从测量到治理：构建公共价值创造的整合分析模型*

王学军 韩志青

（兰州大学，兰州730000）

从测量到治理：构建公共价值创造的整合分析模型*

王学军 韩志青

（兰州大学，兰州730000）

公共价值管理是后新公共管理时期的公共行政新范式，创造公共价值被视为新范式下政府工作的主要目标。近几年，学者们主要从范式变迁的角度阐述了公共价值管理的主要观点和范式意义，但微观上如何测量公共价值，并回应公共价值治理和创造的挑战尚缺系统研究，公共价值测量、管理、治理和创造的关系也并不清楚。运用文献分析方法，在公共价值测量的哲学基础上，本文从过程和内容两个层面阐释了公共价值测量的研究，包括其理论框架、方法和体系等。本文认为，公共价值治理包含了公共价值的识别、管理以及确认等三个环节，公共价值测量贯穿于公共价值治理的全过程，公共价值事前测量为公共价值识别累积信息基础，事中测量确保公共价值管理的效率和效益，事后测量为公共价值的确认与治理提供改进着力点。在以上研究基础上，本文提出了公共价值领域的未来重点研究问题，包括开发设计公共价值测量量表、分析公共价值创造过程中跨部门合作的影响因素与结果、公共价值冲突的形成机理和解决途径等。

公共价值；公共价值测量；公共价值治理；整合分析模型；范式

引言

20世纪七八十年代兴起的新公共管理运动推崇公共部门借鉴私营组织的管理理论和方法，主张引入市场竞争机制、秉承结果导向原则、树立顾客至上理念来促进政府效率提升和公民满意度提高。经济、效率和效益导向下的公共行政具有明显的管理主义与工具主义特征，它在帮助政府实现“掌舵而不是划桨”的角色转变、渡过因规模膨胀引发的财政危机、创建“少花钱、多办事”的高绩效政府等方面取得显著成效的同时，却也忽视了隐藏的合法性危机和可持续性缺乏等问题。当公民、非营利组织、私人部门等不同利益集团对公共政策制定、公共项目实施、公共服务供给的信任和认同逐渐降低甚至消失时，公共行政的合法性基础就会遭遇侵蚀并且会逐渐丧失，政府陷入合法性危机[1]。

在对新公共管理运动的反思和批判中，公共价值概念在1995年被首次提出，公共价值管理和公共价值治理被视为公共行政的新范式而受到广泛关注。在公共价值的研究中，公共价值测量是一个一直被关注，却鲜有显著研究进展的主题。2012年第1期《公共行政评论》（Public Administration Review,PAR）刊发了以公共价值研究为主题的专刊征稿启示，征稿主题主要分为两个领域，一是关于公共价值如何被创造（或者没有被创造）的研究，二是关于识别、测量和评估公共价值的路径及公共价值创造方式的研究。学界对第一个问题的回应主要集中在公共价值概念辨析、定义推演等基础研究，对协商共议、合作生产等核心思想的理论和实践梳理，近几年学界成果较为丰富，也形成了诸多共识。然而，关于公共价值识别、测量和评估问题的研究却凤毛麟角，未形成逻辑化的系统体系。2014年第四期《公共行政评论》(PAR)上的综述文章也进一步指出，公共价值测量是公共价值领域未来研究的重要方向[2]。本文从整合梳理公共价值测量的现有研究成果入手，在呈现公共价值测量所涉及的理论基础、过程环节、关键内容和实践探索的同时，阐述分析了公共价值测量与公共价值创造、管理和治理等概念的关系。在此基础上，本文构建了公共价值创造的整合分析模型，并围绕公共价值测量问题，提出了公共价值研究领域的未来研究问题。

