业主集体行动视角下的社区强人治理*——基于业主委员会的多案例研究

郭圣莉 吴海红 刘永亮

（华东理工大学，上海200237）

业主集体行动视角下的社区强人治理*
——基于业主委员会的多案例研究

郭圣莉 吴海红 刘永亮

（华东理工大学，上海200237）

“三驾马车”的基层社区治理体系由于业委会的瘫痪长期面临着公共治理产品输出的困境，社区陷于物业管理矛盾将发或频发的风险境地。从公共品治理理论出发，本文认为，社区治理结构中业主组织缺位造成的小区失序，包括制度成本、权威压制在内的业主行动的外部成本和小区规模、复杂情况等的内部成本构成作为潜在集团的业主组织行动基本框架。在此基础上，特殊业主的出现及对预期收益和成本的考量将构成业主行动的内部条件。多案例研究发现，“明星小区”从业主维权成功进入社区自治的实践背后存在重要的强人逻辑。强人治理是理解中国特定基层社区治理生态的透镜及问题表征。通过对强人治理的形成机制及逻辑困境的分析，本文提出了从制度层面疏解社区治理风险的若干对策。

社区治理；集体行动；强人；维权；业主委员会

一、问题：社区治理困境中的“明星小区”

众所周知，中国城市社区治理受到两个宏观因素的影响：一是上世纪90年代开始的城市改革消解了单位制，强化了以街居制为主体的社区管理地位；二是私有产权房的出现对原有社区管理方式的影响。商业小区中物业公司与业主委员会的出现，使学者认为“三驾马车”（指业委会与居委会、物业公司）的组织框架将改变社区治理结构①，从而改变城市基层社会的治理格局。然而，多年来，社区确实得到重视与强化，但原有格局并未发生根本变化。以住宅小区为例，普遍“跑”起来的只有居委会与物业两驾。物业公司以市场化方式承接了传统居委会治安、卫生、设备维护等一部分管理事务，呼应了以经济市场化为主要维度的国家改革模式。业委会则普遍存在成立难、运作难、换届难、备案难②以及监督难等问题。除上海外，一般城市成立业委会的不足30%，而成立后能够正常运作的更少，据估计只占其中的1%③。在业主行动领先全国的深圳，约6000个住宅小区仅有25%-30%召开了业主大会并选举产生了业主委员会。④全国网络调查中有大量此类报道。⑤

目前成立业委会主要是两种模式。一类是自上而下推动成立，如上海。这是上海业委会成立比例极高的原因⑥，但因其行政化色彩太重受到质疑，实际作用发挥不大。另一类为自发成立。这类业委会占比不高，往往因维权而起⑦，业委会也变成了维权组织而非社区治理组织⑧。最新调查数据显示，83.5%的业主曾经遭遇过物业纠纷⑨，业委会对此却难以发挥大的影响。社区频发由物业管理引发的纠纷，由开发商和物业造成的侵权矛盾长期不能疏解，集体维权以及为维权发生的恶性事件不断出现。在此情形下，目前在一些地方出现的极少数“明星小区”就特别引人注目。这些“明星小区”并非官方评比中的优秀社区，而是业主实践者们口口相传的小区。其突出之处在于：业委会自发成立，不仅持续生存并且改变现有社区治理格局，成为“三驾马车”中的主导者或有力的一方，居委会和物业的强势地位大为削弱，物业回归管家职能，有的小区甚至没有物业，由业主自管或托管。业主权益得以保护，小区内部治理秩序良好。

在政府对业主组织尚有疑惧，各种内外部压力并存的情况下，“明星小区”的业委会何以突破行动困境，成功地从维权组织转变成小区治理组织，为业主提供稳定的生活秩序？其成功的条件是什么？背后是否存在某种治理逻辑深刻影响着当下中国基层社区的治理实践？这些问题的回答对于认识当下城市社区治理的现状，构建有效的小区内部治理制度有重要意义。理论上说，如果将小区内部的秩序视为一种公共物品，业委会的普遍瘫痪反映了公共物品的自我提供是无效的，那么“明星小区”的存在就更加具备特殊的意义：我们或可就此发现自主提供公共物品的关键要素或机制。

观察这些“明星小区”，尽管客观形态不一、内在组织架构有异，物业管理的方式以及业主组织形式均不同，却都突出存在一种“带头大哥”的现象。区别于一般社区组织的领导人绩效原则，这些“带头大哥”的存在决定了小区治理的成败（一旦“带头大哥”离开业委会，小区治理出现混乱），并且表现出较为一致的社会学和人格特征，如理想人格，不计成本的投入，偏执、强势、甚至专权，表现欲和过高的自我评价，背景，人脉关系，追随者组成的小团队等。由于上述因素，“明星小区”在业主实践者中尽管都有一定的知名度，彼此之间却互不买账。在基层政府眼中，这些“带头大哥”们动机可疑，令人头痛。这个私下被称为“底层革命家”群体固然发端于先前的维权，但延伸至小区治理，重塑了社区深层权力秩序，值得研究者深深关注。强人治理是解读中国城市基层社区治理问题的透镜，认识强人现象和其背后的逻辑无疑会帮助人们深刻理解当下中国社会的基层治理生态。

