统一多民族国家民族事务治理体系创新*——中央与民族自治区互动关系的主题阐释

陆鹏

统一多民族国家民族事务治理体系创新*
——中央与民族自治区互动关系的主题阐释

陆鹏

本文以国家治理体系理论为视角，在全面深化改革视域中，探讨完善以三大基本政治制度之一的民族区域自治制度为核心的民族事务治理体系与治理能力现代化，分析研究国家治理视域下的中央与民族自治区互动关系的自我认知和主题阐释，系统阐释中央集中统一指导下“俯视”民族区域自治制度内涵和运行机理，全面分析民族自治区自治发展上“仰视”单一制统一多民族国家集权治理体系，从政治、经济、文化、法律和社会治理等多维视角把握两者互动的基本主题，系统认知中央与民族自治区政府互动关系的内在逻辑和治理结构。

国家治理体系；民族事务治理体系；民族区域自治；互动关系

多民族国家的民族事务治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。国家治理体系与治理能力现代化的内涵要求在民族自治地方呈现多维向度：一是指向参与国家公共事务与社会治理方面的治理体系和治理能力现代化的维度；二是指向涉及民族事务的治理体系和治理能力的维度；三是以完善三大基本政治制度之一的民族区域自治制度为核心的治理能力建设维度。民族事务治理体系与民族区域自治制度创新成为国家治理体系与民族自治发展之间的嫁接元素和联系纽带，成为构建中央与自治区互动关系的理论指导和实践指南。

一、完善国家治理体系与构建中央—自治区政府互动关系

党的十八届三中全会提出了“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”［1］。习近平总书记在省部级主要领导学习贯彻党的十八届三中全会精神专题研讨班上指出：国家治理体系和治理能力，是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域的体制机制、法律法规安排，是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。这二者是一个有机整体，相辅相成，治理体系搭建好了，治理能力才能提高；治理能力提高了，治理体系才能充分发挥效能。完善国家治理体系和治理能力的命题为民族事务治理和民族区域自治制度发展提出了新要求，深入分析和阐释三者的层层递进、相互关联的理论内涵，是运用其进行实践探索和工作指导的前提和基础。

1.国家治理体系与民族事务治理体系

在悠久的历史发展和文化传承中，中国古代国家治理形成自身的历史传统，这就是一元化领导、中央集权型、政权开放式的传统治理范式。［2］一元化领导强化“皇权”的专制，是维系古代中国有效治理的核心力量；中央集权型是古代中国治理的主流类型，中国古代政权演进的脉络充分体现了国家治理的主导思想；政权开放式是古代中国的又一个鲜明特征。古代民族事务治理和民族关系调处也吸纳和嵌入了古代国家治理体系的“基因”，历代中央王朝基本上都采用了包容性发展的治理理念，利用少数民族头人、贵族等实行就地管理、因俗而治，在中央王朝的统治下自理其政、自管其事，同时保证中央王朝在军事上的监领和守护地位，形成了“政治一统、文化多元”的“景象”。当代中国的国家治理体系内生于马克思主义理论，［3］根植于优秀的中国传统文化，生成于中国共产党的革命、建设和改革历程，是马克思主义理论与当代中国实际相结合的产物。政府治理、市场治理和社会治理是现代国家治理体系中最重要的三个次级体系。［4］从现代中国的治理理论的演进历程和治理实践的探索推进看，我国治理体系包含着一个治理价值理念、治理制度机制和治理基本结构在内的系统。中国特色社会主义理论体系和道路选择是我国国家治理体系的价值理念，中国特色社会主义制度体系是我国治理体系的制度机制，包含着政治、经济、文化、社会和生态等在内治理内容，构成了我国国家治理体系的基本结构。“民族事务治理体系和治理能力建设是国家治理体系和治理能力现代化的有机组成部分，是中国特色解决民族问题正确道路的重要内容。”［5］由此可知，民族事务治理体系和治理能力是国家治理体系和治理能力的重要组成部分。中国民族事务治理体系奠基于中华人民共和国成立初期第一代领导集体的政治设计，其核心是民族区域自治制度的政治制度框架，并辅之一系列促进民族平等、团结、互助的政策规范共同组成。［6］从横向上看，民族事务治理体系同样包含着理念价值、制度机制和基本结构三个层次的内容。马克思主义民族理论指导下的中国特色民族理论体系是民族事务治理体系的价值理念所在，以中国共产党创立创新的民族区域自治制度为核心的制度体系，构成了民族事务治理的主要制度框架和内在机理，各民族在民族政治、经济、文化、社会和生态等方面的事务治理内容则构成了其基本内部结构。从纵向上看，民族事务治理体系随着国家治理体系的螺旋演进而不断地发展完善。纵观改革开放以来的民族事务治理历程，党和政府作为国家治理的有效主体，在推动民族事务治理体系形成和发挥作用方面发挥了主导作用，国家推动了各项民族政策在民族地区的贯彻落实，形成推进民族团结进步事业发展的强大动能；民族自治与发展的意识增强推动国家越来越多的依靠民族事务治理体系本身推动民族发展；同时，随着经济的持续发展和社会的不断发育，国家注重依靠社会组织等来推动民族事务的组织化、社会化，形成国家、民族、社会等多元主体参与的民族事务治理体系的发展格局，为进一步完善民族事务治理体系、增强治理能力提供了良好的历史传承和现实基础。