一、公共价值测量的路径

1995年，摩尔提出了公共价值的概念，在这一概念提出20年后，摩尔提出要建立公共价值测量(Public Value Accounting)的哲学基础。他认为，“行政价值的仲裁不应局限于个体评价自己所得，还应包含对他人、对社会的责任与义务”，哲学基础是公共价值测量过程中应该遵循的逻辑，它发挥着公共价值风向标的作用，指导测量活动和行为主体的公共价值取向，引领公共价值测量朝着“利他”而非“利己”的方向进行[3]。从公共价值的公共性特征出发，公共价值测量应该以利他主义的哲学思想为标准，将自己同他人、同社会视为“公共价值共同体”，在衡量公共行为满足个体需要和幸福的同时，衡量其对他人提供福祉惠利、对社会担当使命和履行责任的结果。摩尔认为，个体观点应该联合起来形成公众意见以表达期望政府创造什么样的公共价值[4]，他从政治哲学的视角切入，提出了有助于将公共价值测量从口号转化为行动的三大哲学思想：一是，当政府在调度使用集体资源时，公共价值最合适的仲裁者不是个体价值偏好的简单加总，而是经过协调的公共集体偏好，并且这一偏好的形成过程可以在治理进程中清晰、顺畅地表达（如表1所示）；二是，公共价值测量可从公共价值结果和公共价值成本两方面进行考量，公共价值成本不单指人力、物力、财力等经济方面的支出，还包括强制规范个体行为、减少公共价值损耗的国家权力的使用；三是，公共价值测量工作实施和落地的思想框架，既不是强调顾客满意度、物质利益层面的功利主义，也不是侧重政府行为公正性与调节改善社会关系的道义主义，而是协调两者关系的民主协商政治思想。

表1 公共价值的评价对象和评价主体

本文将以上述公共价值哲学思想为基本遵循，从公共价值测量的过程维度和内容维度两方面对现有公共价值测量的文献进行述评。

1.公共价值测量的过程维度

公共价值是始于公众需求、经由多元主体的共同努力和联合行动，最后增加公众福利的价值转移与积累的结果。公共项目、服务和政策作为公共价值的依托与载体，从计划、准备、实施运行到结果反馈是一个连续的过程，每一阶段在耗费诸如公共资产、国家权威等公共价值成本的同时，必然会有公共价值收益的产出，并随之转移到下一环节，每个环节都伴随着公共价值的形成转移与凝聚集结。与此相对应，公共价值测量也是一个循序渐进的过程，需全过程反映公共价值的产出水平。希尔斯主张公共价值测量可从公共服务的结果和如何达成结果的运作过程两方面入手[5]，借鉴私营部门事前、事中、事后的全过程评估方式，他认为公共项目或公共服务所承载公共价值的测量可分解为事前准备、服务输出、结果与影响三阶段，如表2所示。事前测量主要关注公共行为是否符合集体的正当利益与需求，行政环境是否具备达成公共价值目标的运行能力与现实条件，公共价值成本、公共价值收益与议程设置等信息的统计描述；事中测量围绕多元主体合作生产的问题展开，多方力量的相互牵制与共同协作才可避免公共价值创造过程脱离公共性的风险；事后测量则更多的从公共价值成果层面分析公共价值的实际产出与预期是否使社会主体满意，行为是否具有可持续性，是否真正体现经济、民主、效率、问责等更加广泛的公共价值。

表2 公共价值测量过程

公共价值来源于社会价值，社会价值测量的方法对公共价值测量具有启示和借鉴意义。玛尔根从价值测量结果对决策制定的影响和价值测量的复杂性两方面分析了成本收益分析、偏好陈述、偏好推断、社会影响或社会投资回报、公共价值评价、增值评价、质量调整生命周期评价、生活满意度评价、政府预算评价和其他领域评价等十种社会价值测量方法存在的问题与使用局限性[6]。他认为，社会价值测量结果难以指导公共政策的制定主要表现在两个方面：其一，社会价值反映公众与组织意愿的非客观性决定了社会价值测量工具使用范围的局限性；其二，决策者很难综合考虑和平衡相互冲突的社会价值目标。社会领域的不可预测性、对社会结果期望的差异性、内在不可靠性等要素都在增加社会价值测量的不确定性。在此基础上，他提出，政府部门或公民为某项服务或结果自愿付出的“有效需求”与可实现的、面向公众的“有效供给”之间的有机结合，以及供需双方的沟通交流、协商合作是提高社会价值测量方法有效性的主要策略。

