科技财税政策的创新激励效果：研究述评与展望

梁 岳，范晓静

（上海理工大学 管理学院，上海 200093）

科技财税政策的创新激励效果：研究述评与展望

梁 岳，范晓静

（上海理工大学 管理学院，上海 200093）

文章以科技财税政策为切入点，基于创新驱动发展、引领经济社会转型的视角，从政府补贴和税收优惠政策两个维度，梳理相关文献，分析政府补贴和税收优惠的现状、作用效果、存在的问题，比较政府补贴和税收优惠的创新激励效果，提出应加强税收优惠政策的改革和完善，逐步建立系统的税收优惠法律体系，同时可以适当缩减政府补贴的发放比例，形成以税收优惠政策为主，政府补贴为辅的科技财税格局的建议。

科技财税；政府补贴；税收优惠；研发创新

一、引言

随着信息时代的进一步发展，经济全球化的加速推进，国家之间的经济博弈日趋白热化，科技创新是经济增长的重要推动力之一，中国经济的发展离不开自身创新能力和研发水平的提高。在当前大环境下，国家非常重视对我国企业创新能力的培育，从“引进来、走出去”，到“大众创业、万众创新”，都体现着我国努力建设“创新型发展中大国”的态度和决心。在地方政策上，辽宁省、江苏省、北京市、重庆市、武汉市等省市地方政府先后发布了与鼓励企业、高校、科研机构进行科技创新和科技人才培养有关，从而推进企业科技创新的相关政策文件。李克强总理对我国2016年科技创新的发展做了如下概括：创新驱动发展战略深入实施，科技领域取得了一批国际领先的重大成果，新兴产业蓬勃兴起，带领传统产业转型升级，引领支撑经济发展，“大众创业万众创新”蓬勃开展。

财政扶持的力度会影响企业研发支出的激励程度（卜祥来，2014）[1]。政府制定科技财税政策对研发创新进行补贴已经是世界性的普遍做法，如何让政府的研发补贴发挥最大效用、取得预期效果，是每个国家所必须解决的一道难题。目前我国的科技财税政策主要包括政府补贴和税收优惠两个方面。政府补贴包括相关部门拨付企业研发活动的研发经费、财政部门拨付给企业用于构建固定资产或进行技术改造的专项资金等内容（杨洋、魏江、罗来军，2015）[2]，税收优惠政策主要体现在税额式优惠、税基式优惠和税率式优惠三个方面。本文从政府补贴和税收优惠政策两个维度入手，探讨目前我国科技财税政策的激励效果，为今后政府完善科技财税激励政策提供政策建议。

二、政府补贴对企业研发创新的激励效果

政府补贴既可以通过直接的创新资源补充机制影响企业创新行为，同时也可以作为一种利好投资的信号传递给私人投资者，有利于企业从其他渠道获取创新资源，从而提升创新绩效（杨洋、魏江、罗来军，2015）[2]。

（一）政府补贴的现状及存在的问题

1.政府补贴对不同规模企业的影响。根据《中国科技统计年鉴》中的统计分类标准，可将企业按照规模大小分为大型企业和中型企业。图1显示，在研发经费投入方面，大型企业平均每单位企业资金匹配的政府资金高于中型企业。2011—2015年，大型企业每单位企业资金匹配的政府资金值呈上升趋势，而中型企业则呈下降的趋势，两类企业之间享受的政府资金补贴的差距逐渐变大。

企业创新绩效的考核可以从企业的研发产成品和从事研发项目人员数量两个方面入手。其中，企业的年有效专利发明数是衡量企业一年中创新产出的指标之一，项目人员折合全时当量是衡量企业实际从事研发项目活动占制度工作时间90%及以上的研发人员的数量的指标。从图2、图3可以看出，中型企业的年有效发明专利数的相对额和从事研发项目人员的相对额均高于大型企业，这说明中型企业的创新绩效是好于大型企业。在发展趋势上，大型企业和中型企业的有效专利数量的比重自2011年以来均呈上升趋势，实际从事研发项目人员的比重自2011年以来呈下降趋势。