2.民族事务治理体系与民族区域自治制度

民族事务治理是国家治理在民族事务中的具体体现。民族区域自治制度与民族事务治理体系具有内在逻辑的一致性和外在结构的协同性。民族区域自治是民族事务治理体系的制度基础，是实现有效治理的创新平台和制度工具；民族事务治理体系的完善推动民族区域自治的政策落实、制度创新和法制保障。

从内在治理逻辑维度看，民族区域自治制度的形成、发展和完善推动民族事务治理体系不断发展成熟。一是民族区域自治的形成为民族事务治理提供前提条件。党在革命、建设和改革的历史进程中，通过不断认识中国民族和民族问题及其在中国革命中的政治诉求，运用马克思主义民族理论的观点和方法，顺应历代中国政治一统和各民族“因俗而治”的历史传统和发展惯性，创造性地提出了解决中国民族问题的制度设计，创立了民族区域自治制度，为开创新的民族事务治理纪元提供了宝贵的政治基础。二是将民族区域自治制度确立为基本政治制度，为民族事务治理体系提供政治基础。民族区域自治制度在我国的民族事务治理实践中不断发展完善。党的十五大将民族区域自治制度确立为我国的基本政治制度，为民族事务的有效治理奠定了坚实的制度基础。三是围绕着民族区域自治的创新完善，党和国家不断完善相关的配套法律法规，推动完善制度与有效治理的良性互动。随着《民族区域自治法》的颁布实施和修订完善，以及2005年《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》的颁布实施，各民族自治地方围绕制度建设与治理创新，也出台了一系列民族自治法规规章。截至2011年底，民族自治地方制定现行有效的自治条例和单行条例780多部，［7］初步形成了以民族区域自治制度为基础的民族事务治理体系。

从外在治理结构维度看，民族事务治理归根结底是要管理好民族及民族内部事务，民族区域自治制度为民族事务治理提供现实工具。一是政策工具。民族政策是实现民族事务治理体系的有效杠杆。国家通过制定和调整民族政策，规范各民族之间的权益关系，来实现对民族事务的有效治理。二是制度工具。民族区域自治制度是民族事务有效治理的制度支撑。在民族自治地方，各自治民族通过设立自治机关、行使自治权来实现对自身民族内部事务的有效治理。在民族自治地方内部，民族区域自治制度的实施过程，就是民族事务治理体系发挥作用的过程。三是法治工具。民族法治体系是民族事务治理法治化的重要保障。以《宪法》为根本，以《民族区域自治法》为基本法，其他基本法中关于民族权益保障的条款，国务院各部门的法律法规、部门规章、民族自治地方的自治条例和单行条例，共同构成现代民族治理的法治体系，为保障民族事务治理法治化提供法律保障。