二、维权Vs治理：文献、方法及研究框架

1.维权Vs治理：业委会研究的主流叙事

目前关于业委会的研究存在两种范式：作为维权组织的业委会研究和作为治理主体的业委会研究。学界对业主维权的研究一般囿于社会运动分析框架，关注维权的组织与动员过程、行动策略等，将业主行动总结为，依靠维权精英以及积极分子、成立业委会、动用业主的关系网络和社会资源、借助现有法律法规、有效利用网络新闻媒体等宣传动员发起的集体行动⑩。业委会基于维护业主权益以及与开发商、物业公司、部分基层政府组成的利益联盟⑪进行更有效的博弈而成立，因此无可避免地成为业主维权和组织抗争的组织⑫。作为真正的草根组织，业委会体现了公民社会的属性⑬。一些参与业主维权的积极分子进而参选人大代表，是为维权激发了公民的政治参与热情的一个表征⑭。

由于突出业委会与外部关系的对抗性，主流维权叙事相应忽略了业委会作为治理主体的行动表现。作为治理主体的业委会研究认为，业委会作为治理主体之一的角色内含于维权的叙事之中，其核心作用是助于社区形成多元权力主体治理格局⑮。业委会作为草根组织其最大的意义是带来对原有社区权力结构的冲击，业主对业委会的利益认同将冲击原先对居委会的政治认同⑯，并进而对国家在基层的控制产生影响⑭。在控制-反控制的视角之下，业委会在实践中表现得极为孱弱⑰的原因被顺利归结为外部压力，特别是政府对社会组织的压制。由于业委会天然的弱势地位，使得自治权对公权力的反控制无法奏效⑱，甚至作为主人也难以自主选聘管家（物业公司）。

应当看到，上述治理路向的研究兴趣点仍在组织结构以及业委会与外部关系的互动格局，与维权叙事显现出相同的路数。所谓“三驾马车”的社区治理格局，其指向依然是对外部国家控制的突破。过于重视国家-社会大的框架下的理论应然就必然将现在业委会的不行动主要归结为外部压力，特别是政府对社会组织的压制，所谓私权与公权之间的对立，而忽视了实践中业委会自身的行动难题。在此基础上，有学者提出业委会在行使权力的过程中可能形成的准派系和准专制的倾向，可以视为打破业委会研究外部性的一种尝试。然而，这些仍落后于“明星社区”所代表的当下业主实践，也未完全深入到治理情境中考察业主组织集体行动的困境和相应的动力、运作机制，尤其是作为逻辑结果的强人治理。本文力图跳出权力与利益之争的研究窠臼，将业委会视为参与基层社区治理的一元主体，将其放在作为公共品的社区治理框架中，考察从维权到治理的业主组织的行动条件、困境问题及功能发挥。

2.研究框架：作为公共品的业主治理

摒弃现存的制度因素，如果没有物业，没有居委会，小区业主依财产权进行自发的自我管理，大部分中国小区面临的主要是集体行动的困境，即人们如何走向合作以及自我提供有效的公共物品的问题。奥斯特罗姆以“公地悲剧”“囚徒困境”以及“集体行动困境”概括公共物品提供模型。其核心是，理性的个体会导致公共物品提供的困境，传统上解决的路径无外乎两种：外在权威与私有化，即透过强制或者市场化打破集体行动中的搭便车行为。奥氏质疑传统方式在复杂和不确定情境中治理的有效性，在将公共物品严格限定在公共池塘类资源后，奥氏提出第三种模式：自主治理，即在一定的条件下经过反复博弈有可能在一封闭社群内部达到对公共品的自我供给与管理⑲。在没有法律或者法律不适合时，个人间如何自发建立有效的秩序，同样可归为人们在长期的互动或者反复博弈中如何自发地走向有秩合作的问题。

然而与奥斯特罗姆所严格限定的公共池塘类资源不同，社区成员基于私有产权的共有财产权管理更类似于一种地方区域自治问题，不过后者涉及的是公权。从小区内部结构来说，小区通过设立业主代表大会、业主委员会、业主监事会等权力机构进行选举任免，对业主收取管理费（物业费），对外聘请物业公司为业主提供治安、卫生等公共服务，建立业主道德契约等规则系统进行自我治理等，完成的是一个类政治主体的治理过程。当然，具体语境中这个类政治主体的运行要接受居委会的指导和协助。

因此，中国的小区（主要指商品房小区，不含老旧小区）治理，既非政府性治理，也非奥氏自主性治理，而是两者某种程度的混合。这增加了治理行动的复杂性和不确定性。中国现在普遍盛行的小区管理模式是外在权威与市场化相结合的模式（图一）。居委会名为自治，实为国家在基层的代理人，是自上而下的一种强制构建；物业公司的普遍引进则提供了市场化方式的日常管理。这种外在权威与市场结合为业主提供了基本的秩序，为房产商品化的迅速扩张提供了基础，却也是小区矛盾的主要来源。由于内部权力主体空缺，加上居委会和物业以及部分政府人员结成的利益同盟，中国商品房小区普遍存在开发商和物业公司侵权的现象。由于侵权的隐在性和长期性（需要长时间才能暴露），业主们当下感到的仍是由居委会和物业公司提供的基本生活秩序。这抵消了相当一部分业主集体行动的自觉，使集体行动变得不必要。只有在现有物业管理不能提供令人满意的产品或者产品有问题，或者开发商等严重侵权行为被发现，自发组织行动才有必要与可能。这就是业委会必然与维权相联系的原因。即使业委会是自上而下非因维权建立，成立后的业委会如果依其职责，从整理公共财产、清算物业开始作为，就必然与开发商与物业产生利益之争从而被动地变成维权组织。