图1 大型企业和中型企业R&D经费中政府资金占企业自有资金比重（%）

图2 大型企业和中型企业有效专利产出数占R&D经费支出比重（%）

图3 大型企业和中型企业项目人员折合全时当量占R&D经费支出比重（%）

通过对比大型企业和中型企业在研发创新上的政府资金投入比重和创新绩效水平可以发现：（1）大型企业平均获得的政府资金补贴额高于中型企业，但从研发绩效来看，大型企业并没有明显优势。原因在于政府的研发补贴虽然能够鼓励企业提高专利发明数量和新产品转化效益，但与企业自身的投入相比政府的研发资金投入效应滞后很多（程华、赵祥，2008[3]；李晋、邓峰，2013[4]）。政府资金占企业研发经费支出中的比重不高，政府对某一项目的补贴更多地是想引导企业开展这方面的研发创新，而补贴的多少对企业实际的创新绩效起不到决定性的作用。（2）尽管每年从事研发项目的人员数量在减少，但每年的研发产成品数量在增加，这从一定角度说明，我国科技人才的整体水平得到了提升，企业研发项目人员的工作效率有了提高。

2.政府补贴对不同所有权性质企业的影响。根据《中国科技统计年鉴》中的统计分类标准，将我国企业分为内资企业、港澳台商投资企业和外商投资企业三大类不同所有权性质的企业，并将内资企业分为国有企业和私营企业两大类。图4、图5显示，从研发资金投入角度，每单位企业资金匹配的政府资金量上，内资企业明显高于港澳台商投资企业和外商投资企业，国营企业高于私营企业，国有企业较私营、外资企业更容易获得财政补贴（杨晔、王鹏、李怡虹，2015）[5]。

图4 内资、港澳台商投资和外商投资企业R&D经费中政府资金占企业自有资金比重（%）

图5 国有企业和私营企业R&D经费中政府资金占企业自有资金比重（%）

从创新绩效来看，图6、图8显示，无论是有效发明专利数还是项目人员折合全时当量的比重，内资企业并没有因为享受了较高的政府资金补贴而比港澳台商企业和外商投资企业有更高的创新产出。图7、图9显示，私营企业的年平均有效发明专利数的比重和从事研发项目人员的数量均高于国有企业。从发展趋势来看，国有企业的有效发明专利数量比重每年提高的幅度高于私营企业，且在2015年，国有企业的有效发明专利数的比重已经赶上私营企业，并有赶超的趋势。

图6 内资、港澳台商投资和外商投资企业有效专利产出数占R&D经费支出比重（%）

图7 国有企业和私营企业有效专利产出数占R&D经费支出比重（%）

图8 内资、港澳台商投资和外商投资企业R&D项目人员数占R&D经费支出比重（%）

图9 国有企业和私营企业R&D项目人员数占R&D经费支出比重（%）

通过对不同所有权性质企业的政府资金投入和相应的创新绩效指标的分析可以得出：（1）就内资企业而言，政府对国有企业研发资金额投入比重远高于私营企业，且二者享受补贴的差距自2011年以来逐年增大，但国有企业在创新绩效的表现上却不如私营企业；（2）从事研发项目的人员比例都是逐年下降的，但在研发产成品上是呈上升的趋势，这说明我国在科技人才储备上更侧重于自身的素质和能力的培养，而不追求数量的庞大。

（二）完善政府补贴的建议

通过对我国政府补贴现状的分析和相关文献的梳理可以发现：政府资金补贴的效率是低下的，如何提高政府补贴的使用效率、更好地发挥政府补贴的激励效果是值得关注的重点。

首先，政府研发补贴对私营企业创新绩效的促进作用比国营企业更大，私营企业与国营企业相比在自身资源上具有劣势，通过政府补贴获取紧缺创新资源进而提升创新绩效显得十分重要（李婧，2013[6]；杨洋、魏江、罗来军，2015[2]）。但政府研发补贴政策对私营企业的激励效应会受到企业决策者、企业资源禀赋结构以及企业环境等企业系统相关属性的影响（朱斌、李路路，2014）[7]。目前私营企业享受的政府资金补贴比重与国营企业差距悬殊，过度的政府补贴会造成企业的搭便车行为，将多余的政府补贴用于非研发投入方面，造成政府补贴的浪费（张辉、刘佳颖、何宗辉，2016）[8]。因此，为了提高政府补贴的效率应提高国有企业的资金利用效率并在补贴比重上向私营企业倾斜，考虑企业资源禀赋结构、企业环境等系统相关属性进行合理分配。

