刍议我国地方政府公共危机决策能力建设

□ 何永珍

（中共辽源市委党校，吉林 辽源 136200）

刍议我国地方政府公共危机决策能力建设

□ 何永珍

（中共辽源市委党校，吉林 辽源 136200）

近年来，我国公共危机事件有所增多，对其的认识和把握不应仅局限在管理及预防层面。作为公共危机决策主体之一，地方政府提升公共危机决策能力关乎到国家政治经济社会的稳定与发展。本文简要介绍了地方政府公共危机决策能力建设的构成要件，并对当前地方政府公共危机决策能力建设中存在的问题进行了分析，在此基础上提出了增强地方政府决策者对公共危机的应对能力、夯实地方政府公共危机决策能力基础、完善地方政府公共危机决策信息系统、健全地方政府公共危机决策体制机制等应对之策。

地方政府；公共危机事件；公共危机决策

新常态下，互联网已经成为社会信息的集散地和公众舆论的放大器，地方政府公共危机管理面临着更多的不确定性因素，这直接考验着它们的公共危机决策能力，［1］也为提升和拓展其公共危机管理能力创造了新条件。

一、地方政府公共危机决策能力建设的构成要件

公共危机是指“那些突然发生的、攸关公共利益的、对于组织的生存和发展具有重大影响的、急需管理者快速应对的事件”，［2］主要涉及到自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全等四大类事件。［3］公共危机事件严重威胁着社会系统的价值规范、基本架构和共同利益，需要政府部门尤其是地方政府在极短时间内作出果断决策并迅速展开行动。

公共危机决策能力是指决策者为了有效应对公共危机事件，在相当有限的时间、资源和人员等不确定性因素的约束条件下，以控制公共危机蔓延为目标，调动有限决策资源，从多种可能的备选方案中作出选择和决断所具备的能力。［4］公共危机决策能力是各级政府部门均应具备的核心能力和基本职能之一，它既是政府执政能力的一个重要体现，也是公共危机决策者应具备的基本素质。对地方政府来说，其公共危机决策能力建设的构成要件主要包括五个方面：一是公共危机识别能力。即地方政府公共危机决策机构根据已有的数据及资料，运用科学方法对公共危机事件发生的时间、地点、规模、影响、趋势、规律等进行分析和预测，并通过上述分析和科学预测具体指导政府职能部门的实际行动，有针对性地预防各种公共危机事件的发生和扩散。二是公共危机信息捕获能力。其主要包括公共危机的信息来源、信息收集和信息整理等基本内容。地方政府决策者要善于从上述信息中对复杂情况、庞杂消息、突发事态等进行系统扫描，及时提取并科学分析有价值的信息，然后作出最优决策，形成最佳行动方案。三是公共危机快速决断能力。地方政府决策者要具备公共危机快速决断能力，即在时间紧迫之时能够当机立断、果断行动。这就要求地方政府决策者具有更高的智慧和较强的创新精神，能够在信息不充分和条件不完全具备的情况下迅速作出决策。四是灵活应变与协调能力。公共危机事件的突发性和不确定性及由此造成严重后果的难以预测性要求地方政府必须制定应对公共危机事态的各种预案，在既定的条件下，能够做到及时灵活地处理公共危机事件，并根据事态和环境的变化及时调整应急预案。五是公共危机决策研究能力。当公共危机事件发生时，及时调配各种资源，组织专家学者进行综合性分析和研究，尽快制定符合实际情况的事态应对预案，这是地方政府公共危机决策研究能力建设的题中应有之义。任何一项重大决策都是集思广益的结果，科学的公共危机决策也同样离不开决策者、专家学者、社会公众、舆论媒体的共同参与。

二、我国地方政府公共危机决策能力建设中存在的问题

我国现有的公共危机管理及其相关的体制机制建设主要是以2003年 “非典”危机为分水岭，［5］由此开始逐步涉及到公共卫生事件、食品安全事件、特大洪涝灾害事件、恶性生产和交通安全事故等方面。经过20多年的不懈探索，我国已经形成了从具体制度到明确法规的公共危机管理体系。但应看到，现阶段我国地方政府的公共危机决策能力建设仍然存在着一系列的突出问题。全面分析并切实解决这些突出问题，既是为国为民谋福谋利的根本要求所在，也是增强其应急决策能力、优化执政质量的职责任务所在。