图一：现有社区治理结构图

对中国小区的业主来说，维权是在深层次上业主动员的表现，它的发生基于物业和开发商联合侵权造成的恶性小区失序，如连续的治安事件、物业纠纷引发小区大面积停水停电、停车位不能停车、电梯安全等，甚至发生物业弃管导致小区生活秩序全面失守。只有在业主的生活秩序受到严重影响，基本生活无法维持的前提下，业主们才会自发追溯背后的侵权事实，否则，大家关心的还是称之为表现层的物业服务内容，如保安、保洁、绿化、垃圾清运等，对实体层（即建筑物及设施设备的日常养护）以及权利层（即如何确保业主们实现对物业管理的基本权利）普遍缺乏意识⑳。一些看似偶然性事件成为业主行动的触媒，维权行动中发现的侵权事实进一步打破业主之前对于社区秩序的幻象，为持续的组织行动提供动力和业主间的合作可能。然而维权中产生的激烈对抗以及制度代价会极大削弱集体行动的内生动力，各种搭便车的问题更会从内部消解自发行动的可能。特别是大型封闭式小区，动辄几千上万户的规模，居住人员、形态都无比复杂，集体行动几乎不可能。

因此，存在至少以下三方面因素客观决定业主集体行动：（1）现有小区生活秩序能否提供，是否发生小区失序；（2）对抗外部压力的成本，包括制度性成本，如广为诟病的前期物业制度、相关法规对业委会的规定，以及行动过程中政府的态度，开发商和物业的反对等。成功的集体行动一般需要争取政府的支持，尽量减少开发商及物业的反对；（3）内部成本，包括小区开发模式（是否封闭式开发）、小区规模、居住形态以及人员内部矛盾和分化等结构性要素对业主行动的制约。现有条件下，超过几千户的小区规模和过为复杂的人员构成一般很难行动。

一旦侵权突破业主行动的前提条件，造成小区失序，是否发生业主行动将取决于上述因素与以下条件之间的复杂博弈：一是特殊业主的出现。特殊业主以其能力、禀赋、意志、资源以及理想主义的信念动员、感召一部分业主，并在其身边形成支持性团队。在维权以及接下来的治理行动中，特殊业主以及支持性团队的资源和力量将成为对抗内外压力的持续性正向投入。二、对行动的预期收益和成本的核算。组织行动的内外成本必须小于获得的收益，包括维权带来的经济收益和维权正义两个方面，否则行动不会发生或因无法持续而失败（图二）。

图二：本研究框架图

“明星小区”的治理实践之所以难以发生，正在于业主和业主组织无法提供足够的资源和条件以克服复杂、巨大的治理行动的内外部成本。强人是其中的关键条件和必然逻辑。这可以解释为什么一些小区在经历了最初的维权成功后很快偃旗息鼓，只能获得一次性成功。而绝大部分小区连业主行动的第一步--成立业委会都难以跨出。“带头大哥”和其支持性团队长期以无偿、志愿的方式为小区公共利益投注个人精力、动用全部资源，一定意义上只能诉诸成员间的共同理想和互相信任。这就要求强人具备某种底层革命家的气质。这对中国的社会治理带来的影响将是不确定的。

3.研究方法：多案例研究

本研究始于2012年7月对上海市S社区发起的以撤换物业为主要目标的维权行动的一次偶然介入。S社区是上海中心城区的一处高档小区，1342户业主,由7栋高层组成，建筑面积23万平方米，至今已有十多年的历史。小区一直由两个物业公司管理，侵权现象普遍，物业服务水平低下，且行为恶劣，前两届业委会对此均无所作为。第三届业委会上台后，以重新选聘物业公司、实现统一管理、收回业主权益为目标，开始了维权之路。在持续介入的过程中，我们发现业委会的深层问题在治理而非一次性的维权，也因此，研究重点从对维权行动、策略的研究逐步转向以业委会为核心的小区治理。

此后，通过网络微博、QQ、微信以及线下会议，我们建立了与全国各地业主活跃分子的联系。笔者一共加入了4个全国性业主QQ群（人员为各地业委会成员或正在筹备业委会的业主），2个小区内部QQ群，1个专门进行学术讨论的QQ群，后来逐渐发展成数个微信群，其中包括一个以物业人员为主的微信群。每一个群中都有业主公认的“专家”、学者、业委会成员，筹备者，或者曾经做过业委会的人员、一般积极分子等。讨论的主题涵盖业主大会、业主代表大会制、业主代理制、信托代理、酬金制、前期物业等，通过比较模式、发布区域动态、宣传明星小区、进行会议直播、曝光不法行为等，实践者们急切寻求一种可复制的业主自治制度，促进社区治理。这也是“明星小区”之所以引起全国性关注的由来。

笔者参加了数次自发组织的全国性业主会议，扩展了线下联系。本次研究前后一共访谈数十人，包括业委会成员、业主积极分子、物业经理、政府人员等，以前者最多，后者最少。同时利用微博发起相关问题调查2次。根据线上线下的互动交流和资料收集，我们最终选择了一些明星小区进行现场调查。我们同时也利用了一些二手信息，包括媒体报道，微博、微信和QQ群交流，以及通过上述方式对相关人员的访谈。

