纠缠的中美经贸关系——中美经贸领域主要矛盾的解构与处理

梅冠群

特朗普上台后，中美关系出现了新变量，两国在竞争与博弈中形成一些矛盾点。美国高度关注对华贸易逆差、汇率操纵、知识产权保护、服务业市场开放；中国十分关切美国外资审查、高技术产品出口、替代国调查。处理好这些矛盾一方面应明确中美关系的基本定位，通过深化中美经贸合作密切两国关系，拉近合作纽带；另一方面还应坚持自身发展战略不动摇，深化改革开放，不断创造对美博弈的回旋空间，以博弈求合作。

特朗普上台执政后，中美关系进入了一个全新的发展阶段，两国利益冲突更加复杂多元，大国竞争、合作与博弈日益激烈，结构性矛盾更加突出，摩擦碰撞更加频繁。经贸领域是中美矛盾集中的主要领域，这其中既有一直以来两国各自关切的传统议题，也有特朗普上台后产生的新矛盾。美国十分关注对华贸易逆差、中国“汇率操纵”、知识产权保护、中国服务业市场开放等议题，中国对美国外商投资审查制度、高技术产品出口管制、“替代国”做法表示强烈关切。经过“百日计划”谈判，中美两国达成了一些共识，但对这些问题的解决仍然是初步的，更多地要在未来中美一年期经济合作计划中解决。

当前中美关系的主要纠缠点

首先，美国高度关注对华贸易逆差问题，意图采取不公平贸易救济措施削减贸易逆差。据美国商务部数据，2016年美国对外贸易逆差为7500亿美元，其中对华贸易逆差为3470亿美元，占美国外贸逆差总额的46%，中国是美国最大逆差来源国。中美贸易不平衡是由两国比较优势差异、产业分工不同、美国高技术产品出口限制等因素决定的，但美国认为中国通过市场补贴、汇率操纵、出口倾销、政府干预、贸易壁垒等手段获得不公平竞争优势。长期以来，美国一直对中国大量使用不公平贸易救济措施，意图削减对华贸易逆差，中国是遭受美国贸易救济调查数量最多的国家。自1980年至2016年，美国共对中国产品发起了262起贸易救济调查，涉案金额累计达到282.2亿美元，美国惯用替代国、分别税率、外部基准等不公平做法，对中国产品裁定畸高税率，限制中国企业对美出口。特朗普上台后，对华继续采取贸易救济措施，特别是集中在钢铁和铝制品领域。2017年2月，美商务部对中国不锈钢板实施救济，征收63.86%-76.64%的反倾销税和75.6%-190.71%的反补贴税。4月，特朗普签署行政备忘录，要求美商务部优先调查钢铁和铝的进口是否威胁美国国家安全。5月，对来自中国等国的冷拔钢管开展反倾销和反补贴调查。8月，裁定中国出口到美国的铝箔制品接受了16.56%到80.97%的不公平补贴。特朗普滥用的贸易救济措施涉及面广，几乎涵盖了中国输美的所有钢铁产品，裁定税率也较高，超出了正常贸易救济范畴，呈现出极强的贸易保护主义。

其次，特朗普指责中国为“汇率操纵国”，希望以此逼迫中国在经贸谈判中有所让步。特朗普在竞选前后，曾多次指责中国为“汇率操纵国”，意图将贸易逆差归结于中国单方面操纵汇率，威胁要对中国进行制裁。但“汇率操纵国”既不符合实际，也不符合美国对“汇率操纵国”的定义和标准。美国《2015年贸易便利和执法法》提出了判断汇率操纵的三条标准：一是对美贸易盈余超过200亿美元，二是经常项目盈余超过国内生产总值（GDP）的3%，三是通过汇率干预买入的外汇超过GDP的2%。由于目前我国仅满足第一项条件，“汇率操纵”指责并不成立。特朗普指责中国为“汇率操纵国”，既为掩盖贸易乏力事实，也为给中国施加压力，逼迫中国在经贸谈判中有所让步。特别是随着美联储正在开启加息和缩表进程，美元将进入一个升值周期，这对美国出口尤为不利，特朗普希望人民币也能有所升值，避免中美贸易逆差进一步扩大。

三是美国经常批评中国知识产权保护问题，近期特朗普启动了对华知识产权的“特殊301调查”。美国长期关注中国知识产权保护，曾多次对中国挥舞知识产权调查大棒。2017年8月14日，特朗普在白宫签署行政备忘录，授权美国贸易代表办公室（USTR）依据“301条款”对所谓的“中国不公平贸易行为”特别是中国是否会损害美国知识产权进行调查。“301条款”得名于美国《1974年贸易改革法》第301节，该条款核心内容是，如果在国际贸易中，美国的利益、权利因外国的行为、政策所导致的不公平竞争而受损，美国总统及其领导的USTR可以通过暂停贸易协议优惠、对货物增加关税或其他进口限制、对服务征收额外费用或限制、重新开展贸易谈判及其他手段对该国进行制裁。特朗普启动“301调查”，旨在通过贸易调查和制裁方案形成置信威胁，使中国在产品进口、贸易壁垒、市场准入方面有更多让步。按照以往经验，美国本次对华知识产权调查仍可能集中在芯片、机械、设备等高技术产业，调查结果若判定中国严重侵犯美国知识产权，USTR有可能对中国采取贸易制裁措施，最有可能向中国施加最高达100%的报复性关税。

