推进住房公积金供给侧结构性改革研究报告

文/李飞 王伦锋

推进住房公积金供给侧结构性改革研究报告

文/李飞 王伦锋

“十三五”时期，我国经济发展的显著特征是进入新常态，呈现速度变化、结构优化、动力转换等特点。认识新常态、适应新常态、引领新常态，是当前和今后一个时期我国经济发展的大逻辑。推动供给侧结构性改革是适应和引领新常态的战略行动，为新常态下“怎么干”指明了方向。2016年5月，习近平同志在主持召开中央财经领导小组第十三次会议时强调，推进供给侧结构性改革，是综合研判世界经济形势和我国经济发展新常态后作出的重大决策，要求各地区各部门要把思想和行动统一到党中央决策部署上来，树立必胜信念，坚定不移把这项工作向前推进。扬州市住房公积金管理中心深入学习领会习总书记讲话精神，深入推进住房公积金供给侧结构性改革，增强供给侧对需求侧变化的适应性，在支持缴存职工合理住房消费需求中加快全市住房公积金事业科学发展。

一、住房公积金供给侧结构性改革的实质内涵和重点任务

供给侧结构性改革的根本目的是提高社会生产力水平，落实好以人民为中心的发展思想。在适度扩大总需求的同时，加强优质供给，减少无效供给，扩大有效供给，提高供给结构的适应性和灵活性，使供给体系更好适应需求结构变化。从住房公积金制度来看，其作为我国一项长期住房储金制度，为解决城镇职工住房问题和促进房地产市场健康发展发挥了重要作用。在制度取得初步成果的基础上，围绕经济社会发展和制度实际，如何进一步深化住房公积金供给侧结构性改革，使供给侧结构性改革和需求管理相互配合、协调推进，成为当前亟待解决的问题。这需要我们在理论和实践相结合的基础上，充分认识住房公积金制度所具有的基本供给属性以及当前住房公积金供给侧结构性改革的重点任务，从而更好地采取较为精准的改革举措。

（一）住房公积金具有的基本供给属性

1.住房货币性制度供给属性。住房公积金作为我国住房制度体系的重要组成部分，产生于为解决城镇职工住房困难而推进实施的住房制度改革之际，又在进一步深化住房制度改革中得到发展，并围绕解决职工基本住房问题而得到进一步规范。住房公积金作为一种住房货币性制度供给，供给属性是其本质特征。住房制度改革前，我国实行的是住房福利实物分配，制度的供给对象主要限于行政、事业单位和国营、集体企业职工等。停止住房实物分配后，住房分配货币化供给对象也被限制为无房和住房面积未达标的“有条件单位”职工。因此，其制度供给对象不具有受众的普遍性和法定的约束性。而住房公积金作为一种不受户籍、身份等条件限制的住房制度性供给，则以其普遍执行的法定约束性，成为我国最基本的住房制度性贷币供给形式。截至2016年，扬州市住房公积金实缴人数已增加至74.1万人。此外，按照2016年国务院办公厅《推动1亿非户籍人口在城市落户方案的通知》的明确要求，住房公积金作为一种住房制度性供给，将在承担解决城镇职工住房问题的基础上，“推进扩大住房公积金缴存面，将农业转移人口纳入覆盖范围”。其住房制度性供给作用将进一步拓展到解决农业转移人口进城后的住房问题，这就更需要通过供给侧结构性改革，推动制度转型和功能拓展，有效发挥住房公积金对新型城镇化建设的促进作用。从这一属性可以看出，发挥制度的供给作用和供给效应，需要在深化供给侧结构性改革中，着力扩大制度收益群体，提高制度覆盖范围，从而有效增加制度的供给对象。