三、偶然事件引发的维权：一种初始状态和行动路径

由现有的社区治理结构决定，中国目前的小区大体处于两种状态：要么是由物业矛盾引发的激烈对抗，要么是开发商和物业公司联手掩埋矛盾后的表面秩序。2003年,中国社会调查事务所对京、沪、穗500名公众进行的调查表明,68%的人对物业管理不满意。2004年,中国人民大学“北京市物业管理”课题组对北京70个居民小区的调研结果：业主与物业管理公司发生过严重纠纷的小区占到了80%!产生肢体冲突和暴力冲突的占37%(不包括受到的威胁和恫吓),这些纠纷中“导火索”是因业主共用财产被严重侵犯和剥夺的占60%㉑。随着业主实践在全国的开展，业主对共有权益日趋敏感，社区自治的意愿不断增强，围绕小区物业管理产生的纠纷在数量上呈不断上升,矛盾冲突不断升级的迹象。然而除强人治理的“明星小区”外，绝大部分小区业委会对此都难有作为，处在普遍的休眠或瘫痪中。无论是维权还是治理，业主的组织行动都面临很大的困境。

导致小区组织行动困境和业委会生存难题的原因很多，归结起来不外内外两个方面。内部而言，中国社区大、居住形态复杂、成员对某一集体物品的兴趣程度不同，可能存在广泛的利益冲突，在治理层面无法经由权威手段进行规制，也不可能有外界因素引导成员为实现共同利益奋斗，只能诉诸主体间的合作，组织成本极为高昂。由于房屋质量及大部分的侵权矛盾都具有隐在性和长期性，要了解它需要多学科知识，普通业主对此根本不能知情。业主们既无所需的专业知识，也无时间、意愿参与社区自治。业主参与通常都是无偿和志愿的，共有产权的模糊使业主行动普遍缺乏动力，同时业主间难以建立的信任关系以及日渐复杂的分化瓦解了社区自治的行动合力。与此同时，业委会自身的监督问题越来越突出，成员被收买、变质，倒向利益集团，形成派系之争等时有出现，造成业委会的合法性危机。

外部而言，现有制度和法律规定、利益集团以及权威压制是业主组织行动的最大阻力。如广为诟病的前期物业制度，商品房预售制度以及业委会规定的高门槛㉒等。前期物业制度下，物业由开发商指定，结果往往就是开发商的子公司。开发商和物业“父子一家”的事实导致开发商的侵权行为得不到物业公司的清理和监督，造成开发商对小区共有权益的肆意侵害。开发商联手物业，甚至拉拢某些政府人员组成利益同盟对业委会的成立和运行施加干涉和阻挠。地方政府出于维稳压力对业委会这些“麻烦的制造者”也非常头痛，表现为街道办事处和房管部门、居委会对业委会工作经常不支持直至故意刁难，如干扰、操纵业委会的成立等。

业委会法律地位的缺失导致业委会无法正常提起诉讼。一些看似保护业委会的法律并非鼓励这些新兴市民组织独立发展，而是为了加强控制㉓。这导致本来作为制度救济产生的业委会一出生在基层社区治理结构中就极为孱弱。除非广泛存在但相对隐秘的侵权行为被发觉，使社区成员感觉到某一或某些成员的个人行动对其他成员的重要，否则集体行动便不会发生。一些看似偶然事件的发生就在这时承担了催化剂的角色。

位于深圳福田区的JZ大厦，1998年入住后不久就发生了一件与全体业主息息相关的事情——电梯货不对板，后来出任业主委员会主任的邹某调查发现，开发商交付的电梯并非售楼时承诺的进口三菱电梯，这引起了大多数业主的强烈不满，开始了维权的努力。另一处CC花园，也是由于2003年，广大业主发现架空层被围合起来做了食堂、招待所、商铺、汽车维修店，严重影响业主的经济利益和生活环境，才奋起维权。2011年春节黄金周，HPY小区内一夜之间5家被盗，搞得业主人心惶惶。广大业主这才在接下来业主大会关于是否与原物业续签合约的表决中，一边倒地投了否决票㉔。

维权行动打破中国特殊的业主组织休眠状态，带来业主团体跟外部集团的直接对抗。维权型或者抗争型业委会出现。中国的业委会一开始就是维权和抗争型，而不是自治型，其中的逻辑已如上述。另一部分原因则是维权涉及的利益数额往往特别巨大，小区广告费、各种准入费不说，一般小区仅停车费一项都可能达到几百甚至上千万，更不用说大的维修基金了。即便如此，“少部分觉悟太高的人”由于自身的禀赋、资源以及一些偶然因素成为了特殊业主，带领社区成员主动走上集体行动的道路。

2000年，深圳NT1花园的业主范先生因为对小区公共面积被开发商和原物业公司违规侵占忍无可忍，给当时的市主要领导写了一封信，要求市委市政府关注NT1花园的问题，将属于业主的公共面积交还给业主。63岁的范先生写完信，端板凳坐在小区里征集其他业主签字。业主们大多没指望一个老人能解决什么问题，只有几十位业主签了名。令那些观望的业主意外的是，联名信很快得到了批复，市国土局责成城建集团恢复绿化用地原有用途，中止建综合大楼。此举使范先生成为业主心目中的“大哥”。同年，他辞去自己的工程师工作，全身心投入为小区业主维权的事业，顺理成章地当选NT1花园首届业主委员会主任。

