供销合作社改革、土地托管与服务规模化——山东省供销合作社综合改革调查与思考

供销合作社改革、土地托管与服务规模化
——山东省供销合作社综合改革调查与思考

土地托管是山东省供销合作社系统在综合改革中，立足于人多地少的基本省情农情和以家庭承经营为基础的统分结合的双层经营体制，探索出的农业适度规模经营的新模式，是以服务规模化推动农业现代化的重要路径创新。

2015年，国家降低了东北四省区玉米的临时收储价格，同时小麦、稻谷的最低收购价格保持不变。这一政策降低了粮农的实际收益，使2015年成为土地流转比例上升的“拐点”。截止到2015年，经土地流转而形成的10—30亩的农户为2760.6万户，30亩以上的农户为1052.1万户。其中，50亩以上的农户达到356.6万户。

值得一提的是，山东省供销合作社系统在改革试点过程中探索的土地托管模式，它以农民专业合作社为组织基础，以市场化为发展方向，通过供销合作社主动推动、政府主导，形成服务农民的强大合力，是政府力量与市场力量有机结合推进现代农业发展的有益实践。

改造自我：山东省供销合作社改革的逻辑起点

山东省社于2014年5月在6市18个县展开综合改革试点，改革首先从最基层做起，从帮助农民组建合作社开始“改造自我”。

第一，村级层面的改造——“党建带社建村社共建”。

山东省供销合作社自我改造最大的特点就是从“姓农”做起，利用党建的力量让供销合作社再次扎根农村。具体做法是：紧紧依靠农村基层党组织，坚持与农村基层服务型党组织建设、精准扶贫、第一书记、经营服务相结合，与村“两委”共建农民合作社、农村综合服务社、农业生产发展项目和干部队伍，促进村集体和农民“双增收”、供销合作社基层组织向农业生产经营和农村生活服务“双覆盖”，使供销合作社从最基层实现了“姓农”的要求。目前，共建村已达16087个，共建项目24547个，为村集体和农民分别增收4.76亿元和26亿元。莱芜市、莒南县分别实现了村社共建市级全覆盖和县级全覆盖。

第二，乡镇层面的改造——打造实体性合作经济组织。

在“村社共建”的基础上，依托基层社，以领办创办的农民合作社为核心成员社，联合本区域龙头企业、合作社、家庭农场、专业大户等新型农业经营主体，组建实体性乡镇农民合作社联合社，与基层供销合作社融合发展，基层社持股比例不超过20%；乡镇农民合作社联合社与县级农业服务公司联合建设为农服务中心，打造“3公里土地托管服务圈”，基层社、镇级农民合作社联合社、为农服务中心“三位一体”，共同构建了乡镇层面为农服务综合平台。截至2016年10月底，山东省供销合作社系统已领办创办农民合作社15674家，组建乡镇农民合作社联合社835家。

第三，县级层面的改造——供销合作社与农民合作社联合社“一套机构、两块牌子”。

山东省社发挥县级社的牵头作用，引导县域内乡镇农民合作社联合社、其他产业型农民合作社及联合社再联合，打造县域综合性农民合作社联合社，并在编制部门注册登记为事业法人，与县级社“一套机构、两块牌子”。截至目前，山东省社系统已成立县级农民合作社联合社92家，临沂、潍坊、枣庄、莱芜、济宁、德州市及所有试点县已实现全覆盖。

联合社的重要任务之一是与企业联合，组建农业服务公司，建设电子商务平台。县级农业服务公司作为全县为农服务体系的龙头，统筹推进县域农业社会化服务，主要承担、承接政府惠农政策和购买服务、农资仓储服务、大型农机具服务、对接二三产业融合发展、关键技术培训、分享创新成果6项功能。截至2016年10月，全省已注册成立146家县级农业服务公司，实现了全覆盖。

第四，省（市）级层面的改造——“3控3×6+1”H型运行架构。

省社成立山东省供销合作社社有资产管理委员会，组建山东供销资本投资（集团）公司，采取资本联合、项目合作等方式，推动社有企业跨区域横向联合和跨层级纵向整合。在此基础上，构建“3控3×6+1”H型双线运行体系。通过“3控”（省、市供销合作社控股社有龙头企业，县级社控股农业服务公司，乡镇农民合作社联合社控股为农服务中心），保证“为农、务农、姓农”；通过“3×6+1”，省、市龙头企业及县农业服务公司、为农服务中心分别承担6项服务职能，并为涉农部门搭建服务平台；通过“社有资产管理委员会+资本投资公司”，实现政事分开、社企分开和行业指导体系与经营服务体系的有效连接。在省（市）级层面，重点提升农资统采分销、日用品统采分销、农产品流通、融资担保、统防统治、96621服务热线等6项服务能力。

