浅谈法律允许下农村房屋流转的必要性

在讨论当下中国法律是否应当允许农村房屋自由流转。那么我们首先要定义什么才是农村房屋：农村房屋指的是用于从事农业生产的个人以及其成员家庭的生活起居以及农事活动的，在集体经济组织拥有的专门用于建造房屋的土地上兴建的房屋及相关附属设施设备。简单来说，就是农民个人、家庭在宅基地上的建筑房屋，包括仓库，厕所等附属设施。尽管农村房屋是依附于宅基地而建立的，在物理形态上与宅基地有着不可分割性，但在法律上却与宅基地是分离的，农民对房屋是享有完全的所有權。

在2018年的今天，中国经济的发展和农村改革的深入，致使农村土地及房屋财产的不断攀升。在此社会背景之下，农村出现了各种新的现象，农民的房屋流转现象日渐增多就是其中之一。落根城市的农村人口往往需要处置其原有的农村房屋，而一些城镇居民因为一些特殊原因需要在农村购买房屋。另外外来人员迁来本地谋生，常常需要购买相对经济的郊区农村房屋生活居住，农村房屋流转市场日趋活跃。

“全面贯彻落实党的十八大精神，坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗，必须固本强基，始终把解决好农业农村农民问题作为全党工作重中之重，把城乡发展一体化作为解决‘三农问题的根本途径。”这是2013年“中央一号文件”《中共中央国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》的开篇，这体现了国家对新农村建设的关注与重视。中央一号文件中明确提到了农村宅基地使用权的问题，并提出土地流转不得以强制命令执行。这无疑为允许农村房屋流转奠定了坚实的基础。

在城市住房价格日益飞涨的今天，地产商及持有者充分享受到城镇化进程所带来的切实利益的同时；然而同立于世界东方的中国农村中，住房只能与计提折旧的固定资产一样，眼瞅这其价值被时间蚕食，最重要的是，其连最起码的正常流转无法进行。在中国经济总量己爬升至界第二，城镇化己取得一定成绩的时候，农村房屋流转的现实需求有不可阻挡之势，然而，当前的法律法规规定及制度设计，让农村房屋流转无法正常进行。因历史原因，农村房屋有着其不同于其他不动产的“特性”，尤其是对农村房屋的“保障性”关注有余，而过于忽视其天生的“经济性”。万物总有其发展的规律，伴随着国家的发展，该项制度的价值取向和制度设计均应有所调整，这也是经济发展的必然要求。如果一味地去禁止农村房屋的流转，势必会造成资源的浪费，而且这也绝对不符合市场经济的效率要求和内在规律。

我国农村房屋流转面临的现实需求与制度设计之间相矛盾的尴尬处境。在土地“二元制”、农村土地权利主体缺失、宅基地受限等制度背景下，农民穷尽一生修建的房屋只能沦为“死产”，造成财产和资源的极度浪费。此外，农村房屋的其他物权功能基本不能发挥作用，农村房屋仅是“遮风避雨”的场所，远不能称之为农民的房产或者财产。这不仅是对农民财产权能的侵犯，也一定程序上导致了城乡之间的不平等；这不仅与我国建设新农村的大理念格格不入，也确实存在法律上需要探讨和完善之处。农村房屋涉及我国半数以上人口，其流转问题乃国之大计，既系民生又系发展。

那么目前学术界禁止流转说的理论依据是什么？我简单总结主要有以前几点：

第一，福利属性的考虑，农村房屋宅基地一定程度上承载了社会保障的功能。农村宅基地是农民安身立命之本，准予其流转将导致一部分农民失去最低保障。第二，社会稳定的考虑，如果对宅基地流转不加以限制，那么将可能会导致让出房屋却又没有工作的一部分农民成为不稳定分子。第三，准予宅基地自由转让，占用耕地的情况将变得更加严重。18亿亩耕地是土地资源保护的一条红线，限制宅基地使用权的转让将有利于保护耕地。可以看出，主张农村宅基地禁止流转的学者关注的关键词是‘福利保障、‘农民失业、‘占用土地。这三个关键词无疑在立法者在进行权益博弈中，看到的分量很重的“砝码”，宅基地禁止流转能有如此之功能，难免立法不去选择禁止流转。但是，随时代的进步以及社会的发展，我们不免深思：

第一，“福利保障”质疑：农村宅基地因无偿使用、永续使用的特性，是农民的居住成本降低，不可否认其明显的福利保障性质。应该说，允许或部分允许宅基地流转不但未使农民的居住成本增加，从经济规律和权利属性来讲，反而使农民手中不多的财产权利的各项权能得以更好地发挥，价值形态更加多元。

