产数量增减的简单的结构调整，而是一项以提升我国农业综合生产能力、综合效益和国际竞争力为核心的复杂的系统工程 〔2 〕。因此，只有准确把握改革的矛盾、问题、着力点，才能确保改革顺利进行、取得成效。

一、我国农业结构性矛盾分析

农业供给侧结构性改革是我国农业发展过程中长期累积的一系列矛盾倒逼下的必然选择。推进这项改革，首先必须搞清楚我国农业供给侧结构性矛盾所在，以便对改革进行科学审视和整体把握。

（一）“三量齐增”与“三本齐升”同时存在

2003年到2015年，我国粮食总产量实现“十二连增”，从43069.53万吨增加到62143.92万吨，年均增长率高达3.7%，其中，玉米、小麦、稻谷产量分别从11583万吨、8648.8万吨、16065.6万吨增加到22463.2万吨、13018.5万吨、20822.5万吨 〔3 〕。然而，同一时期我国粮食进口量也大幅增加，从2283万吨增加到12477万吨，增长了4.47倍 〔4 〕。具体而言，2015年我国小麦、大豆的进口量分别达到301万吨、8169万吨，相较于2003年各自增长了5.7倍、2.9倍 〔4 〕。此外，我國粮食库存量也不断增加，以玉米为例，在2010年到2015年的短短几年时间内，玉米库存量从2376万吨增至24519万吨 〔5 〕。

那么，产生“三量齐增”这一现象的原因何在？不容否认，这与我国粮食品种结构不合理有一定关系，即一些品种供过于求，一些品种供不应求。但是，根本原因在于我国农业国际竞争力弱，特别是物质与服务成本、人工成本、土地成本“三本齐升” 〔6 〕，由此导致国内农产品价格居高不下。在我国玉米已经严重过剩的情况下，为什么我国每年仍大量进口玉米？一个重要原因就在于国内玉米生产成本远高于国外。值得注意的是，“三本齐升”已经成为我国农业生产领域一个普遍、严重、长期存在的问题，据统计，从2003年到2015年，我国三种粮食（小麦、玉米、稻谷）平均每亩总成本从377.03元提高至1090.04元，提高了近2倍，其中物质与服务、人工、土地三项成本各自提高了1.28、2.25、3.13倍 〔4 〕（见图1）。

（二）消费结构不断升级，而农产品质量提升滞后

近年来，我国居民收入水平不断提高，2014至2016年人均可支配收入、人均消费支出分别从20167、14491元增至23821、17111元 〔7 〕。伴随着这一过程，我国居民消费结构开始转型升级。总体而言，居民生存型消费减少，2016年我国恩格尔系数降至30.1%，相比上一年还下降了0.5%，与此同时，发展型、享受型消费增多，人均交通通信、教育文化娱乐、医疗保健三个方面的支出分别比上一年提高了0.4%、0.2%、0.2% 〔7 〕。具体而言，人们对农产品的消费需求由注重数量向注重质量转变，由追求温饱向追求安全、生态、健康、营养转变。

然而，我国农产品供给体系对市场需求变化的适应性明显不足，这尤其体现在以下两个方面：一是优质农产品缺乏。目前市场上绝大多数为普通农产品，而“土”字号农产品以及五常大米、赣南脐橙等特色优质农产品较为短缺。二是专用农产品缺乏。以小麦为例，目前我国生产的小麦仍以传统的中筋、中强筋为主，而用于制作面包等的强筋小麦和用于制作饼干等的弱筋小麦所占比重都极低。

（三）农产品国内外价格严重倒挂，而农业保护政策乏力

近年来，为了保障农民收益、调动农民生产积极性、确保粮食供应基本稳定，国家对小麦、水稻实行了最低收购价政策，对玉米实行了临时收储政策。然而，在农业生产成本不断攀升的背景下，我国粮食最低收购价和临时收储价不断提高，在2007年至2014年的短短7年时间内，小麦、早籼稻、中晚稻、粳稻的最低收购价分别提高了63.9%、93%、92%、107%，玉米临时收储价提高了六成左右 〔8 〕。与此同时，金融危机背景下国际大宗农产品需求萎缩，价格低迷，由此导致农产品国内外价格全面倒挂（见图2）。据统计，2015年每公斤小麦、大米、玉米的国内价格分别比国际价格高1.33元、0.91元、1.07元 〔9 〕172。