与任何测量一样，由于其导向功能，公共价值的测量需要格外谨慎，科学合理的测量不仅可以准确地反映出公共价值的真实水平，还能在保证原有公共价值不受损害的前提下创造出新的公共价值。公共价值测量过程中存在的数据信息的隐瞒与操纵、目标偏离、指标不当等问题均会导致公共价值的破坏与损失，即测量信息的不确定与不对称和测量方法失当所致的公共价值损失[7]。希尔斯认为，合适性、全面性、民主性、可靠性和是否有利于公共价值的产生是衡量公共价值测量方法适用性的标准。以公共价值测量过程和内容为基础，在对社会价值测量的方法进行分析研究的基础上，对照表2所示公共价值测量过程，希尔斯提出了公共价值测量方法与公共项目或政策周期的对应关系，如表3所示。

表3 公共价值测量不同阶段的适用方法

价值链方法是基于过程维度测量公共价值的主要应用。摩尔曾提出了一个包括投入、产出、用户满意和结果、合作伙伴参与等部分的公共价值链用以分析公共价值的创造过程，从产出到结果的转换过程被视为是公共价值生成的关键阶段[8]。鲍法德和劳夫勒提出了公共服务价值链的模型，并区分了其中的基本活动和支持性活动，这一模型被运用到了2009-2010英国伯明翰政府启动的“全方位行动”计划中，以探索利用所有公共部门可用的资源来实现关键优先目标的路径[9]。海茨曼则认为公众满意度是连接公共组织雇员忠诚度和公众对公共机构信心的桥梁，公共价值的创造也主要通过雇员满意和承诺、服务满意和公民信任进行测量[10]。以上述研究为基础，包国宪等学者在绩效视角下研究公共价值的测量问题，他们聚焦政府绩效生产过程中的公共价值创造和实现，认为政府绩效是一种社会价值建构，行政效率的实现必须以公共价值为基础，协同领导系统发挥着应对变化和协同冲突的功能，共同促进公共价值的创造[11]。以政府绩效生产的计划、实施、评估、反馈等环节为横轴，社会价值建构、组织管理和协同领导等政府绩效的价值要素为纵轴，王学军构建了一个政府绩效价值链模型，并提出了相应的测量方法[12]。在这一模型中，政府绩效的生成过程本质上就是公共价值的创造过程，如何治理由于偏离公共价值而引起的绩效损失是这一模型中管理者的核心任务之一。

2.公共价值测量的内容维度

摩尔提出的战略三角模型是创造公共价值的行动指南与思考框架，后续公共价值测量的内容大部分是在其基础上的延续与发展。战略三角模型包含公共价值、合法性和支持以及运作能力三个要素，凯利等人将战略三角模型应用于公共领域服务评估的具体指向定义为信任或合法性、服务质量和结果等三个维度[13]。布莱森等提出的公共价值治理模型认为五个因素共同影响着战略三角模型三个维度的达成与实现，分别是：政策分析、设计和评估，领导力，对话和协商，制度和组织设计（包括设计和实施跨部门合作），正式或非正式的民主过程以及战略管理（包括绩效管理制度和模式）等[14]。公共价值是公共部门、非营利组织和公众行为的标尺和坐标系原点，斯帕诺将公共价值的特征总结为：一是满足需求的同时必然伴随一定程度的付出；二是公共价值的创造离不开多元主体的合作；三是公共价值需同时满足个体的个性化需求与集体的共同偏好[15]。从公共价值的分类视角，诸多学者对公共价值的内容要素进行了剖析[16-24]，为测量公共价值提供了基础，见表4。

表4 公共价值分类的文献梳理

从表4可以看出，公共价值测量不仅关注经济、社会、政治、生态等价值内容，如王冰，克里斯滕森、贝宁顿、哈里森等的研究，也关注实现这些价值内容的过程中，政府、非营利组织和公众等主体应该秉持的价值取向，如波兹曼、克纳汉、安德森等的研究。这与公共价值的概念和分类是一致的，公共价值可以分为结果导向的公共价值(Public Value)和共识导向的公共价值(Public Values)[25]。希尔斯提出的“核心公共价值群”，既包含公众生活质量、健康和幸福、社会资本、凝聚力、安全与保障、成本、公众参与等与结果相关的公共价值，也涉及例如民主、透明、公正和公平、授权等与共识相关的公共价值。