2.政策性住房金融供给属性。住房公积金以职工缴存与资金使用互助形式为基础，通过政府提供的免税等配套政策措施，提高广大缴存职工住房消费能力，推动其通过市场化途径解决住房问题。但对城镇职工或农民工等“新市民”而言，无论是产品消费还是服务消费，住房都是最大的消费项目，一次性投入大，普通职工难以负担，需要有一种负债期限较长的住房融资机制。而住房公积金则具有资金来源稳、缴存期限长、积累数额大等特点，能有效解决职工负债期限不匹配问题。正是住房公积金制度的实施，培育形成了政策性住房抵押贷款制度，并带动了商业性个人住房金融业务的迅速发展。至2016年末，扬州市已累计为职工办理住房公积金提取226.3亿元，发放住房公积金个人住房贷款305亿元。住房公积金作为一种住房金融性供给，成为转变职工住房观念、支持职工家庭住房消费的重要政策性金融工具，有效推动了房地产市场繁荣和经济社会发展。然而，“十二五”以来，扬州市住房公积金政策性金融供给已呈现“供低于求”的特征，这需要扬州市住房公积金管理中心通过深化供给侧改革，减少低效供给，扩大有效供给，提高供给结构适应性和灵活性，使规模有限的资金供给发挥出更大的功效。

（二）住房公积金供给侧结构性改革的重点任务

住房公积金供给侧结构性改革是用改革的办法，矫正供需结构错配，减少低效供给，扩大有效供给，促进供给资源优化配置，实现更高水平的供需平衡。住房公积金供给侧结构性改革的最终目的是更好、更有效地满足居民住房消费需求，主攻方向是提高供给质量和效率，根本途径是深化改革。因此，当前的重点任务是要以“十三五”事业发展规划为指导，将住房公积金各项工作统一到中央和省、市关于房地产市场改革的要求上来，明确推进供给侧结构性改革的重点任务。根据经济形势和房地产市场变化，逐步优化供给结构，改善供给质量，规范供给秩序，增强供给安全，充分发挥制度在支持“三去一降一补”工作中的应有作用。

扬州市住房公积金管理中心在支持去产能的过程中，努力做好企业分流职工的住房公积金缴存、衔接和转移接续等服务工作，切实维护好职工权益；积极贯彻落实国务院关于规范和阶段性降低企业住房公积金缴存比例的规定，为困难企业切实减负。在助力去库存的工作中，住房公积金通过加大政策性住房金融支持，促进缴存职工刚性住房消费。在支持房地产企业降成本过程中，逐步降低乃至取消房地产开发企业的住房公积金贷款保证金，并通过不断提高部门服务效率，加速房地产企业资金周转速度，促进房地产企业降低财务成本。在补短板方面，按照“高端有市场、中端有支持、低端有保障”的分层次住房供给和保障体系，住房公积金立足“中端”，侧重支持中低收入缴存职工解决刚性基本住房需求，促进补齐住房民生短板。

二、扬州住房公积金制度性供给面临的形势和问题

“十二五”以来，扬州市住房公积金制度供给的可持续性和资金使用的安全性都面临一些新情况和新问题。经济发展的新形势也给住房公积金制度性供给带来新考验。住房公积金使用需求增长大于供给增长已经成为影响制度作用进一步发挥的瓶颈，并给住房公积金使用管理带来了新的压力，这种影响和压力主要表现为“两缓一快两险。”

一是实缴职工人数和年缴存额的增幅放缓。首先，住房公积金实缴职工人数年增幅放缓，不仅制约制度保障覆盖范围的扩大，同时也制约住房公积金归集的增长。2016年，扬州市住房公积金实缴职工人数增加到74.1万人，但年增幅已由2012年的9.1%下降为2016年的3.7%。其次，年度缴存额增幅放缓。住房公积金缴存额的增长，直接关系到职工住房消费能力和制度供给能力的提升。2016年，扬州市住房公积金年缴存额达57.6亿元，虽实现了持续递增，但其年增幅已由2012年的25.4%逐步降为2016年的14.4%。住房公积金实缴人数和缴存额年增长的共同放缓，严重制约了住房公积金制度供给能力的提升。