然而，在农产品国内外价格全面倒挂、国内库存积压严重的情况下，我国对农业的保护政策却显得十分乏力。我国在加入WTO之际，在农业方面作出了过高的承诺和过多的让步，对进口农产品设置的关税门槛过低，目前我国农产品关税水平仅为15.2%，不足世界平均水平的1/4，导致国外低价农产品大量涌入我国市场，挤压国内农产品销路 〔10 〕。上述情况从一定程度上说明了目前我国农业保护政策的效能弱化，但也从另一个侧面说明了提升我国农业自身的国际竞争力迫在眉睫。endprint

（四）农民收入增长缓慢，与全面建成小康社会的要求存在差距

近年来，我国农村居民收入大幅度增长，2006年到2015年，农民人均纯收入从3587元增至10772元，增长了2倍多 〔3 〕。然而，近几年农民收入增长呈放缓态势，不论是农民人均纯收入，还是农民的两项主要收入来源——工资性收入和经营性收入的增速均在逐年下降，据统计，2015年农民人均纯收入、工资性收入、经营净收入增速分别仅为8.9%、10.8%、6.3% 〔3 〕（见图3）。

农民收入增长乏力，与2020年全面建成小康社会的要求仍然存在一定差距。一方面，2010年我国农村居民人均纯收入为5919元，按照国家提出的2020年比2010年翻一番的要求进行测算，2020年应达到11838元，然而，2015年距离这一目标值还有1066元的差距 〔3 〕。问题的关键在于一些省份的农民收入水平还不及平均水平，例如，甘肃省2015年农民人均可支配收入仅为 6936元 〔3 〕，扣除各项支出后其人均纯收入水平则更低。另一方面，全面建成小康社会的一大要义是缩小城乡居民收入差距，虽然近年来我国城乡居民人均可支配收入之比逐渐下降，从2013年2.81降至2015年2.73，但二者差距的绝对值却一直在扩大，从2013年的17037.4元扩大到2015年的19773.1元 〔3 〕。

（五）“四化”非同步发展，农业现代化短板突出

工业化、信息化、城镇化、农业现代化是我国实现现代化必不可少的四大环节，然而，长期以来，四化发展并不同步。首先，工业化发展迅猛。多年以来我国第二产业产值在国内生产总值中所占比重一直在40%以上 〔3 〕，我国在高铁、航天等领域也取得了重大突破，已跻身世界工业大国行列。其次，城镇化发展快速。在2012年至2016年的短短几年时间内，我国城镇常住人口规模从71182万增至79298万，增加了8116万，城镇化率从52.6%增至57.35%，提高了4.75个百分点 〔7 〕。最后，信息化与其他产业深度融合。据统计，我国重点行业关键工艺流程数控化率超过60%，用于企业管理的ERP系统装备率超过70% 〔11 〕。

相比之下，我国农业发展严重滞后。第一，从农业与其他产业、行业发展水平的比较来看，突出表现在它与工业发展差距较大。以劳动生产率为例，2015年28.3%的农业从业人口仅仅创造了8.9%的国内生产总值，而29.3%的工业从业人口创造了40.9%的国内生产总值，农业劳动生产率不足工业的1/4 〔3 〕。第二，从农业现代化与其他三化的互动程度来看，突出表现在它与城镇化不协调发展。一方面，城镇化对农业现代化的拉动作用有限，不但城乡二元户籍制度制约农村剩余劳动力向城市的转移进程，从而影响农业劳动生产率提高，而且城镇化建设过程中大量挤占农业发展所需的优质耕地资源。另一方面，农业综合生产能力差，仍无法有效保障向城市供应满足其需要的农产品，如前所述，大豆等重要农产品以及高质量农产品的供给能力十分有限。第三，从农业的国际比较来看，除了在成本、质量、价格等方面外，有报告指出我国农业在劳动生产率、劳动力比例、农民人均产粮等多个方面与其他国家存在差距 〔12 〕。特别要指出的是，我国农业劳动生产率仅为世界平均水平的47%，发达国家的2% 〔12 〕，由此，根据马克思主义政治经济学中商品价值量与社会劳动生产率成反比这一理论进行推断，在全球经济开放的大环境下，我国农业劳动生产率低下已成为国内农产品价格远高于国外的一大原因。

