从资金流看国库支出与财政支出数据差异及解决方案

米锦欣+++于继超+++王龙

基金项目：京津冀一体化的聚合型投资分析—世界城市群发展视角下（北京市科技创新服务能力建设-科研计划），项目编号：PXM2016_014260_000014

中图分类号：F812 文献标识码：A

内容摘要：作为宏观调控的两大部门，支出统计数据不一致，不仅影响政府部门的公信力，也会反映出国库对财政的监督存在一定问题。本文以公共预算资金流为研究对象，还原公共预算资金在国库支出和财政支出流动及记录过程中产生的差异，对于探索缩小二者差异的解决方案具有现实意义。

关键词：公共预算 国库支出 财政支出

国库支出与财政支出的资金流动比较

（一）国库支出与财政支出资金来源比较

存放国库的资金都是国库支出范畴，包括公共财政预算收入、政府基金预算收入、社会保险基金预算收入等。对单一某级国库，还包括来自上、下级国库的调拨资金。

财政支出资金除了包括存放在国库的资金，还包括部分存放在商业银行的财政专户资金，各项借款，如世界银行贷款、开发银行贷款，其他借款等。对单一某级国库，还包括来自上、下级国库的调拨资金，以及未通过国库由上级职能部门直接拨付下级职能部门的资金。

由此可见，国库支出与财政支出记录的资金对象不完全一致，国库支出资金范围要小于财政支出资金。单从资金的角度，不取消财政专户，二者不可能完全相等。

（二）国库支出与财政支出路径比较

支出路径是公共预算资金流向的真实反映。由于国库与财政对支出记录的资金来源及存放不同，支出路径也有差异：一是国库支出只记录存放国库的资金支出路径，而财政支出还未进入国库的部分专户资金支出（并入支出报表部分）路径；二是国库支出记录的资金路径反映了资金流的动向，是资金的真实路径，财政支出记录部分反映了资金流的动向，部分是会计计量的反映，如按权责发生制列支的资金等。

财政支出路径分析。财政记录存放国库的资金支出路径。财政职能部门依据预算文件或申请向财政国库部门发出拨付指令，财政国库部门据此制作支付凭证。对预算支出，如有预算指标，财政国库部门以预算支出科目向预算单位拨付资金，如无预算指标或超预算指标，从别的预算支出科目调剂或记暂付款拨付给预算单位；对于往来性支出的拨付，记暂付款。预算单位以结余冲减暂付款，或以调拨收入及缴纳收入等方式返回。

财政记录专户资金支出（并入支出报表部分）。财政职能部门依据有关文件向财政国库部门发出支付指令，财政国库部门据此制作支付凭证，并以暂付款向预算单位拨付资金，在有追加预算指标后，列相应支出科目。预算单位有结余或退还时，退回冲减暂付款，或以调拨收入及缴纳收入等方式返回。

国库支出路径分析。国库收到财政国库部门传递的支付凭证，审验合格，通过国库会计核算系统处理。对预算支出，主要通过集中支付或实拨支出拨付。对于往来性支出，有实拨和调拨两种方式拨付。预算单位有结余或退还时，退回冲减支出，或以调拨收入及缴纳收入等方式返回。

（三）国库支出与财政支出使用的系统比较

国库支出使用的系统有人民银行经理国库使用的TCBS系统和商业银行代理国库使用的TBS系统。国库支出系统只能以功能科目记录支出。财政支出使用的系统是“财政国库集中支付系统”，除了能以功能科目记录支出模块以外，还有账务管理模块记录并反映支付过程和结果，可通过暂付等科目记录支出，从而在系统内的模块间实现对财政支出的自动调节。

（四）国库与财政支出会计记账方式的比较

国库支出核算是根据人民银行基本会计规定，设定资产类、负债类、资产负债共同类以及表外科目进行会计核算，仅用于资金往来的会计账务核算。支出依据是财政支付凭证或支付指令，预算支付信息一经录入或导入，国库核算系统自动记载会计分户账与预算支出登记簿，形成预算支出报表。

财政支出是根据财政总预算会计制度，设置了资产类、负债类、净资产类、收入类和支出类会计科目，同时，财政部门根据《政府预算收支科目》编制公共财政支出功能分类报表。财政总预算会计制度根据不同支出核算的要求，在资产类增设“暂付款”用于核算各级财政部门借给所属预算单位或其他单位临时急需的款项，增设“预拨经费”用于核算财政部门预拨给行政事业单位尚未列为预算支出的经费，增设“基建拨款”核算拨给经办基本建设支出的专业银行或拨付基本建设财务管理部门的基本建设拨款和贷款；在负债类增设“暂存款”核算各级财政临时发生的应付、暂收和收到不明性质的款项。