公共价值测量在实践上的拓展为理解公共价值测量的内容提供了窗口，在一定程度上也深化了对公共价值本身的理解。英国公共广播服务的改良与治理计划开启了世界各地公共价值测量实践的先河。2004年，英国BBC广播公司率先将能使自身地位合法化的“公共价值宣言”作为指导未来实践的行为准则和改革理念。“公共价值宣言”要求BBC任何一项服务的更新与改变都必须就新颖度、持久性、财务经费等问题通过公众监督后，再接受公共价值测量和市场评估的双重考验。公共价值测量评价广播电视公共服务的更新速度和创新程度，并构建了包含范围、质量、效果和效益四大驱动因素的RQIV公共价值评估框架。而后，挪威和德国等国家的公共机构都发布了相关政策，要求在公共服务中测量公共价值，如挪威政府推出了两个步骤的公共服务评估计划，第一步是从某项服务是否具有永久性、市场效应和合理的运行成本进行审批，第二步是从需要审批的服务是否符合民主社会与文化的要求，以及该服务涉及到的职权履行、对市场贡献的公共价值和竞争潜力两个方面进行取舍。德国要求对公共服务进行评估，评估的要素主要包括职权范围的合适性、公共服务竞争力和获得与成本相对应的公共价值，基于此，德国提出了公共价值测量的三要素，即确保公共服务与民主社会文化相一致、稳固媒体竞争优势和控制服务支出[26]。此外，美国俄亥俄州奇利科西市从公共价值创造、政治管理、运营能力三方面探索公共机构表现突出的奥秘[27]。

随着虚拟政府、智慧城市、电子政府等概念和实践的深入，有学者将公共价值测量实践研究转向这些新兴领域。奥斯勒认为智慧城市所追求的可持续发展目标与公共价值所倡导的合法性支持理念毫无二致，他选取可以反映经济、社会和环境三方面的关键绩效指标来衡量公共价值的“净效应”[28]。格里姆斯利构建了新型公共价值评估框架，将公众良好的信息告知体验、个人控制自我生活的感觉、个人对公共机构的影响等主观感受作为反映电子政府公共项目中信任感与满意度的重要因子[29]。南非政府将由运作公共价值、政治公共价值、社会公共价值和成本与风险构成的电子政府公共价值（PVEG）结构模型运用于公共财政领域，实现了财务管理制度的平稳过渡[30]。也有学者认为由成本、时间、便利性、个性化、通信、信息检索的简易性、信任、信息透明和决策参与九要素构成的公共价值评估框架是电子政府绩效测量成功的关键[31]，并提出由公共组织效能、公共服务供给和信任与透明三要素构成的电子政府公共价值评估框架[32]。世界各地不同领域的公共价值测量实践是公共价值理论框架的实际应用，进一步解释和发展了公共价值测量的理论框架，丰富了公共价值测量的内容。

通过对公共价值测量现有研究的整合梳理，不难发现：首先，与作者对现有文献研究主题的基本判断一致，关于公共价值测量的研究主要关注“怎么测”和“测什么”两个问题，这是公共价值测量研究的起点，也是相当长的一段时间内研究者和实践者需要解决的问题。其次，从文献中可以看出，对公共价值的测量从本质上是在回应新公共管理的“3E”导向对公共性的忽视，从测量的过程看，事前准备、服务输出、结果与影响等阶段都是围绕着创造更加广泛的公共价值这一目标展开的，关注“公民同意”“过程科学”“公民参与”和“广泛影响”等要素的实现。从测量的内容看，无论是理论的演绎，还是实践的发展，其框架基础都是摩尔提出的战略三角模型，研究者强调公共价值的多维属性，认为公共项目、服务或者政策目标的实现必须体现多元公共价值，多元公共价值的背后体现的是民主、合作、参与、效率等价值要素。从表4所列的公共价值分类可以看出，结果导向的公共价值(PV)和共识导向的公共价值(PVs)常常交织在一起，在测量中实际需要被同时关注。最后，从文献梳理中也可以看出，尽管公共价值的测量被广泛呼吁，研究和实践并没有开发出较为普遍适应的工具或者方法来测量公共价值，无论结果导向的，还是共识导向的，抑或是公共价值作为一个整体的。这与目前公共价值的内涵界定不清和滥用有关[33]，也与公共价值测量的所指不清有关，公共价值承载于公共项目、政策或服务，是一个管理概念，而非一个哲学概念，测量的是公共价值，而非绩效，即公共价值的测量不仅要测量预期的价值内容是否实现，还要测量新价值的创造。