四是美国十分关注中国市场开放问题，要求中国服务业全面开放。服务业是美国优势领域，美国一直希望中国进一步放宽在银行、证券、保险、文化、媒体等领域的投资准入。特朗普政府十分强调对等性原则，认为只要美国开放的领域，中国也要相应开放。中国认为，一国开放水平由国情决定，与政治制度、经济体制、发展水平、监管能力密切相关，多年来中国不断推进服务业开放和改革。经过国内各自贸区多年试点，中国外商投资负面清单制度不断完善。自2013年至今，中国已推出了四张投资负面清单，清单长度不断缩短。2018年开始，负面清单将向全国推开，绝大多数服务业都允许外商自由投资。美国总体认可中国服务业的开放路径和开放方式，也能够对中国服务业开放给予积极的评价，但在开放速度上并不满意，认为中国应进一步缩减负面清单，迅速放开全部服务业的外商准入。在中美“百日计划”谈判中，服务业开放是双方矛盾和分歧集中的一个领域，中国承诺在信用评级、电子支付、债券承销、结算代理等领域对美资扩大开放。但特朗普认为，中国服务业开放力度仍不够大、步子迈的仍不够快，预计在中美经济合作一年计划中，美国可能会在此方面对中国施加更大压力。

五是中国对美国外商投资审查机制表示关切，认为该机制对中国企业赴美投资造成了严重阻碍。近年来，中国企业对美投资快速增长，对促进美国经济发展、为当地创造就业发挥了积极作用，已成为中美经贸关系中的亮点和重要推动力，但美国外国投资委员会（CFIUS）针对外资并购的国家安全审查对中国企业赴美投资构成了严重阻碍。中国连续多年位居美国投资委员会审查数量国别榜首，但中国投资只占美吸引外资总额的1%，两者完全不成比例。自1975年美国成立外国投资委员会以来，美国总统仅否决过三次并购案，均来自中国投资者，分别为1989年中航技收购美西雅图飞机零部件制造商（Mamco）项目，2012年三一集团关联公司收购美俄勒冈州风电场项目，及2016年福建宏芯投资基金收购德国芯片设备制造商爱思强公司项目。近年来，因安全审查导致并购受阻的中国企业投资项目金额已超过500亿美元。

在安全审查机制中，中国国有企业赴美投资是CFIUS关注的重点。出于意识形态原因，美国长期认为，中国国有企业对美投资具有收购关键技术、控制美国经济命脉等战略意图，其行为背后均有中国政府的手在操控，并非简单的市场行为，也不以盈利为目标。一些国会议员不时就中国国有企业在美投资项目致信美政府高官，要求开展国家安全审查，而这又成为美国媒体炒作的对象。其实质是美国部分产业害怕来自中国企业的竞争，为维护自身利益，以无定义、无标准、无范围的“国家安全”为名，千方百计为投资设置障碍和门槛，体现出美国部分产业界及所代表的利益集团和政治势力的保护主义、保守主义思维。

六是中国希望美国破除冷战思维，放宽高技术产品对华出口管制。长期以来，美国对中国实施严格的高技术产品出口管制，控制或禁止有竞争力的美国高科技产品流向中国。2001年美对华高技术产品出口占中国同类产品进口的比重为16.7%，2016年仅8.2%，这与美国科技强国地位和中美互为重要贸易伙伴的现状极不相称。美对华高技术产品出口管制是基于冷战思维。一方面担心中国政府获得美国各高精尖技术并将其应用于军事装备上，另一方面担心中国知识产权保护不力，中国企业会迅速模仿、掌握技术，与美国企业开展竞争。这种缺乏互信的冷战思维严重制约了中美经贸合作的深化和发展，不符合未来两国关系的发展方向。

近年来，中国一直通过双边高层对话、中美商贸联委会、战略与经济对话等机制不断向美国提出放宽对华高技术产品出口管制的要求，放宽民用用途、民用用户“两用”产品的对华出口。尽管美国多次表示在出口管制体系改革中给予中方平等待遇，承诺促进和便利高技术物项对华民用出口，但却迟迟不见落地，中国希望美国能在放宽出口产品管制方面采取看得见、摸得着的实际行动。

