打击海上恐怖主义的法律机制问题初探——置于全球治理视野下

文/刘笑晨 王淑敏

打击海上恐怖主义的法律机制问题初探
——置于全球治理视野下

文/刘笑晨 王淑敏

“9·11事件”后，全球的恐怖主义不断地进化发展，打击更加困难。传统的恐怖主义袭击的目标多集中在陆地和空中，但是随着信息化时代的到来与贸易全球化的发展，海洋与网络也成为恐怖主义的新目标。由于海洋自身独有的自然因素，使得海上恐怖主义袭击成为所有主要的恐怖战术中最难对付的。海洋运输成本低廉、承载量大，极易招致海上恐怖主义集团的袭击，对海运安全造成了巨大的威胁，甚至影响到整个国际社会的和平与稳定。

如何界定全球治理视角下打击海上恐怖主义的内涵与外延

（一）海上恐怖主义的内涵

海上恐怖主义是恐怖主义发展的衍生品，由于其出现的历史较短，造成的危害未能像陆上恐怖主义那样被大多数人所重视。对于海上恐怖主义的定义，《公海公约》与《联合国海洋法公约》均未提到，直到1985年国际海事组织IMO通过了《制止危及海上航行安全非法行为公约》（简称SUA公约）首次将打击海上恐怖主义搬上国际舞台。

海上恐怖主义行为大体可以概括为，未经授权的、没有任何权力或主权的实体，实施的针对无辜人群的，其目的是引起人们恐惧状态，或通过暴力手段恐吓、胁迫政府、个人以及团体以达到其目的，在海上从事违反国际法的暴力行为或者帮助行为。

（二）海上恐怖主义的外延

海盗往往与恐怖分子一起发动有针对性的恐怖袭击，这就增加了国家辨别不同形式的海上恐怖主义活动的难度。

（1）海盗可以“转化”成海上恐怖主义

海盗与海上恐怖主义是一种“转化”的关系。传统观念上，海盗行为包含三个要素。首先，它是未经授权的暴力行为；第二，行为不是发生在任何国家的领海上；第三，是一艘船攻击另一艘船的行为。从概念上看，海盗行为和海上恐怖行为在手段和发生地上有重合部分，也可以说海上恐怖主义行为的根源是海盗行为，只是动机不仅限于经济因素，还添加了政治目的、宗教目的等。另一方面，海盗与海上恐怖主义之间可以转化。也就是说，在某种条件下，海盗在获取某些国家政治组织支持的情形下，就可能演变为海上恐怖组织的一部分。海盗的属性由此发生了改变。

（2）极端组织与基地组织在海上实施的暴力活动属于海上恐怖主义

在东南亚国家，恐怖主义已成为不可忽视的问题。激进的伊斯兰组织，比如伊斯兰祈祷团、摩洛伊斯兰解放阵线和阿布沙耶夫等发起的反对其政府的伊斯兰分裂活动，已将重心转移到了“软经济”目标上，其中最典型的目标便是海上运输。那么针对于此的暴力活动必然属于海上恐怖主义范畴。

虽然极端组织与基地组织的总部和主要活动是基于陆地，但是他们已经看到海洋环境的好处，海洋环境既可以作为躲避现存的针对陆上恐怖主义安全措施的一种方式，也可以使他们通过破坏海上贸易获取利益并支持他们开展活动。基地恐怖组织本身也与海运业有联系。本·拉登和其基地恐怖组织曾拥有或控制大约15艘各类货轮。他们对船只的利用十分狡猾，所操作的船舶多伪装成商船，披上“合法的外衣”，以运送普通货物来掩人耳目，本身难以被发现。他们一方面利用这些货船经商赚钱，为恐怖活动筹集资金；另一方面，寻求在世界任何港口和海域发动恐怖袭击的机会。

（三）全球治理海上恐怖主义机制的内涵

在目前国际政治舞台上，国家与政府仍然占据着主导地位，使“有效的治理必须建立在国家和市场的基础之上”。但是如果没有相适应的组织机构、规则体系来协调各方利益并确保其有序进行，那么想要达到对海上恐怖主义的全球治理便是纸上谈兵。建立行之有效的机制是海上恐怖主义全球治理的核心，也是其行动依据。因此，全球治理海上恐怖主义机制是行为主体为解决海上恐怖主义问题，遵循国际社会公认的秩序，通过谈判、协商等方式在达成基本共识的前提下创设的约束行为主体的规则体系。

（四）全球治理海上恐怖主义机制的外延

海上恐怖主义全球治理的主体具有多元性，是指各行为主体通过国际合作解决海上恐怖主义问题。因此，全球治理海上恐怖主义包括国家之间的合作，同时强调全球市民社会的力量，提倡一种包括非政府组织、全球性国际组织和各国政府等多种国际行为体在内的全球合作模式。这种治理机制将制度合作中的政府扩大到非政府，体现出在全球治理海上恐怖主义这个问题上不仅要重视国家间的合作，也要重视国家与非国家行为体间的合作，同时应充分协调多方关系，从而组成了全球治理机制的新主体。