另一些特殊业主投入维权并非一开始发现了侵权事实，而是始于被业主选进业委会。职责要求业委会从查清小区公共收益开始，采取行动维护业主权益，这就等于被动站到开发商和物业公司的对立面。这类社区一般本身存在业委会，但是由于力量难以与利益集团抗衡，在社区治理中处于休眠状态。当矛盾激发到一定程度时，业委会的精英开始组织业主进行集体维权，长期处于休眠状态的业委会被激活。

在上海S小区出现的就是这种被动维权过程。S小区一直存在业委会，但是物业公司的侵权也由来已久，业委会虽有抗议，但也限于向政府提出意见。小区十几年来一直由两个物业公司管理，一遇到事情两个公司都找不到人。业委会的不作为和业主的不关心使得小区的公共利益持续并且大量被侵犯。这使得第三届业委会一上任便不得不面对侵权行为，启动程序，进行业主维权。

四、维权后的业委会：精英的“政治智慧”和行动结果

由于业委会法律主体地位的缺失,其合法性遭受制度排斥㉕,组织化行动又面临着法律和政治风险，实践中大量业主维权行动最终以失败告终，真正成功的少之又少㉖。一般说来，业主维权的关键在维权精英的不懈斗争，坚持在法律框架内给政府施压。上海S社区选聘新物业的维权行动可以作为代表。S社区先行成立的业委会在维权中成为组织中心。业委会联合一批业主精英,组建维权QQ群,提供互助式交流平台。维权精英还多次自己出资举办维权宣传活动,在业主中进行有效动员。除此之外，S社区坚持在已有的规则下理性抗争，把握维权中突现的个别机会。在S社区选聘新物业的过程中,按程序要在政府认可的情况下进行业主征询，最终提请业主大会表决。S社区一共进行了三次业主征询,虽然每次遭到地方政府的反对,维权精英始终坚持以上访策略给地方政府理性施压。第二次征询中由于出现肢体冲突,导致一名业主现场晕厥,维权精英利用这一契机得到媒体和上级政府的关注，最终成功选聘新物业公司。

在张磊的研究中，成功的维权往往需要有几个核心要素：维权骨干和积极分子的领导、业委会的建立、业委会的有效动员、适当的策略、业主丰富的资源。在组织平台具备的前提下，核心精英动员方式、维权策略尤其会带来不同结果。这些策略包括通过上访手段给下级政府造成压力、利用政府部门内部的相互监督寻求问题解决、造成事件和新闻效应、巧妙地采信、获得政府部门的支持等，其中，理性维权往往被当成制胜的法宝。

深圳NT1花园业委会主任范先生以“审时度势，顺势而为”的“政治智慧”作为自己12年维权经验。范曾一度兼任社区居委会主任，是全国少见的业委会和居委会职责一肩挑的人。维权过程中，范坚决反对部分业主在楼体拉大字横幅、贴标语的做法。相反，他认为应当借助于特殊的大气候，顺势而动。2000年范上书要求恢复绿地规划功能时，恰逢当时市委市政府提出让深圳“天更蓝、地更绿、水更清、城更美——创建国际花园城市”，诉求很快得到市领导的高度重视并立即批复解决。2002年，中央主要领导视察深圳，对深圳城市建设做出重要指示，深圳随即掀起拆除违建的热潮。范马上组织业主提起行政诉讼，顺利拆除了小区架空层违章搭建的商铺和发廊。在长期维权和社区治理的过程中，范的“政治智慧”突出体现为在既有规则下谋取业主、居委会以及物业公司各权力主体间利益均衡，“让业主开心地过日子，让依法经营的物业公司安心服务以及让政府放心”㉗。

与精英的维权策略和行动智慧相关联，维权后业委会出现三种走向：

第一，维权失败，业委会发展陷入困境，社区治理出现混乱。一旦业主维权以失败告终，业委会将面临巨大的内外压力，最终可能陷入瘫痪。北京M小区的维权行动一度在法庭判决中胜诉，但却发生物业公司在一夜之间弃管小区，导致之前有内部矛盾的业主公开决裂，进而发生派系之争，维权行动失败。

第二，维权成功，但是业委会缺乏治理能力，因此而告瓦解。这就是所谓一次性成功维权。上海S小区就是这样一个典型案例，虽然维权实现了小区选聘物业的目标，但是新物业公司的入驻，却无法解决旧物业留下的问题，反而遭到旧物业公司的诸多阻碍。

朱女士通过各种途径来反对这次的物业选聘，多次带头阻拦新物业与业委会的会议、撕毁新物业张贴的企业宣传公告、给市政府发信件、给区政府发函、启动罢免业委会的程序、拉横幅、去房管局上访、去警署报案、用媒体来报道业委会物业选聘的非法性、锁物业办公室门等，使正常的物业交接无法进行，使得小区内全体居民的消防设备、电梯钥匙、管道图纸等都无法完成正常交接，新物业无法进一步展开工作。后来，一些反对业委会的业主又砸坏5号楼的大厅，这进一步干扰了新物业的物业管理工作。（笔者调研资料）