综上所述，农业现代化仍是我国现代化的一个突出短板，其问题集中表现为“三低”，即农业综合生产能力、综合效益、国际竞争力低，并且这些问题是长期存在的，因此，推进农业供给侧结构性改革势在必行。

二、农业结构性矛盾缘何产生

农业结构性矛盾是多方面问题诱导的结果，为此必须坚持问题导向，理清农业结构性矛盾的形成逻辑。

（一）小规模、分散化的经营格局固化

我国农民户均耕地面积不足8亩，2012年四川省甚至仅为5.6亩，且同一农户的地块分散，比如，在地形条件十分复杂的西部地区，农户地块最多分散为20～30块，总体而言，我国农业经营多为超小规模，土地分散化、细碎化现象十分严重 〔13 〕。然而，近年来，随着“增人不增地，减人不减地”等政策的实施，我国小规模、分散化的经营格局还在进一步固化 〔6 〕，土地承包经营权固化在原有集体经济组织成员的手中，非本集体经济组织的成员和本集体经济组织的新成员均无此权利。长期以来，这种经营格局导致农业经营不经济、综合生产能力弱，具体而言，其首要弊端是成本高昂。新制度经济学家考虑到人们在从事经济活动时受物质、社会双重约束，因此把商品总成本分为生产成本与交易成本两项。就生产成本而言，以亚当·斯密为首的经济学家曾提出规模经济理论，指出产品长期平均成本与经营规模之间呈U型变动关系，也就是说，规模过小会导致成本过高。安徽省调研数据显示，2015年一般户小麦亩均生产成本比规模户高130.51元，高出22.81% 〔14 〕。就交易成本而言，一方面，由于小农户掌握的人脉资源有限、自身素质不高等，其获取市场信息的能力较弱、成本较高。另一方面，由于小农户的组织化程度低，其与大市场的博弈能力较弱，由议价产生的交易费用也較高。除了成本高昂外，小农经营的另一个弊端是单位面积产量低、总产量低。2015年安徽省一般户小麦平均单产比规模户低4.95公斤，低出1.17% 〔14 〕，在单产低、经营规模小的条件下，农作物总产量自然也较低。此外，由于经营分散不易管理、农业技术利用不足、农民劳动技能欠缺等，小农户生产的产品质量往往也不高。

（二）科技对农业发展的支撑不足

美国著名经济学家舒尔茨曾在《改造传统农业》一书中将技术变化视为农业生产力的主要来源。国际经验也表明，科技创新是农业发展的核心驱动力，美国依托高度智能化的机械设备发展规模经营，以色列依托世界领先的滴灌技术解决了农业发展面临的水资源短缺问题。然而，科技贡献率低一直是我国农业发展的一大短板。一方面，从横向比较来看，我国农业科技贡献率与发达国家差距较大，有关数据表明，2016年仅为56% 〔15 〕，而发达国家一般在70%到80%之间。2015年我国平均每千公顷耕地上使用农用拖拉机的数量约为171台 〔3 〕，还不及日本2012年的水平。另一方面，从纵向比较来看，多年以来，我国农业科技贡献率提升缓慢，增幅较小，1978年为27% 〔16 〕，到 2016年仅仅增长了约29个百分点，年均增幅不足1%。长此以往，由于科学技术对我国农业发展的支撑作用不足，我国农业三大比率即劳动生产率、土地产出率、资源利用率均处于较低水平，农业国际竞争力较弱。endprint

（三）物质资源和人力资源双重匮乏

农业生产力的发展离不开劳动者、劳动资料、劳动对象三大要素，其中，劳动者属于农业发展十分重要的人力资源，后两者总和也就是生产资料则属于农业发展必不可少的物质资源。当前，由于禀赋不佳和利用不当同时并存，我国农业发展面临着物质资源和人力资源双重匮乏的困境。从物质资源来看，一方面，我国耕地资源短缺。总量逐年减少，从2010年135268.3千公顷锐减至2015年134998.7千公顷 〔3 〕。人均耕地面积少，仅为1.52亩，不足世界平均水平的一半 〔17 〕。优质耕地尤为短缺，2014年全国优等地仅占耕地总量的2.9% 〔18 〕。另一方面，我国水资源短缺。人均水资源占有量少，2015年仅为2039.2立方米，不足世界平均水平的1/3 〔3 〕。水资源地域性、季节性短缺严重，主要表现为西部、北部少，春季、冬季少。