构建全球治理海上恐怖主义法律机制的必要性

（一）海上恐怖主义具有全球性

（1）地域的全球性

海上恐怖主义的全球性首先体现在地域上，航线的全球性使得恐怖主义在地域上遍及全球。恐怖活动会造成航线中断，任何通过重要海峡的海上交通被中断都会对全球贸易产生严重的影响。假如恐怖分子在航线繁忙的马六甲海峡或者新加坡海峡轰炸油轮，那么世界上将有近一半的船只需要改变航线，这也将带来更大的经济成本和贸易信誉损失。海上恐怖主义将对多国的经济造成影响，尤其是中国、日本、韩国和新加坡这些国家，其海上能源运输是国家经济增长的重要保障，那么在这些国家间，共赢的多边条约的签署、打击海上恐怖主义的情报共享等在海洋执法上的合作将有利于保护海上贸易的发展与繁荣。

（2）属于全球性问题

海上恐怖主义的形成往往包含多个全球性问题，比如贫富差距、国际秩序不平等、文化宗教冲突、跨国犯罪等，这些都使得单独解决海上恐怖主义问题难度极高。

海上恐怖主义活动的影响不仅包括人员的伤亡，同时也会引起政治、经济、环境上的严重后果。比如，其引发的经济损失以涟漪效应的方式影响世界范围内的经济，因贸易中断而增加的安全费用、航运价格的提高，会增加商品的成本，进而严重影响零售业的发展。

（二）单边治理的力度不足

现今全球经济处在相互依存的状态下，海上恐怖主义和一般的恐怖主义一样，只要有海洋存在，海上贸易继续，就不可能被彻底消除，其对抗方式和思维逻辑都是不对称的，而不对称性正是现代国际、国内政治冲突的本质特征，这使得单边主义对海上恐怖主义的打击已经过于吃力。从双边到多边、从地区到全球范围内的合作是必需的，这贯穿于立法、执法合作机制的构建过程中。

（三）需要综合性措施来应对

在全球化时代下，国际社会必然需要利用全球化工具来治理海上恐怖主义，这体现在各国的立法合作、国际组织机构协调、海上执法合作等制度层面的措施的综合运用上。除此之外，政治、经济、文化、宗教等方面的应急措施也应当考虑其中。

总之，当今世界发达国家与发展中国家共存，发展中国家虽然是恐怖活动的重灾区，但是发达国家同样也不能消除恐怖主义的根源，发达国家与发展中国家的安全距离正在缩小，恐怖主义在某种情况下会从一种形态的国家蔓延到另一种形态的国家。因此，全球治理合作机制不是某个国际组织或者某个国家可以单独建立起来的，也不能单靠某个条约或公约来支持，它取决于以联合国为首的国际组织、世界大国、相关国家、国际市民社会共同的支持与认可，这意味着需要形成一种由命运共同体所铸成的合作共识，即全球治理理念。

构建全球治理视角下打击海上恐怖主义法律机制的可行性方法

从全球治理机制视角出发，应对海上恐怖主义，可能的有效方法包括完善立法、国际组织机构协调等方面。

（一）立法的完善

（1）拓展立法的主体

打击和预防海上恐怖主义行之有效的方式之一是构建国际间的反恐立法机制。这要求在全球范围内，各个主权国家超越国界线和具体的区域领域，就反对恐怖主义进行洽谈，进而完善国际间的反恐立法。海上恐怖主义立法机制，具备国际公共产品的非竞争性和非排他性特点，在全世界范围内，各个主权国家共建良好的法治环境，可以共享完善立法带来的丰厚收益。

（2）完善立法的方式

在面对海上恐怖主义威胁时，各国国内法规制度不同，因此，构建统一有效的立法机制至关重要，也是一项艰难的任务。目前打击恐怖主义最具有合法性的立法机制是通过国家间的外交活动达成双边、多边、地区性或全球性的反恐怖合作体系，由此催生一系列双边、多边条约或全球性的公约。

（二）国际组织机构的改革

海上恐怖主义合作机制的主体是主权国家，国家间利益的争夺激烈，正是复杂多元的国家利益与思想差异使得反恐合作存在着不协调的隐患。此外，由于主权国家的领导人存在着周期性更换，新的政权及领导人产生后，如何继续维持彼此间的长期合作也是挑战。即使仅就反恐怖主义而言，各国认识不同，政策也不同，各国政府在反恐行动上往往各自为政。那么如何保证全球治理机制可以在行动上协调各个国家？从国际海上反恐实践观察，国际组织机构的作用至关重要，也是增强国际海上反恐能力的重要途径。