第三，维权成功，业委会在维权中获得声望，并最终掌握社区自治权。上海SX社区、天津SG小区、深圳NT1花园等都在维权后实现了社区治理结构的转变。业委会获得权威，对小区事物保持强势控制，实现了较成功的业主自治。

上海SX小区从2001年业主入住开始，小区就陆续暴露出问题，但当时并没有引起业主的重视，直到2003年，以金先生为首的业主发现小区要把业主共用的停车场改建成社会停车场的时候，一部分业主才意识到成立业主组织的重要性。2005年首次业主大会召开，宣布第一届业委会成立。之后经过无数次维权，先是结束了两个物业共管局面，进而，更换老物业，进行第三方物业管理，探索新的“业主自治”模式。针对前两届物业管理中公共收益不公开、物业承诺不到位等矛盾最为尖锐的问题，小区业委会决定：物业不仅要为自己的承诺交纳履约保证金、与业委会共同管理小区公共收益账户，还从部分包干制、部分按实结算过渡为全部酬金制，收回业主权益，形成业委会“借壳模式”。

成功的“明星小区”的实践模式还包括天津SG小区的“丽娜模式”、无锡CJ小区的自管模式，北京的SD小区的业主代表大会制等。这些小区目前治理效果良好，得到业主满意，物业管理也起到使业主房产保值增值的作用。强人治理的社区权力结构中，物业公司和居委会的作用已经大为削弱：物业公司回归管家职能，居委会则在很大程度上被边缘化（图三）。

图三：“明星小区”治理结构

五、跨越一次性成功维权：强人逻辑和社区治理

社区维权的实质是争夺社区治理的权力。一些业主行动要么终于具体维权目标的达成，没有成立业委会，也没有组织自治行动。目标达成，社区重回之前的治理格局。此所谓表面成功。要么一次性成功，比如换了物业，换了物业后的业委会仍然深陷内部行动困境，在制度、结构等的压力下处于休眠境地。只有少数“明星小区”能够突破困境，在维权成功后顺利转入自治，探索一套适合本小区的自治制度。北京的M小区和上海的S小区在对抗强大的制度、结构等制约过程中，实际上已经取得了部分和阶段性胜利，最终却未能获得社区治理的主导权。这是判断两个小区维权失败的最根本之处。一定意义上，评判小区维权成功的标尺就在于是否获得社区自治权。但要实现自治就必须触碰现有的权力和利益格局，必然付出很大代价。

维权中发生的对抗越强烈，维权后业委会要付出的制度代价越大，社区越难进入自治。这是现有治理环境下的必然，需要精英的行动智慧。不仅如此，社区治理的专业性和复杂性对参与人员的能力、资源甚至时间、精力等提出了非常高的要求，与此同时，业委会的工作却是长期低回报甚至负回报。两者间的张力足以使许多当初出于公心、热情参与业委会工作的业主中途放弃，业委会难以运转。而另外一些谋求进入业委会的人却可能一开始就别有图谋。除此之外，利益集团的分化、收买使业委会内部分裂，业委会变质成为物业和开发商的利益同谋，则导致业委会自身极大的合法性危机。一旦发生上述情况，要进行业委会重新选举却非常困难，囿于选举的高成本和再次组织的代价，广大业主多数选择隐忍和不配合，社区治理仍矛盾突出困难重重。

对比“明星小区”的成功实践，两个小区失败的根底原因可以归结为缺乏有能力、有资源并且有威望的“带头大哥”。所谓“带头大哥”不仅要在维权阶段对小区进行有效动员、整合及采取相应的行动策略，还需在维权成功后持续、大量并且不计后果地投入，最终建立起一套社区治理的有效制度。没有“带头大哥”的持续投入以及相应的人格、智慧、资源等为条件，业主行动无法在现有的框架内实现正向反馈。社区维权即使成功也会最终瓦解、休眠（图四）。

图四、强人治理外部逻辑

与外部逻辑相关，强人治理的内部逻辑来自复杂不确定的维权和治理情境中强人所谓底层革命家的能力、气质、品质以及资源。强人通常都具备某种理想主义情怀，行动方式上偏向一种成就回报。强人在内外交困中带领业主维权，打赢了一场似乎不可赢的战争，并在战争中展现出领袖式个人能力和魅力，在业主中享有威望，影响业主们对其的认同、评价以及行动选择。

第一，强人由于自身所具备的知识、经验、能力，尤其是在维权中发展出的专业知识、管理技能以及行动智慧等，成为能够与政府、开发商、物业公司等进行谈判的专家，小区治理的能手。强人们一般都有极强的工作和学习能力，尤其是专业学习的技巧。在漫长的维权行动中，强人们逐渐了解规划、建筑、法律、行政等基本知识，熟知国家法律及政策环境、社会规范，学会与各方进行协商谈判，探知权力边界。通过长期维权所积累的专业知识、实践经验，即使在本小区的维权行动失败，并不妨碍强人们成为此领域的“专家”。