服务农民：以土地托管为核心，以社会化服务促进规模经营

在服务农民方面，山东省社系统探索了以土地托管为核心内容的社会化服务模式。通过服务规模化逐步推进农业适度规模经营，从平原地区到丘陵、山区，从粮食等大田作物到经济作物、果树乃至畜禽饲养，托管的业务内容也从土地作业到畜禽饲养作业，其他工作都围绕着土地托管展开。

第一，开展土地托管，以服务规模化促进农业适度规模经营。在实践中主要形成了两种托管模式：一是全托管服务，又称“保姆式”托管服务。主要是为农户提供所有生产经营环节服务。一般情况下，委托和受托双方签订服务协议，事先确定种植作物及产量、服务项目、托管费用等信息。全托管服务对服务主体的能力和实力有较高的要求，需要整合农资、农机、农技等各类生产要素，对农民节支增收效果明显；一是半托管服务，又称“菜单式”托管服务。主要是为农户提供耕、种、管、收、烘干等某个或某些生产经营环节的服务，按实际作业项目结算服务费用。半托管服务相对灵活，也是托管服务的主要方式。

随着土地托管模式的成功推广，山东省社系统加快推进“两个延伸”“两个提升”，服务对象由龙头企业、农民合作社、家庭农场、专业大户等适度规模经营主体向分散经营农户延伸，服务领域由大田粮食作物向山区、丘陵经济作物延伸；服务手段由机械化服务向全产业链科技进步提升，服务方式由提高农业生产水平向促进一二三产业融合发展提升。

土地托管之所以深受农民的广泛欢迎，关键在于它不触动家庭承包经营制度的基础，不涉及农民土地财产权利的重大转变，而是通过服务规模化解决了家庭经营的细碎化问题，开辟了一条土地流转之外实现农业适度规模经营的新路径，丰富了农村基本经营制度的内涵，为中国农业现代化道路的探索提供了“山东方案”。

为增强土地托管能力，山东省供销合作社加快建设为农服务中心，在平原丘陵地区以大田作物托管服务为主的为农服务中心，一般占地20亩左右，服务半径3公里，辐射面积3万—5万亩，形成“3公里土地托管服务圈”。重点开展测土配方和智能配肥、统防统治、农机作业、烘干贮藏或冷藏加工、庄稼医院、农民培训等服务，并为涉农部门设立服务窗口；在山区以林果等经济作物托管为主的为农服务中心，以山体自然形成的小流域为基本单元，服务半径约6公里，辐射面积约10万亩，大致形成服务圈。

在建设主体上，为农服务中心由县级农业服务公司联合镇级农民合作社联合社共同建设和运营，每处投资大约500万元左右，山东省各级财政扶持30%—50%，剩余部分由县农业服务公司和镇级农民合作社联合社自筹。本着“农民出资、农民参与、农民受益”的原则，山东省供销合作社对为农服务中心的出资比例作了设定：原则上县级农业服务公司不超过30%、镇级农民合作社联合社不低于70%。其中，镇级农民合作社联合社中农民合作社的出资比例不低于80%，这样就保证了农民社员在为农服务中心中的持股比例最低为56%，体现了农民的主体地位。2016年10月，已建成为农服务中心855处，年底达1000处左右。其中，高密市已率先实现了县域全覆盖。全省土地托管面积已达2107万亩，实现了5年目标3年完成。根据省供销合作社制定的全省为农服务中心五年发展规划，到2020年为农服务中心将建设1790处，实现全省土地托管服务圈全覆盖。