二、公共价值创造的整合分析模型

公共价值测量的目的并非测量本身，而是采取适当的测量方法通过识别公共价值来反映公共价值结果，并通过测量导向公共价值创造。本文认为，公共价值测量是公共价值创造的一个要素环节和有机组成部分，公共价值治理中每个环节的价值测量发挥着不同的作用，并且整体上贡献于公共价值的创造。公共价值测量与公共价值创造、管理和治理等概念是紧密联系的。

1.公共价值创造、管理与治理

自公共价值概念进入公共行政领域，到公共价值管理发展成为新的公共行政模式，再到新近提出的公共价值治理理论，公共价值一直是公共行政领域的热点研究主题[34]。自20世纪末起，学术界与实践部门对公共价值创造的探讨从未停止，发现、定义并创造公共价值成为政治家和管理者工作的根本出发点与最终落脚点。公共管理者被要求不断调整自身管理职能，动态定位管理者角色，以探索者与战略家的身份，通过整合组织内外部资源，联合不同利益组织，拓展公共参与等方式最大程度地满足集体需求与公众利益。

公共价值管理作为公共行政领域的新范式，在21世纪初期受到研究者的广泛关注，它的产生既是对资源浪费、道德瓦解、生态破坏和信任缺失等全球性棘手公共问题的回应，也是对以往公共行政范式的继承与创新。公共价值管理范式试图整合传统公共行政的“效率”、新公共行政的“公平”、新公共管理的“结果”以及新公共服务的“服务”等公共行政发展过程中不同范式所恪守的单一价值观，注重经济、效率、效果等任务性价值和公平、透明、公民发展等非任务性价值的结合[35]，实现工具理性与价值理性的有机融合[36]。

公共价值治理概念的产生则是公共价值理论和治理理论的有机交融。近年来，随着网络治理、协同治理、合作治理等新型社会治理方式的引进，治理已成为公共行政领域的流行话语[37][38]。公共价值治理将公共价值与治理的核心思想合二为一，强调合作生产、协同领导与网络治理，摒弃传统科层制自上而下的管理控制方式，优化政府部门管理者和公民为主体的被管理者之间的线性从属关系，提倡自下而上的民主参与方式，呼吁多方行为主体突破有形无形的组织边界与思想障碍，在协商共议的基础上共同参与到公共事务治理中，推行横向的跨部门合作，打造趋于扁平化的全员治理网络。这一新范式从更全面的视角思考公共价值创造过程中不同行动主体的角色、功能和关系，突破了传统公共行政与新公共管理时期的行动主体单一化、管理控制模式垂直化和组织边界清晰固化等思维，将公共行政的目标聚焦于民主、责任、透明、回应性等多元价值的实现。它在理论基础、公共价值目标、核心公共价值、问责方式和不同行为主体的角色定位等方面都超越了传统公共行政和新公共管理的范畴，一方面挑战了公共部门改革的自由主义倾向，另一方面也顺应了公共管理由“管理”到“治理”的转变趋势。

公共价值创造是公共价值管理和治理的最终目的。作为公共行政的新范式，公共价值管理和公共价值治理是一脉相承的，两者的核心思想高度一致，但在公共价值实现和创造的方式上有着一定的不同，公共价值治理强调多元主体的共同治理，更加强调分权、合作、透明等价值理念的引入，这不同于公共价值管理中政府的核心和主导地位。但无论是公共价值管理还是公共价值治理，其公共价值实现和创造的结果则需要进行测量，这也是本文研究公共价值测量的主要承诺。

2.公共价值创造的整合分析模型

（1）公共价值创造主要阶段

公共价值创造既可看作是将管理效率、伦理价值、集体利益、公民参与、合法性等价值要素进行整合的过程[39]，也可视为上述过程发挥的协同效应[40]。本文认为，公共价值创造是一个渐进式的公共价值增值过程，它包含识别、管理和确认三个阶段，这三个阶段形成了公共价值创造的闭合回路。