综合以上，一方面，坚持和完善民族区域自治制度是推进民族事务治理体系现代化的关键。［8］只有民族区域自治制度在政策、制度、法治三个层面的发展完善，才能为民族事务的有效治理提供“三位一体”的内驱动力；另一方面，民族区域自治制度是我国解决民族问题的“制度原创”。当前，民族区域自治制度在实施过程中还存在着应然与实然的发展差距，存在着制度设计的优越性与制度效果的优越性的差距，要通过创新和完善民族事务治理体系来释放制度优势、转化制度优势、赢得制度优势。

3.民族区域自治与中央—自治区政府关系

经过长期的探索实践，民族区域自治已经用法律语言加以确立了下来。《民族区域自治法》序言中指出：“民族区域自治是在统一国家领导下，各少数民族聚居地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。”［9］1中央和自治区是承载民族区域自治制度设计衍生出来的权力分配和自治权生成和行使的重要主体。中央政府为民族区域自治制度的实施提供制度、领导和干部等方面的保障；自治区为民族区域自治制度的落实承担行使自治权、保障民族团结、协调民族关系、促进民族发展的责任。

中央—自治区关系，①学术界往往将中央与民族自治地方的关系通过特指后等同于中央与自治区政府的关系。学术界习惯将民族自治地方政府特指最高一级民族自治地方政府即自治区政府。主要理由认为其他的自治州、自治县（旗）一般不与中央政府发生直接的关系；本文及本课题研究认为：用中央—自治区表述中央与省级自治地方关系较为确切：其一，民族自治地方是包含有自治区、自治州、自治县三级自治地方在内的专属名词，不宜进行简单化的特指省级自治地方政府；其二，特指后暗含有省级民族自治地方政府一般不与中央政府产生直接关系的假设，但在民族治理实践中，中央与民族自治州还是能够在自治权行使、西部开发政策适用、行政区划调整、财政转移支付、州庆活动等方面产生直接关系；其三，我们在表述中央与民族自治地方关系的时候，很多的关系事项只存在于中央与自治区政府层面，用中央与民族自治地方政府来代替中央—自治区关系容易产生行政级别上的歧义，不宜特指，故用中央—自治区关系直接描述两者关系更为确切，也更易于精准研究对象。既反映了一般的纵向分权关系，又体现了一个统一的主权国家内各民族之间的关系，特别是主体民族与少数民族之间的关系。同时，民族区域自治是“为解决‘一国一制’下社会发展不同步的问题”［10］而产生的中央—自治区关系，是具有特殊地位的央地关系类型。一是从中央—自治区关系模式上看，中央（政府）与自治区（政府）关系是单一制国家纵向府际关系的特殊模式，主要是指中央与广西、内蒙古、西藏、新疆、宁夏5个自治区的关系，民族区域自治制度为中央—自治区关系提供了关于权力来源、权限范围、权力运作、权益保障等方面的制度安排。中央—自治区关系为央地关系提供了“特色元素”。二是从中央—自治区关系内涵上看，作为民族自治地方的自治区，与其他的省级政府的本质区别在于，自治区具有在统一国家前提下的民族自治权。处理中央—自治区关系应该有别于其他的省级政府。三是从中央—自治区关系历程上看，两者关系形成和发展的实践不长，从我国第一个省级民族自治地方——内蒙古自治区成立以及其后新疆维吾尔自治区、广西壮族自治区、宁夏回族自治区和西藏自治区的建立至今，也只有60多年的历史，需要随着时间的推移而不断充实完善。

长期的实践证明，我国中央—自治区关系随着民族区域自治制度的不断发展完善，也日趋走向成熟。两者之间的事权与财权、责任与义务、集权与分权等各方面的探索不断推进，形成了处理两者关系的丰富的实践经验，为构建中央—自治区互惠式互动的新型关系提供了坚实基础和制度保障。

二、中央与自治区政府互动关系的主体认知

中央与自治区政府关系作为特殊的中央—省关系，都是推进国家治理体系现代化和民族事务治理体系现代化的主体，实现两者的互动发展是推进治理体系现代化的关键，而全方位认识主体成为关系互动的基础。