粮食作物土地托管成功后，山东省供销合作社又向其他作物和畜禽养殖领域进行了拓展。山东省临沂市河东区供销合作社依托鲁盛养鸭专业合作社建设肉鸭养殖服务中心，采用“龙头企业+专业合作社+养殖农户”模式，形成覆盖种鸭养殖、鸭苗孵化、饲养技术、疫病防治、饲料供给、屠宰加工等全过程的肉鸭养殖规模化经营服务体系。该区供销合作社还建立了为农服务中心与龙头企业对接机制，探索肉鸭养殖与粮食作物规模化服务对接。农民种植的粮食作物收获后，经为农服务中心烘干，直接供给临沂六合配合饲料有限公司，用于生产鸡鸭鱼猪及特种动物配合饲料，实现了种植业、养殖业、加工业、服务业的融合发展。目前，该产业链条每年肉鸭加工能力达到2000万只，年饲料生产能力60万吨，每年可为60万亩粮食作物提供包括有机肥在内的规模化服务。可见，托管和服务规模化领域的拓展是无止境的。

第二，加强科技推广应用，提升服务规模化的质量。按照减、退、转、改、治、保“六字诀”和“一控两减三基本”的要求，通过为农服务中心将科技推广应用融入土地托管之中，整合测土配方智能施肥、推广应用良种良法、机械化耕种作业、统一飞防作业、土壤改良工程、烘干贮藏服务、探索建设信息云平台等项目，为农民提供覆盖全程的“一站式”服务，打通科技推广“最后一公里”。同时，综合运用物联网、互联网、远程视频等信息化技术手段，支持为农服务中心加快信息化基础硬件建设，实现了与省级云平台和96621服务热线的互联互通，已初步建立“专家联系到中心、中心服务到农户”的工作机制，目前已有273个为农服务中心上线运行。植保飞机、智能配肥设备、烘干设备、为农服务中心云平台、96621服务热线等多种服务功能从无到有、从小到大、从弱到强，实现了农业供给侧结构性改革的新突破。

第三，升级农村现代流通服务体系，打造全省供销“一张网”。山东省社按照“适度规模的众多市场经营主体与构建信息化综合平台提供全渠道服务相结合，是山东供销流通现代化的重要路径选择”的顶层设计，整合系统网络资源，以“互联网+流通”为实现形式，积极探索“前台多样化、中台模块化、后台一体化”的电商模式，促进线上线下深度融合发展，加快构建农村现代流通体系。

首先，建立省级综合性电商平台。省社出资2000万元成立山东供销综合服务平台有限公司，并与京东集团签署战略合作协议，成立山东供销京东农贸发展有限公司。目前，已有93个县（市、区）接入山东“供销e家”，开设B2B/B2C县（市、区）分站180个，实现了全省县域电商“一张网”。其次，支持县域电商多样化发展。县级供销合作社灵活运用微电商、自媒体等手段，积极尝试社区配送、O2O线上线下融合发展形式。目前，全系统已开设各类县域电商平台137个，电商交易额已达152.6亿元。此外，“模块化”构建供销电商生态圈。依托浪潮集团的技术优势开发编程，将各地多样化经营的“成功要素”转化成标准化的信息功能模块，研制了山东“供销e家”模块。目前，已在山东“供销e家”平台建立“集采平台、农超对接、为农服务”等7个模块，开展日用品统采、农资统采、农产品上行等业务，大幅降低采购成本，保证产品质量。截至2016年10月底，全系统连锁经营网点已达10万余个，建成农村综合服务社62633处、城乡社区服务中心2832处、农产品批发市场158处，新建和改建区域及县域综合仓储配送中心14个。流通体系的建立健全，使农产品流通更加顺畅，反过来促进了土地托管的深入开展。

第四，构建农村合作金融服务体系，破解农业经营主体融资难题。山东省社按照“社员制、封闭性”和民主管理原则，不设资金池，选择1家托管银行开展业务，在“不对外吸储放贷、不支付固定回报”的前提下，引导县级社、基层社在领办的农民合作社内部规范开展信用互助业务，确保“两头堵死、封闭运行”，最大限度防控风险。截至2016年10月底，全系统规范开展信用互助业务的农民合作社210家，互助资金总额达5.2亿元。同时，省社积极探索农业补充商业保险业务，在13个县（市、区）开展试点，险种已达6个，投保面积超过2万亩。

16087个

目前，共建村已达16087个，共建项目24547个，为村集体和农民分别增收4.76亿元和26亿元。

2107万亩

2016年10月，全省社系统已建成为农服务中心855处，年底达1000处左右，其中高密市已率先实现了县域全覆盖。全省土地托管面积已达2107万亩，实现了5年目标3年完成。