①公共价值识别。公共价值识别是公共价值创造的逻辑起点，在一定程度上，准确识别公共价值决定了公共价值的产出水平和公共价值创造的整体绩效，形成于本阶段的公共价值创造的总目标是明晰公众的需求。公共价值识别通过结果导向公共价值需求的陈述表达和共识导向公共价值偏好的识别来确定个体的个性化偏好和集体的共同需求。个体的个性化需求可以通过个体偏好收集的形式进行，个体偏好在社会价值建构过程中通过沟通和协商等形式形成集体偏好，以表征公共需求驱动下公共价值创造的期望目标，用于指引公共价值创造的方向。

②公共价值管理。公共价值管理的目的是追求公共价值产出的最大化，合作生产和协同公共价值冲突是提高公共价值管理效率的关键所在。公共价值是政府部门、私营企业、志愿组织、非正式社区组织和公众等多元主体群策群力、合作生产的成果。公共价值的合作生产方式在一定程度上促进了公共资源、公共权力的再分配，并且重申了与问责有关的重要问题[41]。

合作生产常用来描述存在于“常规的”生产者和“客户”之间的合作伙伴关系[38]。由政府、私营企业和第三部门构建的“合作伙伴关系”具有主体多元、目标一致、资源共享、风险共担、互惠互利、彼此协同的特征。格伦设计的三部门（Public-Private-Citizen）合作框架强调公共价值的创造不是政府部门实施的控制活动，每一环节的投入与产出均离不开政府部门、私营企业和公民的交流互动、协同合作[42]。多部门合作生产公共价值的方式在一定程度上重塑了公民及其他利益相关者的角色，他们不再是被动的服务接受者，而是“承担着‘生产者’、‘所有者’、‘问题形成者’、‘绩效评估者’等多重身份”[11]，同时参与到公共价值的创造、测量与治理过程中，共同承担创造、实现公共价值的使命[43][44]。

公共价值管理的另一重要目标是协同公共价值冲突。公共价值冲突包含两方面，一是公共价值创造主体价值偏好的差异；二是公共价值供给与需求的不一致。一方面，价值多元主义理念下个体价值取向的复杂多样性会导致由利益抗争、层次参差、沟通不畅所引发的组织、个体层面的价值冲突，在削弱多元主体聚合效应的同时，阻碍公共价值目标的达成。另一方面，政府倡导的公共价值内容与公民需求的同步一致性是公共价值管理环节的关键内容。合作生产模式下的公共价值是针对某一利益集团自我需求的单向度产出还是参与各方协商合作、指向公共需求的共同成果至关重要。构建互动机制、保障资源供给、有效协同领导是化解公共价值冲突、发挥多方联动效应、确保公共价值实现和创造的主要方式。

③公共价值确认。本阶段通过分析辨别公共价值的创造成果与最终产出，在揭示政府部门、非营利组织和公众等参与各方公共价值创造结果的同时，也反映了公共价值需求得以满足的程度。公共价值确认可从产出与预期的一致性水平、参与主体与受众群体的满意度，以及公共价值的创造与损失三方面着手展开。第一，产出与预期一致性水平主要检验公共价值的实际产出达成公共价值目标的程度和公共价值产出与公共需求的匹配程度。第二，集体需求驱动的公共价值创造直接指向受众群体的满意评价与认可程度，受众群体的满意度测评等结果是公共行为得以持续性进行的判定依据和政府部门合法性的直接来源。第三，公共价值创造要求政府部门不仅需要通过既定的公共政策、服务来履行公共价值承诺，还要在公共价值创造过程中寻求、发现新的公共价值，并努力实现。通过公共价值预期目标与公共价值实际产出的比较可以分析确认创造了何种价值、是否存在公共价值的损失与新价值的产生。

公共价值确认不是公共价值创造过程的终点，确认结果将为该项以至同类型或者相关的公共政策、服务或项目提供进一步治理和改进的着力点，从而形成从公共价值识别到公共价值管理到公共价值确认，再到公共价值识别的周而复始、不断循环的公共价值创造过程。

（2）构建公共价值创造的整合分析模型

公共价值测量的过程维度通过事前、事中和事后的全过程测量方式测度公共价值每一阶段的创造成果。本文认为，作为公共价值创造的实然反映和公共价值治理必不可少的部分，公共价值测量始终贯穿在整个公共价值创造过程中，为公共价值的治理与再创造提供了依据。公共价值的事前、事中、事后测量与公共价值创造的识别、管理、确认三阶段一一对应，并在每一环节发挥不同的作用。基于上文的研究，本文构建了公共价值创造的整合分析模型（见图1）。