1．“央—区”统筹：中央的统一与自治区的自治相结合

中央视野下的自治区政府和自治区层面上的中央政府是我们认识和把握两者关系的钥匙。对于中央政府而言，在对地方关系的性质上只关注国家治理结构。单一制国家的中央政府要求地方政府置于其统一领导和集权管理之中，自治区政府在中华人民共和国的统一领导下行使自治权。在对地方关系的形成上关注地方政府的类型和层级，地方政府的类型决定地方政府的性质。中央政策在制定和执行过程中都或多或少地受到地方的阻力：一是横向的，区域之间的发展不平衡政策难以落实；二是纵向的，中央与地方政府之间的利益协调难度大，于是民族区域自治的制度框架设计，较好地调处中央政府关心的问题。民族区域自治是我国国家利益与各少数民族利益的统一体，其制度框架下生成的自治区政府较好地关注了中央政府的“严重关切”，既维护中央统一的权威，又体现民族的自治，既能够根据民族聚居区的区域发展不平衡的问题，创造性地推动中央政策贯彻落实，又较好地协调中央与自治区的利益关系，形成与中央政府诉求相呼应的利益回应机制。

对自治区政府而言，从国家治理层面上承认了中华人民共和国单一制国家的结构形式并接受其统一领导和集权管理，这是自治区政府的一般性体现。自治区政府作为单一制国家的地方政府，从本质上是上级国家机关统一领导下的一级地方政府，在政治和行政管理方面表现出与其他政府相同的属性。从民族自治的层面上彰显了中央处理民族问题的制度设计。民族区域自治地方的自治机关体现了民族自治和区域自治的结合结晶，体现出双重性质，既是一级地方国家机关，又是享有自治权的自治机关；民族自治地方的自治机关体现了普遍性和特殊性的具体统一，体现出双重职能，既要行使一般国家地方政权的职权，管理本行政区域内的行政事务，同时又是依法行使权利的机关，享有大于同级地方政权的自治权，还要管理本民族内部的事务；民族自治地方的民族干部，体现出双重治理主体的角色，他们既是国家利益的代表者和维护者，又是实行区域自治的民族利益的代表者和维护者。自治机关职权和民族干部职责的双重性使民族自治地方在行政管理的形式和方法上更具有民族特色。［11］自治区政府体现的双重性是中央落实民族区域自治制度的集中体现。

2．“集—分”平衡：中央集权与民族区域自治的有机结合

作为一种由宪法规定的政府制度，民族区域自治凸显了现代中国政治版图上的民族多样性。中央与自治区的关系，体现在国家结构方面，就应该是一种特殊的中央—省级政府关系。其重点是围绕权力形成集权与分权相平衡的权力运行机制，民族区域自治制度有效地实现了中央集权和民族区域自治的有机结合。在中央—自治区政府关系中，核心是两者之间的政治关系和经济关系。民族区域自治制度充分彰显了中央集权与民族区域自治的有机结合的同时，也凸显出中央集权（国家治理）的强势地位，换言之，我国的民族区域自治是中央指导下的“自治”，各自治区都是中国不可分离的一部分。民族自治机关是中央政府领导下的不同层级的地方政权，都必须服从中央的统一领导。体现出较为突出的“中央集权”特点，体现出以国家为中心，在强化民族地区对中央政权的隶属关系的前提下，由国家主导做出多样化的国家治理结构的制度安排，以协调汉族与少数民族之间、不同少数民族之间以及中央与地方之间的利益关系，更好地体现少数民族在多民族国家政治体制中的特殊性和参与政治生活的积极性，同时，中央集权与民族区域自治的集权与分权相平衡的制度安排，在体现国家治理结构多样性的同时，更好地彰显了国家治理结果的内在张力和治理效能。