第二，强人一般还具有比较优厚的人脉资源，包括自身所具有的丰富的社会资本和在维权中积累的人脉关系等。这在中国的语境中尤其有着重要意义。丰富的人脉资源和社会关系不仅为维权中与各方的博弈增加了筹码，也为后期小区治理争取到好的发展环境及更优质的资本。上海SX小区业委会主任金先生原先在单位担任领导，天津SG小区业委会主任崔女士丈夫也在行政单位任职，北京SD小区第二届业委会主任赵先生，是业主代表大会制度的设计者，名牌大学法律系毕业，就职某经济体制改革研究会公共政策中心，兼任律师事务所合伙人。“明星小区”的带头人大部分拥有政界、学界或商界的一些背景，具有与法律、传媒等领域的关联，在维权中又不断拓深了与这些领域的交往。关系网络的不断编织和加深，使强人自然地在业主中获得更多的支持。

第三，强人一般还具有偏执性人格特征，意志顽强、荣誉感、专断化、表演性等。强人们关注社区事务，具备难能可贵的公共精神，在长期对抗压力的环境中发展出坚韧顽强的意志品质。长时间跟各方打官司，到政府门前上访、请愿，应对房地产商和物业公司的各种威胁令强人们身心俱疲，同时还需要抵挡家人的不解、同伴的背叛、不同立场业主的误解污蔑，其他利益主体的分化等。强人的付出与收获极为不成比例，这对强人的心理带来一些不可预知的影响。

强人越是在智识、经验、资源等方面超出普通业主，越可能产生对资源的垄断效应，对普通业主参与进行排斥。社区治理一旦缺少业主的广泛参与，业委会就可能演变为少数精英谋取自身利益的工具而丧失作为大众权益保护组织的职责和功能。实践中，业委会一旦掌权，就可能在决策中偏向自己和团队利益，将普通业主排除在外，造成精英和业主间的对立和分化。一些业主可能倒向另一些对业委会不满因而谋求进入业委会权力体系的人，造成派系争斗和群体间分化，使业委会瓦解或瘫痪，社区治理混乱。

长期担任领导职务也会对道德品质带来负面影响㉘。强人最初以公心、意愿以及坚持不懈得到业主的支持，在身边形成了支持性团队。但长期在权力岗位上进行大笔公共资产的管理和监督，经常面对利益集团的有意分化和精神笼络，支持团队在一旁进行的利益怂动等，强人们往往从接受一些物业公司的小恩小惠开始，逐步放松对物业公司的监督，进而倒向居委会和物业公司的联盟。寡头制同时为地方政府吸纳社会组织提供了便利，通过对个人的监控、收买等即可实现对组织的有效管制。

六结论：走向制度化构建

本文通过对北京、上海、深圳等多个社区业委会的案例分析，聚焦在作为公共品的业主治理框架中业委会的功能与发挥。研究发现，强人治理几乎是现阶段业主自治不可避免的逻辑结果。作为重要的权力主体，业委会在社区治理格局中的空缺，带来业主权益肆意和普遍的被侵害。由偶然因素促发的维权将激活休眠的业委会，但限于大的集团行动的内在困境，以及业委会行动的高制度成本、强外部规制等因素，业委会很可能失败、溃散或陷于一次性成功，而无法掌握社区治理主导权，进入社区业主自治。

在对抗强大的内外压力基础上形成的强人治理，依靠强人的资源、禀赋以及个性特质等条件，持续投入维权和社区治理行动，重新确立了业委会作为社区治理结构中权力主体的地位，还原了与物业公司的雇佣关系，居委会则被极大边缘化。这是社区自治出现的新形态，对当下中国的基层社区治理有着重要的启示。由于自治的艰难，多数人的不参与，一旦有能力强、资源丰富的草根精英投入行动，组织的决策权将会轻易地转移到他们身上。自治变成少数人的事业，带来少数人组成的联盟。在这种情况下，即使政府放手社会组织领域，社会组织独立，带来的也无非是另一种寡头控制方式。因为组织无需考虑对普通大众的承诺，只须维系对支持者的忠诚。因此，必须着手相关制度建设，构建切实可行的内部规则，使监管有效，使治理变得简单化、可操作化，使社会组织具有平等、志愿、服务的社会属性。

基于以上分析，本文对业主自治提出以下建议：（1）可以仿效上海等地的做法，地方政府帮助社区成立业委会，降低业委会成立门槛，减少制度性成本，突破业主行动的初始条件，将维权、治理行动纳入有序的法治化环境。（2）分解结构性因素造成的业主行动困境，逐步打开中大型封闭式小区，切分大共有单元，降低业主自治的组织成本，支持引入新技术手段革新组织手段和动员方式。这方面已有一些实践，需要很好研究推进。（3）为业主行动提供必要的专业培训和智力支持，改控制、渗透为指导、协作，加强监督，改变社区治理结构中居委会和业委会以及居民的信任模式，支持各类社会组织创新社区治理结构。

注释：

①李友梅：《基层社区组织的实际生活方式——对上海康健社区实地调查的初步认识》，《社会学研究》2002年第7期。

②陈鹏：《城市业委会发展之难点》，《检察风云》2015年第1期。

③《南京4000多个小区仅20%有业委会高效履职的还不到1%》，《南京日报》，2014年9月22日，第A06版。

④《业主自治，离开带头大哥还玩得转吗？》，《晶报》，2012年07月12日，第A14版。

⑤例如，上海《业主周刊》主编ZJ先生的新浪微博。

⑥杨毅：《业委会之惑——中国一线城市业主委员会现状调查》，《住宅与房地产》2006年11期，第66页。

⑦参考朱光喜：《业主自治:城市社区自治的新逻辑——基于居民自治与业主自治的比较视角》，《成都行政学院学报》2012年第8期；卢海燕：《业主委员会制度的缘起、现实困境与制度选择》，《城市问题》2007年第2期；苏媛：《业主委员会:社区治理中的一支建构性力量》，《企业家天地》2010年第2期等。