（一）公共危机风险意识较弱

⒈公共危机识别能力较弱。尽管公共危机事件具有突发性和不确定性，但其从形成到爆发再到扩散却是一个渐进式发展的过程。在此过程中，如果政府部门具有敏锐的危机洞察力以及较高的危机意识和风险意识，就能够对潜在的公共危机事态进行有效识别，从而在危机爆发前争取到有利时机并采取切实行动解决问题。目前，由于我国地方政府仍然或多或少地受到传统观念和体制惯性的影响，致使其在公共危机决策中风险意识不强，公共危机识别能力较弱。如：一些地方政府出于政绩观的考量大搞“面子工程”，从而诱发了一些重大生产和安全事故。又如：当遇到人民内部矛盾和各种潜在隐患时，一些地方政府的决策者不是从根本上寻求解决问题之路，也没有深入思考 “治标不治本”可能会带来的风险，致使一些小的突发事件演变为大的群体性事件。

⒉公共危机信息捕获能力不强。作为直接参与和保护民生的管理者，地方政府要时刻牢记基本国情并抓住经济社会发展动态，及时捕获并全面掌握公共危机信息，为制定妥善应对方案奠定基础。然而，现实中，或是危机事态扩大化后，或是大众媒体报道后，地方政府才会获取相关信息，从而造成了公共危机事件发生后地方政府疲于应对的尴尬局面。

（二）公共危机决策信息系统不完善

公共危机决策信息系统是地方政府进行公共危机决策的基础性支撑。随着网络信息技术的发展，准确、有效地收集和处理各类信息成为建设公共危机决策信息系统的重中之重。目前，尽管我国政府相关部门比较重视公共危机决策信息系统建设工作，但在地方政府层面，受制于各方面因素，公共危机决策信息系统建设的步伐相对缓慢，难以满足应急管理的迫切需要。

⒈信息报告制度不规范。公共危机信息报告既是政府部门之间上传下达公共危机信息的重要途径，也是公众了解公共危机信息及其处理进展的公示途径。现阶段，我国政府部门对公共危机的信息报告制度建设的内容、方式、时限和机构等缺少明确的法律规定和细致的制度设计。另外，由于公共危机事件的牵涉范围比较广，针对不同类型的公共危机事态形成更加具体化的信息报告制度与规范有很大难度，这也使地方政府公共危机决策能力建设受到了一定的影响。

⒉机构人员数量不足。在公共危机信息收集方面，一些地方政府为了节省行政成本，对其机构设置和人员编制进行了严格管控。对此，笔者认为，如果只考虑到行政成本而一味地缩减机构和人员，将会极大地制约公共危机信息收集的数量和质量。在公共危机决策过程中，信息具有至关重要的作用。如果机构人员数量不足，就会降低地方政府对公共危机信息的收集能力，这必然会对地方政府的公共危机决策造成严重影响。其后果是不仅拖延了地方政府进行科学决策和及时行动的宝贵时间，而且极易诱发公共危机事态的进一步恶化和扩大。

（三）公共危机决策体制及法制不健全

⒈公共危机决策体制不完善。公共危机管理活动要紧紧围绕着公共危机决策体制来进行。通常，公共危机决策体制主要包括中枢系统、咨询系统、信息系统、制度系统四个方面。［6］当前，我国地方政府公共危机决策体制不完善主要体现在三个方面：一是公共危机决策中枢系统决策人员的危机应对能力不强。二是公共危机决策的咨询系统建设不够充分，其只是在发生重大公共危机事态时才会得到重视和发挥作用。三是公共危机决策的责任追究制度不完善，而明确权责一致的责任追究制度则能够促进地方政府公共危机决策更具责任性和科学性。

⒉公共危机决策的法律法规有待完善。公共危机决策的制定和出台要有法可依，有法可循。地方政府在应对一系列的公共危机事态时，要制定明确的法律法规，这是推动依法治国进程的内在要求。但目前除了《戒严法》《防洪法》《防震减灾法》等相关领域的具体法律法规之外，我国对公共危机事态下政府部门紧急行政权力及其职责范围等缺乏系统规定，尤其是对地方政府在公共危机事件发生之时处置权责范围的相关规定不够明晰，直接影响到了地方政府对公共危机决策的制定和执行。