3．“权—责”对等：中央与自治区政府的权力与职责匹配

“一个政府应当自身具有每种所必须的权力，然后才能不受其他约束，本着为公共福利和民众公论，以达成其所应完成的目的。”［12］31作为自治的主体，自治区政府的运行初心在于促进民族发展、协调民族关系。以自治权为核心的民族区域自治制度是实现这一治理初心的重要手段。《民族区域自治法》规定了包括自治区在内的民族自治地方的自治权的权力范围。自治区的自治权是指民族自治区人民代表大会和人民政府，依据宪法、民族区域自治法以及其他法律规定的权限，根据本民族、本地区的情况和特点，自主管理本民族、本地区的内部事务的权力。［13］177自治区享有广泛的自治权，包括立法自治权、人事管理自治权、财政税收管理自治权、经济建设和贸易管理自治权、资源开发利用和环境保护自治权、对科教文卫事业管理的自治权，自治区公安部队组织自治权、其他社会事务管理自治权等内容，［14］60-72这些通过法律确立下来的自治权内容，是自治区作为推进国家治理主体的合法治理工具。

中央对民族区域自治制度实施提供保障。一是中央政府为自治区政府的运行和行使自治权提供法制保障，主要是建立和完善包括《宪法》和《民族区域自治法》在内的一整套中央保障自治区政府依法行使自治权的法治体系。二是领导保障。《民族区域自治法》第6章规定：“上级国家机关应该帮助、指导民族自治地方经济战略的研究、制定和实施，国家引导和鼓励经济发达地区的企业按照互惠互利的原则，到民族自治地方投资，开展多种形式经济合作。”［9］1特别是对民族自治地方的财政上的支持做了具体详细的规定。三是监督保障。中央对自治区行使自治权进行有效监督，主要包括立法自治权、批准组建维护地方安全的公安部队、备案各种变通补充规定等。《民族区域自治法》等法律同时确立了民族自治地方自治权与中央相关职责的对等原则，为主体间互动提供了法治保障。总结民族区域自治的制度实践，充分彰显了中央政府对自治区政府的发展诉求的回应，充分彰显了自治区政府对中央政府在治理诉求上的相互适应，充分彰显了中央—自治区政府在完善国家治理体系实践中的主体间互促互进、互信互惠。

三、中央与自治区政府互动关系的主题阐释

1.政治领域是中央—自治区政府互动关系的政治基石

通常认为，“政治关系的核心是政治权力”，“政治关系的本质是利益关系”，由此推及，中央与地方的政治关系“实际上是社会公共权力在其权力主体内部不同层次之间的纵向关系”。［15］50-98政治关系决定经济关系、法律关系和社会关系等。但对于中央—自治区这类特殊的中央地方关系，除了用以上的分析逻辑阐释两者关系外，还应该注重其关系中的“民族性”，即突出其是一种“在国家的政治生活中，基于共同利益和特殊利益，形成的以权力分配权力行使为基础，以保障各民族平等权利为目的的社会关系”［16］。

政治关系属性：中央与自治区关系既体现了中央与一般省级地方政治关系的普遍性：主权性和统一性，又体现作为省级民族自治地方的特殊性——从属性和自主性。既反映中央与一般省级地方的权力分配关系，又反映统一主权国家内各民族之间的关系，呈现出政治关系体现民族关系的现实。而且，附带民族关系的政治关系才是中央—自治区治理的重心所在，中央与自治区的分权主要侧重考虑民族关系的协调和民族权益的保障，这才是政治关系的本质差别。

政治关系内容：基于对中央—自治区政治关系的属性界定，《宪法》和《民族区域自治法》等法律对两者的政治关系范畴进行了规定。一是规定了自治区的相关义务：自治区政府应当切实保障宪法和法律在本地区的遵守和执行；积极维护国家的整体利益；服从中国共产党的领导等。二是在宪法上确立了民族平等的原则：中国人民政治协商会议通过的起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》规定，中国境内各民族均有平等的权力和义务，在此后的各次《宪法》中都重申和规定了这一原则。三是中央保障民族区域自治的实施。中央通过《宪法》和《民族区域自治法》保障自治区行使自治权；并对各少数民族的政治参与进行了特殊保障，确保各民族参政议政的权利。中央与自治区在政治领域的关系是两者关系互动的政治基础，在两者关系发展和互动方面起到引领发展方向、规制互动性质的作用。