从人力资源来看，随着工业化、城镇化的发展，我国农村人力资本逐渐外流，农村空心化、农业兼业化、农民老龄化问题逐步凸显，农业劳动力结构性短缺问题日益严重。一方面突出表现为青壮年劳动力短缺，据统计，农业劳动者平均年龄为48.45岁，且75%以上为女性 〔19 〕。另一方面突出表现为高素质劳动力短缺，我国农村居民家庭劳动力文化程度多为高中及以下。

（四）外源性污染和内源性污染同时存在

农业对自然具有高度依赖性，因此，生态环境状况直接关系农产品质量安全、农业可持续发展及农业综合生产能力。当前我国农业面源污染严重，从外源性污染来看，工业和城市发展过程中大量排放废水、废气、生活垃圾等，直接影响到农产品产地环境质量。数据显示，2015年，78.4%的城市空气质量超标，酸雨城市比例达40%，地下水水质为较差和极差级别的监测井（点）比例达到61.3% 〔18 〕。从内源性污染来看，农业自身发展过程中大量使用化肥、农药、农膜，大量排放禽畜粪便、焚烧秸秆等，进一步加剧了农业污染。据统计，2000年至2015年，我国化肥施用量从4146.4 万吨增加到6022.6万吨，农药使用量从128万吨增加到178万吨，塑料薄膜使用量从133.5万吨增加到260.4万吨 〔4 〕。长此以往，大气、水、土壤等受到严重污染，以土壤为例，土壤退化严重，2014年中低产田占比高达70.6% 〔18 〕，土壤厚度变薄、重金属超标、土壤板结等问题大量存在。

（五）农民增收新旧动能接续转换不畅

长期以来，我国农民收入增长主要依赖两大支柱，即工资性收入与农业经营性收入，以2015年为例，工资性收入与经营净收入分别占到农民人均可支配收入的40.3%、39.4% 〔3 〕，而经营性收入中绝大部分来源于农业收入。近年来，在宏观经济不景气、落后产能过剩、企业转型升级等多重因素叠加的情况下，农民工主要从事的三大行业即制造业、建筑业、批发零售业发展缓慢，一方面导致农民进城务工机会减少，农民工增速除2016年略有上升外，整体增速回落，从2011年4.4%下降至2016年1.5%，另一方面导致农民工工资水平提升缓慢，涨幅略有回落，据统计，2016年农民工月均收入增速比上年下降了0.6个百分点，以上两点最终导致农民的工资性收入增长乏力 〔20 〕。与此同时，农业生产成本上升、国际大宗农产品价格下跌、政策性粮食收购价提升受阻、农产品滞销等多方面原因导致农民的农业经营性收入增速放缓。在支撑农民收入增长的两大传统动能双双衰退的背景下，农民收入增长迫切需要新动能、新渠道的接续。然而，现实情况是拉动我国农民收入增加的新动能至今还未能完全培育出来。近年来一些地方虽然开始发展新兴产业，但是，一方面，产业发展覆盖面较窄，多局限于农家乐等，对农业的经济、生态功能挖掘较多，而教育、文化、养生等功能挖掘欠缺。另一方面，产业本身尚处于起步阶段，发展水平较低，由此可见，这些新兴产业尚不足以支撑农民收入持续稳定增长。

三、农业供给侧结构性改革的着力点

农业供给侧结构性改革是一项复杂的系统工程，推进这项改革绝不能就事论事，既要进行总体谋划、全面部署，也要善于抓住“牛鼻子”、找准着力点。笔者认为，推进这项改革应重点从以下几方面着力：

