刘守英：承包土地延期，有利于稳定预期

席志刚

“第二轮延长土地承包期限看上去是个技术问题，像拍脑袋一样，实际上是经过验证的谨慎做法。从制度的效果来讲，更稳定，更有预期。制度最重要的一点是稳定，好的制度是稳定，最怕变来变去，第二轮土地承包期限意在增強制度的稳定功能和预期功能”

中共中央总书记习近平在十九大报告中宣布，保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。争论许久的土地承包年限尘埃落定。

如何理解中央对农地承包期限问题的决定？《中国新闻周刊》专访中国人民大学经济学院教授刘守英，从期限决策逻辑层面剖析决策层对农村问题的思路。

“从制度的效果来讲，更稳定，更有预期”

中国新闻周刊：土地承包期限是如何确定的，决策逻辑是什么？

刘守英：这需要把土地制度说清楚。新中国成立至今，我国农村土地制度经历了三个不同时期：第一个时期：通过土地改革，彻底废除了封建地主土地私有制，建立了农民土地私有制即农村土地农民所有、家庭经营。第二个时期：通过农业生产资料社会主义改造的人民公社运动，把农民土地私有制改造成人民公社、生产大队、生产队三级所有，以生产队为基础的集体所有制即集体所有、集体统一经营。第三个时期：通过土地使用制度改革，使土地所有权与使用权分离，实行集体土地家庭承包经营制度，即土地承包制度。

实行土地承包制度以来，农村土地承包政策先后经历了1979年2月以前政策不允许、1979年3月～1980年2月政策出现松动、1980年3月～1981年11月小范围允许、1982年1月至1983年全面推广4个阶段。农村土地承包政策经过1978年～1983年前后6年的时间，终于从实践到理论逐步成熟起来。

自实行农村土地承包制度以来，农村土地承包期限变迁经历了五个时期。

1984年以前，土地承包期限很短，一般2～3年，也有少数是1～5年的，这被称为短期承包；1984年中央提出15年不变；1993年中央要求三十年不变；2003年3月1日通过的《农村土地承包法》明确了各类用地的承包期：“耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长。”2008年10月12日至今提出承包期限长久不变。

从制度提供和期限设置的角度来看，中央极为谨慎，深知农民依地而生，土地无小事之利害关系。

农民承包了集体所有的土地后，对承包使用年限非常敏感，担心制度会变，所承包的土地说没就没了，心里不踏实，老犯嘀咕。

期限的本质是预期。这里面反映出两层意思，一是农民对土地使用的预期，二是制度、政策的稳定。所谓的稳定是制度政策能够落地，不是动来动去，朝令夕改。

这套制度安排实际上是土地产权问题。农民考虑的是地能够种多久，会不会被收走。制度的提供者、政策的制定者觉得这套制度不错，考虑的是如何使这套制度安排给农民稳定的预期，吃定心丸。

我们制度安排的难点是，既要保留集体所有，又要给农民吃定心丸，只能在承包期限上动脑筋。所以1984年1号文件确定十五年期限，给农民稳定预期，承包土地使用期限由此而始。

第二轮承包时，这套制度安排得到了政策制定者和土地承包者的认可，期限就翻倍到三十年。这次期限的决策逻辑是农民的预期制度不会变，制度提供者、政策制定者也发现，这套制度安排释放出来的能量符合预期，故决定不仅仅制度不变，而且给予更长的稳定的预期。使用期限翻倍到三十年的做法，效果很快显现，农民对这套制度安排更加信任。

第二轮延长土地承包期限看上去是个技术问题，像拍脑袋一样，实际上是经过验证的谨慎做法，从制度的效果来讲，更稳定，更有预期。制度最重要的一点是稳定，好的制度是稳定，最怕变来变去，第二轮土地承包期限意在增强制度的稳定功能和预期功能。

不过，只要期限存在，就会有担心，这是一件无解的事。这次又确定到期后再延长30年，延续了制度的稳定性，增加了农民的预期。

中国新闻周刊：此前有人提出是否可以承包权永久不变，或者给予七十年、五十年等更长的期限，这从稳定预期而言是不是更接近长久？

刘守英：这个问题学界确实一直在争论。学界认为既然长期有保障，自然是期限越长越好，但问题的核心是这套制度安排得让承包人的权利得到长期保障。十七届三中全会时，提出长久不变，开始讨论能不能够真正提供一个长期的制度，就是把人跟地之间的关系对应上了。原来是制度不变，现在人跟地头对上，不设期限。这个争论一直持续到十八届三中全会，直到这次会议。