第二，“农民失业”质疑：宅基地作为一项特殊的用益物权，立法的初衷和目的是解决广大农民的居住权问题，自宅基地概念诞生以来，其内在属性和使用用途就不包含生产和经营。农民从事农业己经不在是身份的象征，而是一种职业的象征，再者，农民转让宅基地使用权不能直接得出其不参加农业生产的结论，即便农民不参加农业生产也不代表其将成为游手好闲、极易引发社会不安的“危险分子”。此外，农村房屋流转的方式多种多样，比如投资入股、抵押等，不仅不会使农民失业，反而将会使流转者更好地进行生产活动。

第三，“占用土地”质疑：中国人口众多，要满足14亿人的吃饭问题，保护耕地显得尤为重要，对这一点我方没有任何质疑。但是，为什么宅基地流转一定会导致耕地、农地的减少？宅基地本身的用途己被限定为满足农民居住而修建房屋之用，其用途与包括耕地在内的其他土地的用途是在两条平行线上，互不交叉、互不干扰。宅基地流转不能流转或者流转不畅，阻碍了正常的需求，反倒会引起占用耕地进行建造房屋。我们也不会妄自推断：因为宅基地流转顺畅了，占用农用地的事例就会减少。因为我认为宅基地的流转顺畅与否始终与是否会占用土地之间没有任何逻辑上的因果关系。禁止流转说的出发点无疑是值得肯定的，但是不能因为“心脏不舒服”而吃了胃药，这不但不会减轻“心脏的不适”，反而会是原本就正常的胃变得不那么正常。

限制宅基地流转的初衷是美好的，出发点是值得考虑的，但是限制宅基地流转确与其初衷和出发点却完全没有逻辑关系，限制流转不能解决假想的命题，反而将会带来更多的社会矛盾，阻碍经济的发展。

同时我们也看到当下中国法律应当允许农村房屋自由流转。首先从理论政策来说：中共十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出要保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。可见，政策层面也趋向于逐步放开宅基地使用权的流转，以增加农民的财产性收入，发挥宅基地使用权的财产性功能。值得一提的是，在该文件中，紧接着宅基地问题其后的内容是推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，并提到要保障农民工同工同酬，推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。因此，宅基地使用权流转的改革应与我国当前的城镇化进程联系起来，以推进城镇化为改革目标。而且在刚刚的申论和质询中我们已经明确法律其实并没有明文规定限制农村房屋的流转。其次，从现实背景来看：我国农村房屋流转的潜在市场已经形成，随着社会的不断发展，城镇化进程不断推进，城市与农村之间的联系日益密切，从最初城乡长期隔阂的静态二元社会逐渐变成相互融合、人口流动频繁的动态整体。长年在外打工的农民工比例持续攀升。农民工队伍中已经有相当一部分人通过自己的打拼在外获得了一份稳定的工作，基本脱离了农业生产，不再是传统意义上靠土地生活的农民。每年有大约1800万农村人口进入城市据，预测在10年的时间内，中国一半以上的人口，约8. 7亿，将成为城市人口。正是由于如此多的農民外出务工、经商、举家进城等原因，使得大量的农村房屋有着流转的需要。另外随着我国城市化进程的加快，有些城市已经出台了户籍新政策，户籍制度的松动使得农村房屋的流转更加必要。我国农村房屋流转供方市场已经形成。与此同时，下乡掘金的城镇居民也呈现出逐年增加的趋势。2008年10月中共中央第十七届三中全会通过的“按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。”以使农民从土地财产权的实现中增加收益。这被认为是中国土地制度改革的历史性突破。而通过土地承包经营权的流转，城市创业者也能从中获得更多的下乡创业的机遇，为他们下乡搞种植、养殖、垦荒、造林提供了契机。曾经，能脱离农事，过上城市生活是农村人的骄傲，但如今一大批城镇居民却调转目光，把创业目标转向了农村，他们承包土地、租种农田，自己致富的同时也带领了一方农民致富。产业需求催生城乡居民双向流动，城乡经济联系口益紧密。另外，由于我国城市人口越来越多，城市化水平越来越高，居住区域郊区化的趋势已经显现，再加上市区房价居高不下，一部分人将目光转向了郊区农村的房屋，催生了“小产权房”的出现。因此城镇居民也有在农村居住的需求，需方市场已经形成。讲到这里我已经退无可退，无数个理由告诉我们农村房屋流转迫在眉睫，任何事物的发展总是会遇到困难，而我们不应该一遇到困难就退回原点，不能一有阵痛就停滞不前。更何况这是一场双赢的改革啊，我们还有什么理由说不呢！为了中国经济更好的发展，为了社会更加和谐，为了实现很多人的中国梦，笔者认为当下中国法律应当允许农村房屋自由流转。

作者简介：何平（1991-），女，汉族，吉林磐石人，硕士研究生，助理会计师，研究方向：法学。