（一）改革农业经营体制，发挥农业规模经济优势

农业经营体制是农业发展的基础，推进农业供给侧结构性改革，首要的是改革我国现行农业经营体制，从多个方面推动适度规模经营。由此，一方面，要实行土地“三权分置”。发展适度规模经营必须以大量的生产要素作为保障，其中最为重要的是集中连片的大块土地，为此应实行土地 “三权分置”，在保留土地集体所有权、农户承包权的基础上，将土地经营权流转给种养大户、合作社等。为了达到通过土地“三权分置”促进适度规模经营，从而降低农业生产成本的目的，一个关键问题是要确定合理的土地流转价格，除了制定政府指導价之外，可以建设土地产权交易市场，通过在市场上公开交易信息，既可以使交易者的议价幅度控制在合理区间，也可以减少由议价等产生的交易成本，最终有利于达成相对合理的成交价格。

另一方面，要培育规模经营主体。发展农业适度规模经营，依靠传统小农不可能实现，必须充分发挥各类新型经营主体在经营管理方面的优势。近年来，四川崇州通过专业培训、发放证书、竞聘上岗等一系列程序，培育了一支农业职业经理人队伍，有效提升了农业人力资本和经营收益。未来其他地方可立足当地农业发展实际、借鉴崇州经验，积极探索新的培育模式，培育一批高素质的农业经营管理人才。

（二）加强农业科技创新，提升农业国际竞争力

提升农业国际竞争力是我国农业供给侧结构性改革的核心目标，实现这一目标，关键在于大力推动农业科技进步和创新。为此，首先，政府要加大对农业科技创新的资金投入力度。农业科技创新所具有的公共性决定了其资金主要来源于财政拨款，然而，长期以来，我国政府用于农业科技研发和推广的支出较少，仅占国内生产总值的0.4%，相当于世界平均水平的1/3，其中农业技术推广经费尤为短缺，在农业产值中占比不足0.2% 〔21 〕。因此，未来我国政府应进一步提高农业科技创新的财政支出水平，以达到或接近世界平均水平。endprint

其次，健全协同创新机制。吸收前期陕西杨凌农科城的建设经验，在全国范围内建设一批高水平农业科技园或高新技术产业示范区，组建一批产学研创新联盟。具体而言，地方政府主要提供资金、基地、平台等，科研院所主要提供人才、智力支持，行业企业主要提供技术需求信息、负责技术转化应用等，多个主体联合起来，共同攻关一批应用型科研项目。

再次，调整科技创新方向。一要加快良种培育，重点研发节土节水品种、大豆等主要农作物高产品种、抗旱、抗病虫害品种。二要加快农机具设备研制，用机器取代劳动力，以应对人工成本不断高涨的问题。鉴于我国仍有约2.2亿小农，因此应重点研发小型农机具设备。同时，应加快研发适合在沿海滩涂、山地丘陵等自然条件欠佳地区运用的农机设备。

最后，加强农业科技推广。充分发挥新型农业经营主体的作用，扩大农业新技术的輻射应用半径，同时提高社会劳动生产率以倒逼其他经营者采用新技术。充分发挥互联网的作用，通过网站对新技术进行介绍、通过视频对农户进行在线技术指导等。

（三）促进农业绿色发展，提升农产品质量

推进农业供给侧结构性改革，必须顺应我国农业发展从数量型向质量型转变的大趋势，促进农业绿色发展。首先，促进农业发展方式从资源消耗型向技术支撑型转变。农业绿色发展并不意味着为了保护生态环境而使发展停滞，而是要切实转变一味消耗资源的粗放型发展方式。根据发展经济学相关论述，判断发展方式转变的一大指标是全要素生产率，而提高这一比率的主要方法是推动技术进步，由此，促进农业绿色发展必须强化科技支撑。在水、土、化肥、农药以及农业废弃物利用方面，分别采用精准灌溉、节土育苗、测土配方施肥、生物及物理病虫害防治以及沼气处理、秸秆还田等技术。再次，要加强政策支持。比如，针对近年来绿色、有机农产品质优价不优甚至“卖难”的问题，政府一方面应加大对相关生产者的补贴力度，以激发他们发展生态农业的积极性。另一方面应发挥工商、宣传等多部门力量，为相关产品的品牌建设提供支持，以便通过品牌效应增加产品销售量。最后，要完善监管机制。考虑到目前我国农产品食品安全标准与国际差距较大，以农药残留标准为例，我国的农残限量指标数量仅为日本的9.5%、美国的7.2% 〔22 〕，因此，下一步首先要完善我国农产品质量标准体系，进一步增加标准的严格性。此外，重点是建立一套包括农产品产地环境保护、农业生产、农产品加工和流通等环节在内的全过程的、可追溯的监管体系，同时应进一步加大对相关生产经营者的追责和处罚力度。