⑧刘安：《社区业主委员会的发展与城市社区自治》，《社会学研究》2005年第9期。

⑨吴晓林：《房权政治：中国城市社区的业主维权》，中央编译出版社，2016年9月，第46页。

⑩参考沈原：《社会的生产》，《社会》2007年第3期；孟伟：《建构公民政治:业主集体行动策略及其逻辑——以深圳市宝安区滢水山庄业主维权行动为例》，华中师范大学学报（人文社会科学版），2005年第6期；黄荣贵、桂勇：《互联网与业主集体抗争:一项基于定性比较分析方法的研究》，《社会学研究》2009年第9期等。

⑪张磊：《业主维权运动:产生原因及动员机制》，《社会学研究》2005年第6期。

⑫朱健刚：《以理抗争:都市集体行动的策略——以广州南园的业主维权为例》，《社会》2011年第3期。

⑬参考夏建中：《中国公民社会的先声——以业主委员会为例》，《文史哲》2003年第5期；张静:《培育城市公共空间的社会基础--以一起上海社区纠纷案为例》,《法治论丛(上海政法学院学报)》2006年第2期。

⑭邹树彬：《城市业主维权运动：特点及其影响》，《深圳大学学报（社会科学版）》2005年第9期。

⑮参考张虎祥:《社区治理与权力秩序的重构》，上海大学2005年博士学位论文；唐江平:《社区治理主体间关系:问题、成因与重构》，《社会工作(学术版)》2011年6期。

⑯石发勇:《业主委员会、准派系政治与基层治理——以一个上海街区为例》,《社会学研究》2010年第3期。

⑰参考吴东民：《突破社区治理困境:社区NGO——社会资本视角的阐释》，《山东科技大学学报（社会科学版）》2012年第4期；毛军权:《业主委员会:社区治理中的制度共识、自治困境与行动策略》,《兰州学刊》2011年第5期。

⑱毛军权:《业主委员会:社区治理中的制度共识、自治困境与行动策略》,《兰州学刊》2011年第5期。

⑲[美]埃莉诺·奥斯特罗姆著：《公共事物的治理之道：集体行动制度的演进》，余逊达、陈旭东译，上海译文出版社，2012年，第213-216页。

⑳陈凤山：《业主们最该关心物业管理哪些事》，《社区》2013年第8期。

㉑丁军：《北京市物业管理现存问题及解决途径》，《城市问题》2006年第1期。

㉒如《物业管理条例》中著名的关于业主大会“双过半”的规定等。所谓“双过半”即业主大会做出制定和修改业主公约、业主大会议事规则，选聘和解聘物业管理企业，专项维修资金使用和续筹方案的决定，应该经专有部分占建筑物总面积一半以上的业主且占总人数一半以上的业主同意。

㉓Read,Benjamin L.2003,Democratizing the Neighborhood?New Private Housing and Homeowner Self-Organization in Urban China,The China Journal，NO.49（Jan.2003）,PP31-59.

㉔《业主自治，离了带头大哥还玩得转吗？》，《晶报》，2012年7月12日，第A14版。小区及业主名字等做了相应处理。

㉕徐琴：《转型社会的权力再分配——对城市业主维权困境的解读》，《学海》2007年第2期。

㉖陈映芳：《行动力与制度限制:都市运动中的中产阶层》，《社会学研究》2006年第4期。

㉗《业主自治，离了带头大哥还玩得转吗？》，《晶报》，2012年7月12日。

㉘[德]罗伯特·米歇尔斯：《寡头统治铁律:现代民主制度中的政党社会学》，任军锋等译，天津人民出版社，2004年，第174页。

Action Framework and Practice Logic of Community Governance of Strongman in the Perspective of Owners'Collective Action:A Multi-case Study Based on Owners'Committee

Guo Shengli/Wu Haihong/Liu Yongliang

The community governance system of"Troika"is facing the plight of public governance due to the paralysis of the Owners'Committee,which put the community in great risky situation.Based on the theory of public goods management,this paper constructs an action framework of the owners based on the external and internal cost,the former mainly consists the institutional costs and authoritative repression,and the latter the size of the residential area,the complexity and so on.The emergence of special owners and considerations of the benefits over the cost will determinate if the collective action happens.A multi-case study found that there exists an important logic of strongman governance behind the"star community",which successfully entered into the practice of community autonomy from the struggle of protecting rights.The author believes that the strongman governance is characterization,as well as the lens to understand the Chinese specific grassroots community governance.Through the analysis of the formation mechanism and logical dilemma of the strongman governance,this paper puts forward some countermeasures to alleviate the risk of community governance.

Community Governance;Collective Action;Strongman;Rights;Owners'Committee

D669.3

A

1009-3176（2017）06-019-（12）

2017-3-27

郭圣莉女（1964-）华东理工大学公共管理系教授博士生导师吴海红女（1974-）华东理工大学社会学专业博士研究生副教授刘永亮男（1989-）华东理工大学行政管理专业硕士研究生

（责任编辑 方卿）