国库支出与财政支出数据差异的原因及差异结果

两者之间的差异来源于总量与科目结构的差异。造成总量差异的原因：一是财政与国库是否同时列公共预算支出科目。预算支出时，财政在有预算指标及预算收入来源的情况下，才列预算支出科目，否则以暂付款、预拨经费等拨付，而国库都列预算支出科目；往来性支出时，财政都以暂付款拨付，而国库按支出凭证列预算支出科目或调拨支出科目。二是资金退回处理不规范。预算单位、专户使用支出退回和调拨收入等方式退回资金，不列或未准确列明原资金性质和用途，国库收到退回资金时难以准确按照原支出科目冲减。三是部分专户支出并入支出报表。由于专户资金未纳入国库管理，专户资金支出不计入国库支出，在财政专户取消之前，此项差异无法解决。

支出科目结构的差异表现：一是财政支出科目使用的随意性，由于财政部门不按提供给国库的支出憑证记账，因此列支出科目时为简化，多个支出项目列同一个支出科目，而国库是严格按照支出凭证列支出科目；二是财政根据实际支出项目，在不通知国库的情况下，单方面调整支出科目，导致支出科目差异；三是支出退回处理不规范，预算单位等提供的支出退回科目不规范，国库与财政使用不同支出科目冲减；四是集中支付系统不联网，部分地市财政没有开发集中支付的电子系统，国库以手工方式清算集中支付资金，为降低工作量，把集中支付全部支出科目统一使用一个科目列支出（通常采用229科目）。具体如表1所示。endprint

方案细分及建议

（一）方案细分

可解决的差异。首先，国库可按照实际支出科目支付或通过加快集中支付联网来解决集中支付科目的差异。其次，可要求财政部门在拨付预算支出时，提供详细的支出说明，包括支出项目是否有预算指标及收入来源等措施解决预算支出的差异。最后，预算支出退回差异的消除可要求预算单位提供准确的原资金性质和用途，国库与财政据实冲减。

可缩小的差异。财政以预算支出为名，频繁与预算单位、专户资金往来，易虚增收支。对此，国库可以照年初财政提供的预算指标，对财政支出进行总量控制，必要的非预算支出，由财政提供调拨支出凭证。对于财政单方调整科目，如对部分暂付款、预拨经费实际列支时，要求财政主动向国库提供调整信息，国库作相应调整。

无法解决的差异。一是财政采用权责发生制，跨年度支出资金；二是财政专户支出部分；三是部分退回资金无法说明原资金性质和用途。

（二）深化支付改革的建议

规范财政与预算单位资金往来。财政与预算单位之间的往来性支出是国库与财政支出统计差异的主要根源。建议财政与国库之间建立调拨收支管理机制，对符合有关文件的财政部门与预算单位之间非预算用途的资金往来，由财政提供特定的支出科目，国库按照调拨方式支付。

增强TCBS二代系统的支出模块功能。与财政国库集中支付系统比较，国库核算系统只有记录功能科目的支出菜单，缺乏指标管理等其他功能。建议TCBS二代系统，参考财政国库集中支付系统，增加相应模块功能，从信息化的角度实现国库支出与财政支出一致化处理。

发挥国库在预算支出中的事中监督作用。从目前预算支出执行来看，国库除了对凭证印鉴、金额等表面因素进行审核外，缺乏对预算指标、预算额度及用途等支付内涵的审核。国库严格按照支出凭证上的预算科目支出，国库支出比财政支出总量大出上万亿资金，个别支出科目余额数倍于预算，预算指标形同虚设，表明国库在预算支出中没有发挥有效的事中监督作用。建议国库支出系统里面设置预算指标控制模块，超过预算指标，要求财政提供相应的追加预算指标文件或拒付。

参考文献：

1.王毕平.人行国库与财政国库支出统计差异分析[J].统计科学与实践，2011（12）

2.周長军.国库与财政支出统计差异问题探究[J].财政科学，2016（9）

3.向际忠.完善国库与财政支出对账制度[N].金融时报，2015-11-16endprint