（四）推动农村三产融合，确保农民持续稳定增收

农业供给侧结构性改革的最终成果必须体现在农民收入的实际增长上，当前，在农民增收步入爬坡过坎攻坚期的背景下，必须加快培育增收新动力。国际经验表明，农村一二三产业融合发展有助于提升农业附加值和综合效益，对促进农民增收具有乘数效应，因而是增加农民收入的理想渠道之一，以美国为例，2014年与农业相关的食品、饮料、餐饮等产业增加值达到了农、林、渔、猎等产业的3.44倍 〔23 〕。

促进农村三产融合，一方面要延长农业产业链，当前重点是向加工和流通两个环节延伸。 对于农产品加工企业而言，应加强同科研院所的合作，提升农产品精深加工水平。可以实行产地初加工，打造原生态农产品，也可以开发适宜婴幼儿、老年人、妇女等特殊人群的保健食品等。对于农产品流通而言，考虑到目前我国农产品主要通过线下收购商转销，导致产品流通中间环节多、最终售价高、产品销售额有限，因此下一步可以组建一批区域性大型电商直销平台，主要销售本区域特色农产品。同时，对于优质农产品而言，可以通过提升产品包装质量、赋予产品品牌寓意等方式，进一步增加产品附加值和销售收益。

另一方面，要拓展农业多种功能，在产业边界处、交叉处培育新产业、新业态。除了发展生态旅游产业、农家乐之外，可以依托当地农业特色优势产业发展文化旅游产业，打造茶、酒文化博览园、博物馆等。可以顺应人们精神文化需求日益丰富的趋势，发展体验农业，集种植、采摘、观光等于一体。可以通过种植不同品种的植物，打造科普园，挖掘农业的教育功能。

（五）推进新型城镇化建设，强化农业发展的外部保障

当前，我国农村劳动力仍处于总量过剩阶段，根据美国发展经济学家刘易斯的相关论述，要提高农业劳动生产率，必须减少农村人口，推动剩余劳动力逐渐向城市转移。因此，我们必须大力推进新型城镇化建设，以加速土地流转和适度规模经营，从而推进农业供给侧结构性改革。

顺利推进我国新型城镇化建设，关键在于使农业转移人口能够在城市稳得住、融得进、留得下。为此，第一，要进一步加强户籍制度改革，除了建立城乡统一的户籍登记制度外，要加快推进居住证制度全覆盖，使农业转移人口凭借居住证逐步享受到与城市人口均等的基本公共服务。第二，要保证农业转移人口“住有所居”。按照目前农民工收入水平进行测算，多数农业转移人口无力在城市购买住宅，因此应加快廉租房、公租房建设。此外，可以通过城乡建设用地增减挂钩，将农业转移人口退出宅基地后新增的建设用地指标用于在城市建设居民安置小区，供农业转移人口集中居住。第三，要由人社部门牵头，定期开展各类针对农业转移人口的职业技能培训或创业培训，使农业转移人口能够获得稳定的工作和收入。第四，要改革医疗管理制度，加快推动医疗保险关系转移接续工作，使农业转移人口可跨省异地就医和结算。

总之，五个方面相互结合，内外联动，有助于推动其他问题的迎刃而解和整个改革的顺利进行。值得一提的是，无论从哪个方面推进改革，在这一过程中都应把握好两点：一是逐步调整农业政策的支持倾向，即从增产倾向向提质倾向转变，重点支持农业标准化生产、科技创新、绿色发展等。二是妥善处理农业与其他产业、农民与其他主体的关系，使农业基础地位不动摇、农民利益得到增加。

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〔23〕姜长云.关于发展农业生产性服务业的思考〔J〕.农业经济问题，2016（5）.

责任编辑 于晓媛endprint