（1）增加联合国的主导力量

在国际组织机构中，联合国是当代世界最重要的普遍性国际组织，是国际政治活动合法性的主要来源，也是现有反恐公约、条约和组织产生和发展的法律基础。但是，联合国在打击海上恐怖主义治理中受到多重限制。这是因为，联合国各主权国国家同时也是其他国际组织的成员国，在应对海上恐怖主义问题上，出于本国利益，它们更多的是以其所加入的区域性组织为先，这也使得全球治理海上恐怖主义成为“碎片化”，缺乏一个完整的体系。因此应当重点发挥联合国在打击恐怖主义及推动国际反恐合作中领导全局的作用。为协调各主权国家的利益矛盾，联合国首先需将海上恐怖主义的内涵法律化，统一各成员国对海上恐怖主义的认识标准；其次，统一行动标准，各主权国家需要在一定框架下行使权利，以防各自为政；此外，联合国作为国际社会最大的政府间组织，应加强同非政府组织的合作，并通过与非政府组织建立伙伴关系以及广泛的政策对话，使自身和成员国更有效地实施项目合作，减少打击海上恐怖主义的失败，更好地保持良好的公众形象，以及更充分地获取有益信息和进行合理决策。

（2）促使IMO增加预防性措施

历史上，国际法对海盗行为和海上恐怖主义的打击一直具有被动性而不是预防性。在过去，国际社会在此领域的重点仅限于在恐怖袭击事件发生后如何行使管辖权的问题上。1985年阿基莱·劳伦号客轮劫持事件使全世界注意到预防海上恐怖主义发生的重要性，并促使国际海事组织（IMO）在预防性措施上加大研究力度。今后，在推动预防性海上反恐行动方面，IMO仍有许多工作要做。

（3）强化东盟的作用

东南亚国家大多数临海，虽然其面临的恐怖主义威胁主要来自民族分裂主义和伊斯兰极端主义，但是自古以来此处分布着比较广泛的海盗活动和海上有组织犯罪活动。近些年随着海上贸易发展，这些海盗与海上犯罪分子也与陆上恐怖组织之间产生密切联系和互动，成为东南亚国家面临的重要的海上非传统安全问题。

东盟是目前亚洲最为成功的国际合作机制，在东南亚各国发挥着积极作用。不过，虽然东盟举行了多次反恐怖主义的国际会议，但达成的国际法律文件主要集中在情报分享和强化打击力度问题上，成果相对比较有限。如2001年东盟发表的“联合反恐宣言”，主要是在坚持联合国的主导地位下规定了情报共享以及加强彼此间的合作与协调。因此，应当进一步积极发挥东盟地区论坛（ARF）的重要作用，更加关注一系列非传统安全问题，重点是强化应对海上恐怖主义问题。

中国应加强打击预防海上恐怖主义

中国是海上恐怖主义全球治理的新生力量，随着中国各类舰船在世界各地海洋活动的增加，航行范围的扩大，规模庞大的中国货运及渔业船队已开始成为海上恐怖分子袭击的目标。例如，2003年3月，福州永丰远洋渔业有限公司的“福远渔225”号在斯里兰卡东北海域遭猛虎组织船只炮击致沉，造成17名船员失踪或死亡。

“包括索马里、也门、伊朗和巴基斯坦等潜在的危险国家或地区，既是活跃的贸易网络，也是全球恐怖主义、海盗和毒品走私的网络。”中国的远洋航线途经上述国家或地区，因此中国应对积极参与到海上恐怖主义全球治理的进程中，发挥新兴大国的身份，与时俱进，从传统的单边治理思想上升到全球治理理念，提高中国应对海上恐怖主义的能力。

在海上恐怖主义全球治理机制的构建中，中国的话语权需要提高。中国目前已加入联合国框架下12个反恐怖公约中的10个，以及上海合作组织成员国签订的《上海合作组织反恐怖主义公约》。中国虽然加入了一定数量的国际公约，但是甚少参与对国际公约的制定，使得一些国际条约与中国国家利益有所矛盾。一味地采用“保留条款”不是根本解决办法，中国应积极参与制定国际条约，增加在国际立法机制中的话语权。一方面，对于有利于打击海上恐怖主义、维护中国海上贸易安全的现有的国际条约，中国可以在衡量国际利益的前提下加入。另一方面，中国还应发挥大国作用，在亚太地区主动与周边国家进行双边会谈，或与贸易伙伴国达成联合，签署更多有利于打击海上恐怖主义的双边或多边条约。

此外，中国还可以对外加强与其他国家海上联合执法，推动创建亚洲多国安全组织，共同保卫海上安全；对内则要完善本国反恐立法，并且注意与国际立法的接轨，同时还要考虑开发单独的“恐怖主义险”，从而通过保险的形式，为海上工作的人、船、货提供更好的海上安全保障。

（刘笑晨系大连海事大学法学院国际经济法专业博士生，王淑敏系大连海事大学法学院教授；摘自《中国海商法研究》2016年第4期；原题为《全球治理视角下打击海上恐怖主义的法律机制问题初探》）