其次，由于政府直接补贴的激励效果和政府拨款资助的稳定性成正比，政府的拨款资助越规律越稳定，企业的研发投入越多（朱平芳、徐伟民，2003）[9]。政府补贴对知识存量越大、规模越大、行业技术水平越高的企业的激励效果越明显（白俊红，2011）[10]，对经济相对发达地区和科研基础较好地区的自主创新产出影响绩效要高于经济相对落后地区（樊琦、韩民春，2011）[11]。因此，政府对企业的研发补贴应保持在一个相对稳定的水平，根据企业所在地区经济发展水平、行业技术水平以及知识存量、企业规模等指标，对不同指标赋予合理的权重值，建立政府补贴的评价体系。通过对享受政府补贴的企业进行定量的打分比较，来确定政府补贴的分配比例和侧重点，从而提高政府补贴的效率。张辉、刘佳颖和何宗辉（2016）[8]的研究证明政府补贴存在一个最优区间，对于企业来说，当政府补贴强度（即企业所获得的政府补贴收入与营业收入的比值）在0～0.021 4之间时，补贴的效率是最高的，此时当补贴强度每提高1%，企业在研发投入上会增加约26.58%。

三、税收优惠政策对企业研发创新的激励效果

（一）税收优惠政策的表现形式

根据目前我国税收优惠政策表现形式的不同，可以将涉及企业科技创新的税收优惠政策分为三大类：税基式优惠、税额式优惠、税率式优惠。

表1 我国支持企业科技创新税收优惠政策列举

2016年以来，财政部、国家税务总局进一步放宽了研发活动适用范围，同时进一步扩大研发费用加计扣除范围，提高了研发费用的扣除比重，并明确表示企业为获得创新性、创意性、突破性的产品进行创意设计活动而发生的相关费用可以税前加计扣除。税收优惠政策的完善对进一步推动大众创业、万众创新，培育创造新技术，促进经济升级发展意义重大。

（二）税收优惠政策的作用效果

部分研究认为以研发经费纳税扣除为代表的税收优惠政策对我国大中型企业的研发经费投入总体表现为正向的激励作用，有利于促进企业增加研发投入（聂颖、杨志安，2011[12]；王遂昆、郝继伟，2014[13]）。同时税收优惠政策对企业研发创新的激励效果还与企业规模、企业所在地区经济水平等企业内外部因素有关，不同的税收优惠政策对企业研发投入的激励效果是不同的（张济建、章祥，2010）[14]。杨杨、曹玲燕和杜剑（2013）[15]进一步发现企业所得税优惠政策明显促进了创业板上市公司加大了研发创新活动的投入，且创业板上市公司的规模越大，所得税优惠政策的激励效应就越大。孔淑红（2010）[16]的研究显示税收优惠政策对中部地区技术市场成交额有显著的促进作用。另一部分研究认为当前的税收政策激励作用并不明显（李丽青，2007）[17]。通过对中小企业的研发创新活动的研究发现，我国现行的企业所得税优惠政策在中小企业中存在逆向调节的现象，对科技创新的激励效果并不明显（韩林静，2011）[18]。郑春美、李佩（2015）[19]基于创业板高新技术企业的实证研究表明税收优惠政策对企业创新的科技表现——专利数没有起到显著的影响作用。虽然目前我国税收优惠政策中的加计扣除政策对创业板上市公司的研发投入有正向的激励作用（杨杨、曹玲燕、杜剑，2013）[15]，但对研发支出占营业收入的比重影响并不显著，激励的效果有待提高（周克清、景姣，2012）[20]。

（三）税收优惠政策存在的问题及对策

通过对相关文献的梳理可以发现，目前我国税收优惠政策的激励效果参差不齐，有些刺激了企业的研发投入，而对企业的研发产出激励效果不大；有些只对部分行业产生了一定的激励效应，其效用远没有达到预期的标准（方重、梅玉华，2011）[21]。张信东、贺亚楠和马小美（2014）[22]发现目前上市公司享受税收优惠政策的情况并不理想，地区和行业差异明显，部分企业没有享受到合理的税收优惠政策，这在一定程度上削弱了企业进行研发创新的积极性。

针对以上问题，刘初旺（2012）[23]提出就目前中国的研发税收激励政策而言，应重点增加税额型优惠同时完善税基式优惠。例如，研发支出加计扣除优惠强度与企业研发投资规模是显著正相关的，合理的投资规模能够使得企业获得的研发支出加计扣除优惠强度最大（刘圻、何钰、杨德伟，2012）[24]。白晓荣（2014）[25]提出我国的税收激励政策应着重从促进中小企业创新融资、创新人才培养、科技成果转让等方面进行加强和完善。卜祥来（2014）[1]认为不仅企业所得税优惠政策能够促进企业加大研发支出力度，流转税税负的降低同样能够促进企业增加研发支出，因此应拓宽优惠税种的范围，实现多税种激励的综合效应。