2．经济领域是中央—自治区政府互动关系的核心领域

中央与民族自治地方的经济关系是指中央与民族自治地方在社会再生产过程的生产、分配、交换、消费环节中，在商品、要素、劳务的流动与交换中，作为上下级政府所形成的权利义务关系。［17］中央与自治区政府经济关系是两者关系的核心领域，之所以说是核心领域，是因为关系中蕴含着中央利益与自治区利益的互惠，蕴含着中央权力和自治区自治权的博弈，更蕴含着中央资源与自治区资源的共享。因此，中央与自治区政府关系的核心在于经济领域，而财政关系是核心中的核心。

经济关系属性：中央与自治区政府都是发展民族地区经济的主体，主体间和谐是关系良性互动的基础要件。第一，中央与自治区政府是指导与被指导的关系。中央通过制定国民经济和社会发展中长期规划，运用中央宏观调控的各项工具和政策对民族自治区进行经济调节和控制，制定合理有效的产业政策、投资政策、金融政策等引导和控制民族自治地方政府的经济发展速度、投资规模、收入结构等。自治区政府在中央指导下自主开展经济建设活动。第二，中央与自治区政府是监督与被监督的关系。中央监督民族自治地方经济行为的合法性，检查、控制和纠偏民族自治地方对经济规划、经济计划、经济既定目标的实施。第三，中央与自治区关系互动是互惠的。中央在指导和监督自治区政府经济活动的同时，实现了对自治区经济的宏观调控，自治区在中央的指导下开展经济建设，得到中央的经济援助的同时，保持自身对经济发展的自主性。

经济关系内容：其中最为重要的是财政关系。自治区自治机关对地方财政享有管理的自治权。民族自治地方的财政自治权是指在国家现行的财政体制下，民族自治地方根据《宪法》和《民族区域自治法》的精神，依照自治条例的具体规定，结合当地经济发展的实际情况和少数民族经济、文化的特点制定落实财政自治权具体权限的财政自治单行条例或有关法律的变通及补充规定，组织财政收入，统筹分配财政资金，自主地管理本地区财政事物。［18］在税收制度方面，为建立与市场经济相适应的税收管理体制，从1994年开始实行“分税制”。所谓“分税制”是指国家在各级政府之间明确划分事权及支出范围的基础上，按照事权与财权相统一的原则，结合税种的特征划分中央与地方的税收管理权限和税收收入的制度。［19］自治区的经济贸易管理自治权，是在国家宏观调控下，自治区根据本地实际制定方针、政策、计划，进行经济建设，发展市场经济，开展对外贸易。此外，中央政府还通过财政转移支付的方式对自治区政府进行财政补贴及其他方面的财政援助。在社会主义市场经济条件下，单一制国家里，经济领域的关系还包含了中央宏观调控与自主发展之间的关系，［20］255统一的财政货币政策体系运行和传导机制下，应该对民族自治地方的经济调控采用相“区”抉择的调控节奏和力度，以利于更加符合民族自治地方经济发展的实际。［21］35