七是中国希望美国遵守承诺，放弃在对华贸易调查中采取“替代国”做法。根据《中国加入世贸组织议定书》第15条规定，2016年12月11日后，世贸组织成员应终止采用“替代国”价格计算中国出口企业倾销幅度的做法。这是世贸组织成员必须履行的国际条约义务，也是中国作为世贸组织成员应该享有的权利。美国是世贸组织成员国，也曾在该议定书上签字，理应毫无条件地履行契约义务。但美国自去年12月11日以后，一直没有表态承认该议定书第15条规定，仍然按照“替代国”方法衡量中国钢铁等产品对美出口的倾销幅度。美国强调国内法优先，按照其国内法，该议定书适用于“市场经济国家”，美国认为中国尚未成为“市场经济国家”，因此议定书该条规定并不能启用，仍可采用“替代国”方法。但这一做法实质上是混淆概念，为不履行第15条义务找到借口。首先，议定书第15条规定，对华反倾销调查中放弃“替代国”做法是无条件的，美国履行这一义务不应与其他任何问题挂钩，更不存在美国国内法凌驾于协议书之上的问题。其次，世贸组织规则中并没有关于“市场经济地位”明确的定义和标准，中国也并未要求美国现在承认中国的“市场经济地位”，美国故意把这一说不清、道不明的概念和“替代国”做法捆绑起来，就是不希望放弃“替代国”这一不公平的贸易制裁武器，中国对这一做法表示坚决反对。

破解中美经贸矛盾的几点建议

一是明确中美关系的基本定位。中国处理对外关系采取结伴不结盟方式，目前中国已在全球建立了几十对重要的伙伴关系，但对中美关系这一最重要的双边关系尚无一个双方公认的说法。中国曾试图与美国构建“建设性战略伙伴关系”“建设性合作关系”“相互尊重、互利共赢的合作伙伴关系”“中美新型大国关系”等，但美国一直予以反对、质疑或不表态，美国提出中国应成为“负责任的利益攸关方”，中国总体给予正面回应，但对超出自身国力的“负责任”行为也难以认可。中美关系到底是一个什么样的关系，目前没有一个清晰定位。没有定位就意味着处理两国关系时，双方没有共同认可的指导思想和标杆基准，其波动和变动不免较为剧烈和随意。中美两国应共同研究给予两国关系一个明确定位，在此基础上不断弥合分歧，使两国关系不断向前发展，避免经常回到原点、重走老路。

二是着眼中美经贸合作增量，打牢中美关系的“压舱石”。中美货物贸易不平衡是客观事实，但这种不平衡是全球产业布局、国际分工以及中美经济结构的不同、发展阶段的不同引起的，存量资源结构很难一时改变。在中美经贸关系上，不应总是纠缠在存量方面，应该放宽眼界，着眼增量，发现新机遇、新市场、新领域和新空间。中美应借一年期经济合作之机，深化在高技术、农产品、能源贸易、服务贸易及美国基础设施建设等方面的合作，增进双边经贸往来和市场开放，加强经贸政策协调和信息共享，消除双边贸易投资障碍，通过合作开发第三国市场等多种方式创造新的商业机会，持续有力地推动中美经贸关系发展。

三是尽快重新启动中美双边投资协定（BIT）谈判。目前中美BIT谈判已完成了34轮磋商，并交换了3次负面清单。特朗普上台后，中美BIT谈判已被搁置，当前双方应尽快重启该谈判。BIT谈判将为中美双方带来实实在在的利益，一方面有利于推进美国企业对中国投资，分享中国改革开放红利，另一方面，也有助于扩大中国企业赴美投资，为美国经济复苏注入活力。未来可在BIT基础上，在适当的时机、以适当的路径开启中美BITT谈判（BIT+Trade），早日启动中美自由贸易协定（FTA）谈判，打牢中美关系的“压舱石”。

四是坚定自身发展战略不动摇，做好自己的事是抓住中美博弈主动权的关键。近年美国在经济领域给予中国的压力，很多都与中国自身改革不到位、不彻底有关，如外资开放水平有待提高、知识产权保护不力、国有企业改革不彻底、汇率市场化机制不完善等。解决好中美之间的问题，避免在两国博弈中处于被动地位，最重要的还是先把自身的事情做好。对内，应坚定不移推进供给侧结构性改革，在利率市场化、汇率市场化、财税改革、知识产权保护等中美博弈的关键领域提前布局，不给美国向我发难的口实。对外，要不断提高开放水平，加快形成立足周边、辐射“一带一路”、面向全球的高标准自贸网络，增强在中美博弈中的主动权。

五是在双边与美国周旋的同时，放眼全球拓展多边市场，创造回旋空间。尽管美国在与我国的经贸纠纷中呈战术进攻势头，但在全球多边领域，美国正在呈现战略收缩态势，其领导能力正遭到全球质疑，中国应抓住这一机遇，有所作为。在世界贸易组织（WTO）平台，美国不时以退出WTO相威胁，要求WTO改革必须唯美国意志为唯一标准，各成员国十分反感，中国应积极站出来，团结盟军，做全球化的新旗手。在多边合作中，要以“一带一路”为抓手，深化与沿线发达国家、发展中国家和不发达国家的多层次合作，以自贸区建设、国际产能合作、基础设施建设、人民币国际化等为手段，不断扩大海外市场，降低对美国市场的出口依存度，最大限度创造对美博弈的回旋空间。