二是缴存职工使用需求的增长过快。在房地产去库存和鼓励职工住房消费等政策措施推动下，与实缴职工人数和年缴存额增长放缓情况相反，缴存职工住房消费使用需求呈现大幅增长态势。从使用情况来看，至2016年，扬州市住房公积金年提取使用额达41.7亿，当期提取率已由2012年的51.3%提升至2016年的72.4%。住房公积金提取总额和贷款发放总额两项指标年增长率均连续5年超过20%。

三是住房公积金流动性和安全性风险正在不断加大。至2016年末，扬州市住房公积金个贷比率由2011年的75.7%提高到107.3%的新高，资金使用率也达到103.1%的历史高位，流动性各项指标均呈下降趋势，全市住房公积金流动性供给严重紧缺。此外，贷款使用的安全性风险也在不断增加。贷款使用安全性风险基本同贷款总额的增长呈正相关，去库存形势下的大量新增个人住房贷款所隐含的资金安全性风险也不容轻视。

三、住房公积金供给侧结构性改革的方向和举措

正确认识住房公积金供给侧结构性改革所面临的形势和问题，将有利于我们增强深化住房公积金供给侧结构性改革的主动性、针对性、系统性和有效性，使我们能够准确把握住房公积金供给侧结构性改革的方向，从而更好地用它指导我们的实践工作。

（一）以扩面建制增强制度保障作用

住房公积金作为一种住房制度性供给，要发挥对解决人民群众住房问题的保障性供给作用，发挥稳定房地产市场健康发展的促进作用，其前提是将更多城镇职工和农业转移人口纳入制度保障覆盖范围，使他们能够享有住房公积金，并在享有和使用住房公积金解决住房问题中成为房地产去库存新的消费群体。近年来，制度保障的覆盖范围虽然不断扩大，但与农民工、新就业职工、自由职业者等“新市民”的期盼还存在一定差距，扩面建制已成为推动制度发展的关键要素。扬州市在“十二五”新增开户职工近40万人的基础上，2016年突出以扩面建制推进供给侧结构性改革，按照《扬州市住房公积金事业“十三五”发展规则》确定的目标，进一步完善落实扩面建制工作考核责任制，积极构建扩面建制系统化工作机制。以共建共享的发展理念，有效提高“新市民”群体对依法维护自身住房保障权益的认同意识、自觉意识。增强企业经营者为职工开户缴存住房公积金的法定义务意识、社会责任意识，以及住房公积金管理机构和相关部门的履职意识、配合意识，积极推进将缴存住房公积金纳入劳动合同文本，构建起地方政府、住房公积金管理机构、相关部门、单位和职工共同参与、共建共享的扩面建制工作新格局。2016年在经济增速减缓的困难情况下，仍实现新增开户单位1085个，开户职工70444人。从大数据分析还可看出，在实现量增长的基础上，建制单位和开户职工结构也发生了新的变化：新开户单位中，缴存职工人数在5人及以下的单位占60.3%；新开户职工中，非公企业职工占比达80.3%。这说明在供给侧结构性改革中，制度保障作用供给正在从以行政事业单位、国营、集体企业及职工为主，进一步向小微企业、民营企业及职工转型拓展和强化覆盖。这也表明我们在全面建成小康社会新的历史阶段，深化制度供给侧结构性改革，要抓住“扩面建制”这个发展关键，始终坚持以人为本的发展理念，改善制度供给结构，提升制度供给能力，这样才能更好地体现住房公积金制度供给属性。

（二）以管理和创新增加住房公积金政策性金融供给

在现行属地化管理体制下，随着住房公积金使用效率的提高，个人住房贷款资金流动性紧缺已成为影响制度供给作用发挥的突出问题。住房公积金个人住房贷款具有低息优势，能够激发和释放缴存职工的有效住房需求，近年来，扬州市个人住房贷款资金流动性已从阶段性、局部性紧缺转变为长期性、普遍性紧缺。在供给侧结构性改革中，扬州市以管理创新、金融创新为着力点，首先从充分挖掘内部资金潜力入手，加大了市中心与各分支机构之间资金统一调度、统筹使用的管理力度，以规范的内部资金融通机制，先后统筹调度使用住房公积金10亿元，有效提高了贷款资金供给能力。在对内挖潜的基础上，加大了金融创新力度，积极寻求同商业银行合作，大力发展“公商组合贷款”，形成了政策性和商业性住房金融合力支持职工住房需求的倍加效应。此外，扬州中心还积极推动住房公积金增值收益分配改革，加大在融资性贴息方面的支出。为解决职工贷款轮候周期长、有效需求短期内难以解决的问题，在江苏省住建厅和扬州市政府的支持下，获批使用总额16个亿的“公转商”贴息贷款，有效缓解了资金流动性紧缺矛盾。