四、政府补贴和税收优惠政策对企业研发创新活动的影响比较

政府补贴和税收优惠是目前我国科技财税政策的两大激励模式，通过对目前我国政府补贴和税收优惠政策对企业研发创新的研究发现，与政府直接补贴相比税收优惠对企业的研发活动有更明显的激励效应，且其对企业研发产出的激励强度要好于政府的直接补贴（方重、赵静，2011[26]；王俊，2011[27]）。梁彤缨、冯莉和陈修德（2012）[28]的研究证明了税收优惠对企业研发经费和研发人员的投入都具有很大的促进作用，与财政补贴相比，税收优惠的激励更明显。

可见，税收优惠政策的激励效果总体上是优于政府补贴的。原因在于：第一，目前政府对企业研发创新的补贴形式比较单一，主要是通过财政支出中的科技拨款对符合创新认定的企业进行资金补贴，而税收优惠政策的手段相对多样化，可以是创业投资所得的直接抵免，也可以是企业所得税率的直接优惠，还可以是研发费用加计扣除，例如高新技术企业进行研发创新时既可以享受整体的所得税率优惠，同时也能够通过研发费用加计扣除来降低研发的成本；第二，政府补贴属于事前激励，即政府会在企业还未有创新产出时就给予企业科技拨款，这会导致某些企业以创新之名获得政府补贴，而不行使创新之实，或者企业不一定将这部分资金用于相应的研发项目上，这在一定程度上会导致政府补贴资金的闲置或滥用。税收优惠政策属于事后激励方式，能够保证政策的公平性和普遍性，也有助于提高企业研发的自主性（戴晨、刘怡，2008）[29]。企业只有在切实进行了研发的工作之后，或是已经有了相对性的创新产出结果并且符合相应的税收优惠依据时才能享受一种或多种税收优惠，这是对企业科技创新项目的直接优惠。所以，本文认为在目前的科技财税政策中应加强税收优惠政策的改革和完善，逐步建立系统的税收优惠法律体系，同时可以适当缩减政府补贴的发放比例，形成以税收优惠政策为主，政府补贴为辅的科技财税格局。

五、述评与政策建议

通过对目前我国科技财税政策分析及相关文献的梳理，可以发现我国的科技财税政策主要是政府补贴和税收优惠两种形式，但这两种方式都各自存在一些问题，随着“十三五”的开局，国家要求进一步推动科技创新发展，政府补贴和税收优惠仍然会是今后国家激励企业科技创新的主要财税政策，因此应针对本文提出的问题对症下药，合理完善两大政策。

首先，从政府补贴角度来看，政府在对企业进行研发创新的补贴时，应严格把关对接受补贴企业的认定标准并建立严谨、合理的补贴程序。在对申请科技拨款的企业进行考核时应重点关注该企业科技创新的质量，弱化企业规模、所有权性质等企业固有的差异。在划拨专项款项之后，要对享受补贴的企业前期进行项目考核，同时跟踪研发项目进展，监督并确保企业将政府资金用于该研发项目，提高补贴的有效性，从而更好地发挥政府补贴的引导作用。

其次，从税收优惠政策来看，目前涉及科技创新的直接税收优惠大部分来自于企业所得税，包括研发费用加计扣除、机器设备加速折旧、所得税率优惠等，随着2016年5月1日国家正式宣布进入全面“营改增”的新阶段，这一重大的改革将对企业的研发创新活动产生全新的影响。企业如何把握“营改增”这一政策导向带来的税负减轻或者税率的变化对自身研发活动的影响至关重要。增值税独有的抵扣环节使得相关企业的税负有所减轻，税负的减轻一定程度上刺激了这类企业在研发创新上更多的投入，增强了科技研发与服务企业的发展动力，形成了对创新供给的激励。此外，科技创新的重点在于企业研发产出的项目或者产品上，今后国家应逐步将税收优惠的重点落在研发项目上，可以按照项目的数量或规模进行税费的抵免抵扣，更好地激励企业在项目和产品上的研发创新。

随着经济不断的发展，我国的财税政策也在与时俱进，新一轮财税政策的出台必然会对企业研发创新活动产生新的影响，这就需要我们时时关注，不断更新现有的研究结论。

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（责任编辑：C 校对：R）

F812.4

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1004-2768（2017）10-0149-05

2017-08-07

梁岳（1992-），女，江苏连云港人，上海理工大学管理学院硕士研究生，研究方向：财税政策分析与评价；范晓静（1981-），女，河北石家庄人，经济学博士，上海理工大学管理学院讲师、硕士生导师，研究方向：财税理论与政策。