在我看来，最好的选择就是说没有期限，整个顶层制度不再动了，谁包的地不再动，这是最好的。次优的选择是更长期，五十年，七十年。道理很简单，省得老在期限问题上琢磨，以免有人打主意。

随后又有人提出，没有期限，在集体所有制下，农民更担心，期限都不搞了，随时会被收回土地。同样一个不设期限，引出两种观点，第一种担心是没有期限，是不是私有化；第二种担心是没有期限，农民更是心里没底。

这两种担心、两种理解对社会冲击难以想象。本意来讲，长久不变是要它更稳定，如果设计成没有期限后，这个制度更有可能没有用，背离了初衷，所以还是搞期限。

此前把十五年延到三十年，当时让农民吃定心丸就是延长了一倍，再延长一倍到六十年似乎顺理成章。为什么没有选择再次翻倍到六十年，从法理和学理上找不到依据。

众所周知，从2003年3月1日开始实施的《农村土地承包法》第二十条规定：“耕地的承包期为三十年。”立法机关在审议和解释这一法律时，更明确强调，农村土地承包制“至少三十年不变”，表明了立法者长期坚持这一土地制度的决心。

期限的主要功能是帮助实现中国特色土地制度的稳定预期的目的，老在期限问题上折腾，不及冠以法理期限实在。

农民的土地权利要做得更实

中国新闻周刊：十九大提出第二轮土地承包到期后再延长30年，土地承包期限之争尘埃落定，从期限确定的逻辑来看，意味着什么？

刘守英：十九大报告对于承包期限问题的完整表述，是“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年”，这两句话不应分割来看。

我们也一直在研究“长久不变”的实现形式。目的只有一个，怎么使农民和土地的关系更加稳定。这次十九大报告将两句话并列了，原来的提法继续保留——保持土地承包关系稳定并长久不变。同时，对于社会热议且争论极大的期限问题，2028年土地第二轮承包就要到期了，要给一个说法。在目前搞无期限或者延期更长时间没有形成共识的情况下，采取了一种比较现实的处理办法。

再延长三十年，不意味着三十年之后要动，“要保证土地承包关系长久不变”是前提。对农民来讲，从一开始的承包期十五年，加了第二轮三十年，再加三十年就是七十五年，又加上长久不变，形成了未来相对稳定的预期，还是起了一定定心丸的作用。

在我看来，这个表述明确了制度的稳定性。对农民而言，只能用一个有期限的制度给预期，期限不减，还是三十年，和第二轮承包年限一样，没有变，好理解。

中国新闻周刊：在土地承包期限内，农民的权利如何体现？

刘守英：期限是整个制度有效性的一方面，更重要的是农民手中土地权利的安排，权能的安排。比如收益、转让、抵押、继承等权利，权利越完整，制度安排越可信，制度的功能越彰显。否则即使再延长三十年、一百年也没用。

整个权利安排设计是大事，现在农民承包的土地，可以使用、收益、流转，另外经营权抵押，这些制度设计、权利安排要把它做得更实，这个重要性并不比期限问题小。

在承包期限内，农民关心的是他的权利。比如土地流转，未来进城后，土地能不能转让？这些权利需要得到保护，保护到什么程度，这是农村产权的改革方向。

中国新闻周刊：期限问题解决了之后，农民的承包土地的权利如何保护？

刘守英：这些权利会不会被其他的主体侵犯，舆论和一些地方的行为出现一些不好的苗头，就是对农民手上的地权看不顺眼。未来这些问题肯定会不断冒出来。此外，有的地方政府想用集体的名义搞点名堂，折腾一下，又牵扯到公权力对私权利的保护、保障问题。

在土地流转过程中，确实有一些地方是由村干部做主，甚至更上一级的政府代替农民决策属于他们的土地权利。现在一些地方有各种各样的新做法，这些探索值得去試，但不要过早下结论，也不要在没有成熟之前推波助澜，更不能条件不具备时硬推，拔苗助长，最后吃亏的还是农民。

在乡村发展处于历史转型关头，农村土地制度和经营制度仍然是基础性安排，牵一发而动全身。中央这次重申基本制度长期稳定、并长久不变，就是防止在这个大变革时期，有人瞎折腾。