初始水权分配与关键技术研究

韩 韡

（1.太原理工大学，山西 太原 030024；2.山西省水资源研究所，山西 太原 030001）

初始水权分配与关键技术研究

韩 韡

（1.太原理工大学，山西 太原 030024；2.山西省水资源研究所，山西 太原 030001）

建立完整的初始水权分配制度是解决水资源矛盾的有效途径之一。系统梳理了初始水权分配的主体和客体，探讨了其分配原则及优先序，分析了区域初始水权分配的方法，初步构建了其评判指标体系，并对其建模方法和关键技术要素进行了阐述，可为区域开展水权分配实践提供参考与帮助。

初始水权；水权制度；分配原则

水是生命之源、生产之要、生态之基，是国家和民族生存发展的重要战略资源。我国水资源短缺且分布不均，严重约束了社会经济的发展。为缓解水资源供需矛盾，除行政管理法外，建立水权制度运用市场机制开展水权交易也是优化配置水资源的重要途径。

1 初始水权分配

推进水权制度改革，首先是水权的界定，再进行初始分配。水权初始分配是水权制度的基础，水权交易的前提，水资源合理配置和有效利用的关键起点。

1.1 分配主体

我国水资源等基本生产资料属国有，地方政府是地方各种经济组织之间维持与水有关的利益关系的主要代表。因此，政府应该主导水权初始配置，并在初始水权配置中遵循公平原则，通过用水户参与，促使初始水权配置的合理性。

在区域用水权益确定层面，中央政府从宏观角度，主导平衡区域发展的用水权益，客观公正地协调省际间水量分配。地方人民政府负责辖区内初始水权配置。

在用水户水权确定层面，地方人民政府水行政主管部门按照《水法》规定，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作，负责配置本行政区域内取用水户的水权。

1.2 分配客体

初始水权分配的客体内涵。水权包括水资源的所有权和使用权。2002年修订的《水法》规定水资源所有权属于国家，因此初始水权分配的客体只能是水资源的使用权。

初始水权分配的客体类型。2016年，水利部以水政法156号文印发《水权交易管理暂行办法》，按照确权类型、交易主体和范围划分，水权交易主要包括3种形式即区域水权交易、取水权交易和灌溉用水户水权交易。

根据《办法》规定的3种类型交易，初始水权分配的客体包括区域水权、取水许可范围内的取用水户水权，以及灌溉用水户水权。因此，不同的客体对应的水权初始分配方法也各不相同。

1.3 分配原则及次序

1.3.1 分配原则

分配原则是指导初始水权分配工作的内在要求。将初始水权分配原则分为指导思想类、具体分配类和补偿类三种类型。初始水权分配的指导思想是：加强区域水资源的可持续、合理有效利用，提升区域安全用水保障能力，增加区域水资源综合利用效率。初始水权分配的基本要求是：保障城乡居民基本生活用水，保障基本生态环境用水，兼顾农业、工业用水需求。初始水权分配的具体原则是：遵循公平和公正的原则；水资源利用效率优先原则；尊重用水现状的同时考虑经济社会可持续发展原则；公众参与和政府最终决策相结合的原则；计划分配与市场分配相结合的原则。

1.3.2 分配次序

初始水权分配的优先次序需要具体情况具体分析。一般是首先保证生活用水，其次是保证基本生态用水，接下来是保证工业、农业生产用水，最后保证其他生态需求。其他优先次序划分还包括，基本水权、公共水权、竞争性水权；水源地、粮食安全、用水效益、投资能力、用水现状。

2 水权分配

2.1 区域初始水权分配

2.1.1 构建指标体系

影响子区域水权初始分配的主要因素可概括为社会因素、经济因素和自然因素三方面，常用指标见表1。

表1 影响子区域水权初始分配的评判指标

2.1.2 数学模型

区域水权初始分配常用的数学模型包括层次分析法（AHP）、TOPSIS法以及基于多目标的优化模型算法等。

层次分析法（AHP）是一种定性与定量相结合的多目标决策方法，适用于解决定性指标定量化问题。TOPSIS法以距理想目标的绝对距离为衡量标准，对所评价目标进行相对优劣评价。基于多目标的优化模型算法是通过建立优化目标和约束条件，采用优化算法来创建初始水权分配模型。