（四）公共危机决策执行能力不足

⒈快速决断和灵活应变能力有待提升。作为公共危机的直接管理者和公共危机决策的执行者，地方政府必须要具备快速决断和灵活应变的执行能力，而这离不开地方政府对公共危机管理各个环节的有效统筹和协力作用。现阶段，由于地方政府公共危机决策体制存在一定的缺陷，因此在实际决策和执行过程中，地方政府决策者往往难以根据公共危机事态变化及时进行变通处理，从而使党和政府在国家治理中的权威性和公信力受到一定影响。

⒉地方政府对公共危机决策研究能力欠缺。公共危机决策研究能力体现了地方政府对公共危机事态的整体把握程度，它在公共危机管理过程中占有重要地位。由于公共危机事件的牵涉面比较广，往往涉及到各方面利益，因此需要决策者、专家学者、社会公众等一起探讨和研究。目前，我国大多数地方政府并未充分意识到发挥社会各界力量的重要作用，独断专行、“拍板决策”现象仍时有发生。

三、我国地方政府公共危机决策能力建设的路径选择

（一）增强地方政府决策者对公共危机的应对能力

⒈树立公共危机决策的风险意识和责任意识。地方政府决策者是公共危机决策及管理过程中直接的权力行使者和方案制定者，其在公共危机决策体系中居于核心地位。地方政府决策者要时刻树立对公共危机事件的风险意识和责任意识，只有这样，才能在公共危机事件发生前做好充分的应对准备，防患于未然。此外，应培养正确的公共危机决策理念，不断提升地方政府决策者的自身素养和整体竞争力。

⒉提高公共危机识别和捕获能力。由于我国的国情状况比较复杂以及国际社会发展形势的快速变化，使得公共危机的来源难以及时掌控，其发酵程度也远远超出了可预计的范畴。因此，地方政府决策者必须要具备较强的公共危机识别和捕获能力，在公共危机事态的复杂信息中找出线索，努力控制公共危机事态的扩散。

（二）夯实地方政府公共危机决策能力基础

⒈推进地方政府公共危机预警监测能力建设。预警监测是公共危机管理的首要环节。为了有效预防和避免公共危机事件的发生，要建立健全地方政府公共危机预警监测网络体系。要明确相关机构和人员的责任与职能，做到常规预警监测与动态预警监测相结合，运用各种方法获取公共危机信息。同时，通过常态化的预警监测来增强地方政府应对公共危机事件的实际能力，有助于地方政府在突发事态下及时掌握相关信息并做出正确决策。

⒉推动地方政府公共危机应急保障能力建设。现阶段，我国的应急保障体系还不健全，主要涉及到资金、物资、技术等方面。［7］目前来看，应急资金包括两个部分：一是公共财政预算，二是社会各界捐款。显然，单靠公共财政投入用于公共危机处理及后续救助是远远不够的。此外，对地方政府的应急专项资金管理及使用也存在一定的漏洞。因此，应加强对应急资金的管理，确保专项资金落实到位。同时，地方政府应常态化地储备应急物资，并在第一时间内用于应急处理。从以往的物资供应来看，地方政府应对公共危机的物资种类虽有增加但仍不丰富，且地区分布不均衡。如自然灾害多发的西南地区，其应急物资储备相较于东部地区就偏少，有些地区仍然以单一的棉被、帐篷、食品为主要的物资储备种类。应急技术水平的高低，决定了中央及地方政府应对公共危机事态的能力高低。通常，应急技术的运用包括科技支撑体系和应急信息平台两个方面。对此，笔者建议，除了加强对遥感、地理信息系统、全球定位系统、网络通信技术等先进技术手段的运用外，地方政府之间应对信息网络资源进行整合，真正做到信息共享。

⒊加强地方政府公共危机应对管理方面的培训。实践证明，对公共危机管理方面的宣传和教育能够进一步提高公众的公共危机意识。地方政府应定期组织救灾演习、危机演练、应急避险等实践科目，这不仅有利于增强地方政府决策者和工作人员的公共危机意识，还能够把应对公共危机事态的知识、技能等内容传授给公众，提高全社会抵御公共危机的实际能力。

（三）完善地方政府公共危机决策信息系统

⒈健全公共危机信息管理与指挥系统。当前，我国的公共信息机构比较分散，主要有统计局、信息中心、信访部门等，信息的整合处理难度较大。为此，可以考虑建立一个直接隶属于地方政府公共危机处理机构的信息情报系统，这样不仅能够显著提高地方政府公共危机信息的搜集、汇总和统计能力，还能够精简之前分散化的机构设置，在节省行政成本的同时还可以形成一个权责分明、高效的公共危机信息管理与指挥系统。