3.法律领域是中央—自治区政府关系互动的法治实践

法律关系属性：中央与自治区的法律关系是规范两者权力与义务，督促主体间相互获得权力，相互履行义务，实现权力与义务在法律意义上的对等。

法律关系内容：国家权力体系中，立法权是重要组成部分之一。立法权限的划分，从某种程度上体现了国家权力在中央与地方之间的分配关系。自治区的立法权有三层含义：一是制定自治条例和单行条例。制定自治条例和单行条例是自治区立法权中最重要的权力。自治区的自治条例应然地规定了中央与自治区在权力实现和义务履行方面应该具备的权力，也应然成为调整中央与自治区政府关系最为直接的法律依据，是中央与自治区法律关系的直接体现。经过长期的探索，我国5个自治区的自治条例在长期的实践中不断发展成熟，不断具备立法出台的新的基础和条件，期待自治条例实然的调整和保障中央与自治区政府的直接法律关系。单行条例对规范中央与自治区两者之间的法律关系也起到了十分重要的作用，对两者关系中的某一方面的法律关系的专项调节作用十分明显。二是根据法律授权制定变通或者补充的规定。法律的变通或补充权没有得到充分行使。变通规定和补充规定是根据少数民族的特殊的文化传统、价值观念和特殊的人文、自然生态环境以及民族自治地方的具体情况，对法律、行政法规的某些条款进行变通或补充使之能够在民族自治地方顺利实施；是自治权利在统一法律制度下的延伸，从外延上扩大了自治权行使的空间。［22］240我国授予民族自治地方变通和补充权的法律有十余部，而民族自治地方还只对婚姻法、继承法、选举法、森林法、草原法等法律进行了变通，还有很多部法律的变通或补充处于空白状态。三是制定变通或者停止执行上级国家机关的不适合民族自治地方实际情况的决议、决定命令和指示，等等。变通执行或停止执行的自治权没有得到很好的行使。一些国家产业政策、土地政策等宏观调控政策大都实行“一刀切”的政策，但“一刀切”的做法往往不符合民族自治地方的特殊情况，不利于民族自治地方的发展。自治区的变通执行或停止执行的自治权在一定程度上能够改善这种现状。通过变通或停止执行上级国家机关的命令、决定等，使“一刀切”的政策符合民族自治地方的实际情况。

4．社会领域是中央—自治区政府互动关系的治理拓展

随着少数民族参与公共事务意识的不断增强，中央与自治区政府在社会公共事务治理领域也将产生更为复杂的关系格局。在公共管理领域，通过特设专门的民族问题的机构和专门的协调部门，是中央处理与自治地方关系的一大特色举措。

自治区不但对本地方的经济管理享有自治权，而且对本地方的科学、教育、文化、卫生、体育等社会事务同样享有自治权。民族自治地方要想得到全面的繁荣发展，不能只靠经济的增长，还需要科教文卫体各方面事业的共同进步，这样才能实现物质文明和精神文明的均衡发展。如在教育领域：国家民族事务委员会民族教育司、教育部民族教育司等机构成为协调和推进中央与自治区政府教育领域关系的重要部门。在文化领域，文化部、国家体育总局等承担起协调中央与自治区政府在少数民族文化保护和开发、少数民族传统体育运动等事项的关系。在其他的民生领域，民生保障部门也注重协调中央与自治区政府在少数民族社会事务方面的关系。随着我国社会治理的深度转型，中央与自治区政府在社会事务领域的关系将进一步得到拓展，创新少数民族和民族地区公共管理和社会治理体系成为推动中央与自治区政府关系创新的重要方面。

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INNOVATION OF GOVERNANCE SYSTEM OF ETHNIC AFFAIRS IN UNITARY MULTIPLE NATION STATE:AN INTERPRETATION OF INTERACTIONS BETWEEN THE CENTER AND THE REGIONAL MINORITY AUTONOMOUS REGION

Lu Peng

Based on the theory of state governance system,this paper approaches modernization of improving the governance system of ethnic affairs and its capability,the core of regional minority autonomous system,one of the three elemental political systems in China.It analyses the self recognition and theme interpretation of interactions between the center and the regional minority autonomy in the perspective of state governance,the content and operation mechanism of the system of regional minority autonomy supervising by the center.It also analyses fully the governance system of state centralization of power on the basis of regional development of minority autonomy.It stresses to grasp the interactive relations,the inner logy and structure of governance of the center and the regional minority autonomy in perspectives of politics,economy,culture and society.

state governance system;governance system of ethnic affairs;regional minority autonomy;interaction

C957【文献识别码】A

1004-454X（2017）04-0031-007

〔责任编辑：黄仲盈〕

【作 者】陆鹏，中共广西区委党校区情调研室讲师。南宁，530021

国家社科基金项目“完善国家治理体系视域下中央—自治区政府互动关系研究”（14XMZ079）。