（三）以完善需求侧管理优化住房公积金供给结构

在推动住房公积金供给侧结构性改革的同时，扬州市住房公积金管理中心还积极推进落实对住房公积金需求侧的管理，通过供给侧结构性改革和需求侧管理相互配合、协调推进形成的新合力，进一步提高制度供给的适应性。

1.严格规范使用投向性管理。住房公积金作为一种住房制度性供给，其使用供给投向在不同时期有着不同特点和构成。新时期，制度供给的使用投向密切围绕国家“十三五”规划纲要提出的“以解决城镇新居民住房需求为主要出发点，以建立购租并举的住房制度为主要方向”的要求，坚持按照2016年中央经济工作会议关于“房子是用来住的，不是用来炒的”新定位以及2017年住建部等九部门关于推进“购租并举”住房供应体系新转变的精神，加强和改进住房公积金使用投向管理。在提取使用投向管理上，首先保证缴存职工合理的提取使用需求，确保应提尽提，其次以扩大提取使用范围、满足职工多样化住房消费使用需求为目标，形成“购、租、建、修、用”等住房消费提取使用上的合理结构。在贷款使用投向管理上，进一步完善和落实住房公积金差别化的贷款政策，首要保证职工自住型、刚性住房需求，优先解决职工住房从无到有的刚性需求，其次考虑满足职工改善性住房消费需求，并且严格避免贷款资金流向投资投机性购房。

2.改进完善使用需求性管理。在严格规范使用投向性管理、明确住房公积金往哪里用的同时，还积极通过改进完善使用需求性管理，解决怎么用好的问题，从而保证制度供给和使用需求的相对平衡。首先，扬州市住房公积金管理中心合理确定贷款的使用频次，重点保证缴存职工首次贷款使用需求。在鼓励住房消费的同时，灵活把握贷款政策的尺度，在流动性紧缺的情况下，适时采取适度的差别化调控措施。其次，合理确定贷款额度。根据贷款资金供给能力、当地普通商品住宅价格水平、支持职工购房面积、个人缴存等方面情况，合理确定个人住房贷款额度。

3.加强资金流动性和安全性管理。住房公积金资金流动性和安全性管理既有与商业性住房金融相同的共性，更有其鲜明的个性特征，主要是管理体制的封闭性、资金来源的单一性、运营使用的政策性、区域之间的差异性等。近年来，围绕“用足用好”住房公积金的工作要求，扬州市住房公积金流动性已由“基本平衡”加快转变为“趋紧不足”，资金流动性和安全性管理也成为工作中的重点之重。对此，我们既要解放思想，多渠道筹集资金，全力满足职工合理的住房使用需求，同时也要尊重住房金融运行规律，以国家住宅产业政策、金融信贷政策为导向，保持供给和使用需求的总体平衡，使住房公积金事业能够科学、可持续发展。此外，还要进一步加强资金安全性管理，防范贷款系统性风险，确保资金安全完整。

2017年，扬州市住房公积金管理中心在住房公积金供给侧结构性改革取得初步成效的基础上，继续按照中央、省市的有关部署和要求，坚持从加快解决职工基本住房问题、改善住房条件出发，以创新制度供给能力带动职工有效住房需求扩展以满足职工有效住房需求，继续发挥促进房地产市场健康稳定发展中的重要作用，在深化供给侧结构性改革中推动住房公积金事业取得新的更大发展。

（作者单位：扬州市住房公积金管理中心宝应分中心）