2.2 用水户水权分配

从区域细化水权分配，首先应开展行业水权分配，再到用水户水权分配。区域水权分配的行业水权分配为二级水权分配，用水户水权分配是三级水权分配。

区域各行业水权的分配应在区域用水总量控制下进行，包括生活、工业、生态和农业四大类。行业水权的分配目标应该在保障生活和基本生态的前提下，以提升水资源利用效益为目标，使水资源开发利用系统达到结构合理，运转有序，功能稳定，促使资源、环境、经济和社会子系统相协调。首先满足城乡居民生活用水需求，其次是用水效益高的工业用水，接着是基本生态用水，最后考虑农业用水需求。

各用水户水权的分配应在行业总量控制下进行。根据各行业的水权初始分配总量指标，按各行业平均用水定额分配到各用水户，同时考虑现状用水水平和发展趋势。对取水许可范围内不同用户的水权分配，采用国家标准定额，根据产值或产量进行核算。对灌溉用水户的水权分配方法，根据以地定水，水随地走的原则，以及农业配置的行业水量以及区域耕地面积得到每户的定额，来确定各灌溉用水户的水权。

3 初始水权分配的关键技术要素

3.1 分配方案的有效期

由于各地水资源情况差异大，且水资源本身的不确定性，因此在进行水权初始分配时，设定水权有效期是必要的。当达到期限时，各用水主体在地方政府的主导下，对水量分配方案的适宜性开展讨论，根据用水实际情况和新的发展态势，通过协商调整分水方案，这种定期商议是保证水权分配合理有效的重要机制。

3.2 地表水及地下水联合分配

地表水资源和地下水资源是水循环中的不同储存形式。仅分配地表水，可能会导致对地下水的过度开采，影响地表水径流，反之也然。仅有地表水或地下水水量分配的水权建设，将带来一系列实施中的问题，难以达到水权建设的目的。

3.3 考虑水质要求的水量分配

初始水权分配中的水质问题应从水源及排水两方面考虑。应针对用水户取水，提出具有一定水质标准的水量分配方案。其次，用水户向自然环境的排水量，也必须符合相应水质要求对退水的水质，可通过排污权分配进行控制。目前多数流域分配水量未考虑水质。如东江（水质性缺水）提出了流域各控制断面的水质达标要求。

3.4 生态水量分配

基本生态用水是保障流域生态维持现状、不再恶化所需的水量；适宜生态用水是流域生态状况一定恢复并良性循环所需的水量。水资源开发利用已经较高的流域，可以先行考虑仅分配基本生态用水，在逐步节水的情况下，再考虑适宜的生态用水。在水量分配中，应优先保证基本的生态用水。

3.5 预留水量分配

社会经济发展中存在不可预见因素和各种紧急情况下水资源的非常规需求。因此，在水量分配中，政府应适当预留水量。水资源开发利用程度在40%以下的区域，适宜分配预留水量。

3.6 取水量与耗水量分配

水资源利用率较低、水资源较丰富的地区可按取水量进行分配；水资源利用率高、水资源较为短缺的地区，需要更加细致的水权分配，即按耗水量进行分配。

4 结语

我国水资源短缺，水污染和水生态损害严重。随着经济社会快速发展，水生态和水环境压力倍增。目前中国水权制度建设的理论成果不断涌现，法律法规逐步完善，实践范围日益扩大，水权建设正全面展开。

TV213.4

C

1004-7042（2017）10-0018-02

韩韡（1983-），女，太原理工大学水利工程专业研究生在读，工程师。

2017-08-07；

2017-09-18