⒉完善公共危机信息报告与公开制度。目前，我国突发事件报告与信息发布制度主要由应急报告制度、通报制度、信息发布制度三个部分构成。［8］实际上，公共危机信息报告与公开制度有着更加宽泛的内容。因此，应以法律的形式把公共危机信息报告与公开的内容、传输渠道、发送机关、发送时限等要素确定下来，使之真实地呈现在地方政府决策者的面前，并始终以为人民负责的端正态度如实报告与公开公共危机信息及内容。只有时刻掌握正确的公共危机信息，才能减少公共危机决策的误差或错误，做出科学准确的公共危机决策，为妥善处理公共危机事件创造有利条件。

（四）健全地方政府公共危机决策体制机制

⒈切实保障公众有序参与。目前，我国对公众如何有序参与公共危机决策和管理没有明确的规定，在应对公共危机事态时，地方政府与公众群体之间的良性互动还有待提升。［9］公众既是公共危机事件的直接威胁对象，也是地方政府公共危机决策的受用者。因此，应积极引导公众有序参与公共危机决策和管理，使其了解到公共危机事件的真相，消除不必要的社会恐慌。同时，公众自身也应不断提升应对公共危机的意识和能力，积极建言献策，真正参与到公共危机决策和管理的过程之中。

⒉健全公共危机决策监督问责制。公共危机决策的监督问责制既是对地方政府公共危机决策能力的考察，也是对其决策执行效果的一种检验。笔者认为，要健全公共危机决策监督问责制，应从两方面着手：一是健全地方政府决策监督约束机制，包括人大监督、政府内部监督、执政党监督、民主党派和无党派人士监督、大众媒体监督等。二是健全地方政府决策责任追究机制，明确可追究的责任内容和相关法律法规。

［1］牛艳莉．后网络时代下的县级政府公共危机管理面临的挑战及路径选择［J］．前沿，2012，（24）：30．

［2］汪玉凯．公共危机与管理［M］．中国人事出版社，2006．

［3］蔡咏萍．我国地方政府危机信息公开制度研究［D］．天津大学硕士学位论文，2010．

［4］［5］帅涛．我国地方政府公共危机决策能力提升研究［D］．郑州大学硕士学位论文，2010．

［6］孔祥伟．我国地方政府公共危机决策能力提升探析［D］．山东师范大学硕士学位论文，2015．

［7］范丁元．转型期我国地方政府公共危机管理问题研究［D］．山东师范大学硕士学位论文，2014．

［8］杨邓红，刘翠林．突发公共卫生事件的报告与信息发布制度［J］．理论界，2006，（07）：17．

［9］万朝珠．公共危机决策中的公民有序参与［J］．行政论坛，2012，（04）：62．

（责任编辑：刘亚峰）

On Building the Public Crisis Decision-Making Ability of Local Governments in China

He Yongzhen

Public crisis has been a threat to people＇s lives and possessions，testing the abilities of governments at all levels which involves with the managements and strategies for the urgent and dangerous conditions．With the increasing events about public crisis happened in recent years，it is extremely urgent to strengthen the ability construction of the local governments＇public crisis decision-making，which should not be limited to supervision and precaution．As a major part in solving public crisis，the improvement of the decision-making capacity of local governments really matters．For one thing，it is related to the stable development of our nation＇s social economy and politics；for another，it makes deep significance in defending people＇s lives and possessions，enhancing public faith and authority of the Communist Party and government and establishing and improving the mechanism for public crisis management．Facing the serious problems about public crisis-weak risk awareness，incomplete information-decision system，poor mechanism and law in decisionmaking and insufficient executive abilities-what we need to do in solving it is beyond imagination．Firstly，strengthening the local government decision makers of public crisis of ability；secondly，tamping local government public crisis decision-making basis；thirdly，improving the local government public crisis decision information system；fourthly，enhancing the local government public crisis decision-making mechanism．

local governments；public crisis events；decision-making of public crisis

D630．8

：A

：1007-8207（2017）07-0015-05

2017-04-02

何永珍 （1966—），女，吉林辽源人，中共辽源市委党校副教授，研究方向为科学社会主义、公共管理理论。