第五，推进一二三产业融合发展，转变农业发展方式。山东省各级供销合作社充分发挥合作经济组织的优势，打破一二三产业条块分割、信息不对称等壁垒，打造创新链、提升价值链、拉长产业链，让农民群众在三产融合发展中有更多的获得感。高密市孚高农业服务公司借助土地托管形成的新优势，与山东望乡食品有限公司联合组建了山东望乡农业发展有限公司，开展专用小麦订单生产和深加工，共同打造从粮食生产到餐桌的完整产业链。公司还与正大集团合作，推动由玉米订单生产、饲料加工向养殖业发展，已带动当地订单小麦、玉米种植面积10万亩。

供销合作社改革的效果分析

第一，对供销合作社职能进行了重新定位。2014年4月，国务院办公厅《关于同意供销合作总社在河北等4省开展综合改革试点的复函》指出，供销合作社综合改革试点，要“坚持市场经济方向，坚持合作经济组织的基本属性和特色，按照‘改造自我、服务农民’的要求，……努力将供销合作社打造成为农民生产生活服务的生力军和综合平台。”中发〔2015〕11号文件指出供销合作社改革的基本原则是“坚持为农服务根本宗旨”，做到“为农、务农、姓农”。山东省社系统坚持从基层做起，把自身改革融入到农民组织化过程之中，既推动了农民组织化水平的提高，为农业农村发展做出了重要贡献，又找到了自身定位，大大提高了自我发展能力，使供销合作社系统重新焕发了生机。

第二，保障了农民的利益。只有让农民参与并有更多的话语权，让农民得到更多的利益，让基层社得到更好的发展，让农业现代化更快推进，才能保证为农服务体系的可持续运行，保证供销合作社改革的顺利推进。山东省供销合作社在为农服务中心建设过程中，本着“农民出资、农民参与、农民受益”的原则，设定了“两个比例”：一是2：8，即组建实体性乡镇农民合作社联合社，基层供销合作社持股比例一般不超过20%，农民社员持股不低于80%；二是3：7，即为农服务中心的投资，原则上县农业服务公司不超过30%，农民合作社联合社不低于70%。政府扶持资金可按比例以股权形式量化给农民社员，也可部分作为供销合作社的股权进入县农业服务公司。按此计算，农民社员在为农服务中心的持股最低为80%×70%=56%。这样既保证了农民占大股，也密切了供销合作社与农民的利益联结，形成可持续发展机制。

启示

第一，中国农村地域辽阔，各地情况千差万别，农业适度规模经营理应采取多种模式。但无论是家庭经营、合作经营、企业经营、集体经营还是其他经验形式，地方政府具体的抓手多为“土地流转”，而农业适度规模经营的形式并不只是土地规模化一种方式。上述分析表明，为农业提供全程社会化服务是一种成本低、效益高、农民容易接受的方式，具有较为广泛的适应性。从资源禀赋角度看，全程社会化服务正是中国特色农业现代化的“特色”之处。山东省供销合作社综合改革经验的推广价值也正在于此。也就是说，各省改革的过程、模式可以不同，但中发〔2015〕11号文件所确立的“为农、务农、姓农”的改革方向必须坚持。这或许是开创中国特色农业现代化新局面的一个重要突破口。

第二，作为兼具生产与服务双重功能的新型农业经营主体，目前超过1000万家、户均30亩以上的专业大户（家庭农场）的确是中国农业现代化和商品农产品供给的主力军，但如果每一个这样的大户都必须购买从耕地、整地到初加工之内的所有农业机械和其他硬件设施设置，不仅会造成巨大浪费，成本也难以承受。因此，为新兴经营主体提供全程服务也是中国农业社会化服务体系建设的题中应有之意。完善的社会化服务不仅不会降低土地规模经营水平，反而是提高土地规模经营水平的一条重要途径。尤其在当下，由于粮食价格下降导致规模经营效益下降、部分承租者退租或跑路的情况下，提高农业社会化服务水平，通过服务降低规模经营的成本，更加具有现实意义。

孔祥智

现任中国人民大学农业与农村发展学院教授、博士生导师，兼任中国合作社研究院院长、农村发展研究所所长。

主要研究领域：农业政策分析、农村合作经济、林业经济等。

钟真

现任中国人民大学农业与农村发展学院副教授、硕士生导师，农业经济教研室副主任。

主要研究方向：农业政策分析、农户经营行为、畜牧经济研究。