图1 公共价值创造的整合分析模型

①公共价值事前测量——为公共价值识别积累信息基础

公共价值事前测量主要是受众主体以基于自身利益和利他主义考量的诉求是否会通过公共行为得以满足为衡量基础，就公共政策、服务或者项目的接受认可程度和未来想要达成的公共价值目标进行测度的过程。其中，结果导向的公共价值测量以不同群体陈述某项公共政策或公共服务所能够达成的愿景与目标为主，多表现为如改善环境、加速经济增长、控制物价等可量化的公共价值期望与目标的预测表达。共识导向的公共价值测量主要表现为行政过程中的共同规范。个体对公共价值的自我认识，与社会的关联性、归属感，自我效能感与愉悦感，以及对预期结果的可控性等情绪态度都可作为公共价值测量的主观依据[45]。无论是结果导向还是共识导向的公共价值的事前测量，都通过需求偏好的陈述表达体现公共价值诉求，这一过程明确了参与各方经过协商讨论的共同价值目标。

②公共价值事中测量——确保公共价值管理的效率和效益

公共价值事中测量是提升效率、纠正偏差的过程管理。它通过检验产出与需求的同步一致性、平衡公共价值冲突等来提高公共价值管理的有效性。第一，形成于公共价值识别阶段的公共价值目标是群体需求偏好的凝练，公共价值目标的实现离不开参与各方的协作配合。公共价值目标的实际达成会受到多元主体共同努力的影响。因此，公共价值事中测量的一个重要任务是确定公共价值创造与目标期望的同步一致性水平以及公共价值的供需契合程度，从而提高公共价值管理的有效性。第二，公共价值事中测量通过衡量分析各参与主体的工作效率与实际进度，可对照阶段任务和管理实际，帮助公共管理者及时发现显性或隐性的公共价值冲突，并采取对话交流、沟通协商、资源再分配等方式来消解公共价值生产的破坏性冲突。

③公共价值事后测量——为公共价值的确认与治理提供改进着力点

公共价值事后测量采取投入产出比、成本效益分析、公共价值积分卡、结果与影响的衡量方式，从经济、效率、效益、公平、满意度、质量、回应性等方面呈现了公共价值创造的最终成果，为公共价值确认提供了客观依据。公共价值目标的完成情况反映了公共价值过程管理和多部门合作生产的效率；各行动主体共同参与公共价值的事后测量有助于公正、民主、透明、参与等广泛价值的实现；政策、服务或项目的接收者与利益相关组织的满意度评价结果从主观方面反映了创造的公共价值与特定群体需求的一致性水平；公共价值增值和公共价值损失的分析辨别为公共价值创造行为的可持续性和公共价值治理指明了改进方向。

结论

从公共价值创造概念的提出，到公共价值管理和公共价值治理范式的出现，再到本文所侧重研究的公共价值测量，伴随着公共价值在公共行政领域的深入发展，有关公共价值的研究成果不断涌现，研究基本共识正在形成。

本文的研究从过程和内容两个维度综述了公共价值测量与治理研究的前沿理论，依此提出的公共价值创造的整合分析模型还有待于理论与实践层面的进一步验证。总体而言，公共价值测量的研究还处在起步与探索阶段，未形成成熟统一的话语体系和规范的方法体系，对公共价值概念内涵的理解、公共价值测量和公共价值治理概念的操作化还比较模糊，未来研究可主要从下述方面着手展开：

1.设计开发公共价值测量工具和量表

公共价值概念的演化发展是公共价值范式内研究焦点的转移具化，更是公共价值从概念化理论建构向操作化实证分析的深化演进。早期（乃至现在的部分）学者往往认为公共价值是“不可测量”的政治概念，这种观念阻碍了对公共价值相关命题进行实证检验，也因此限制了公共价值解释力的进一步发展。然而如前文所述，公共价值测量不仅是可行的，而且是必要的。在明确测量目的和研究假设的前提下，特定公共政策、服务或项目的公共价值也可以由适当工具或量表测得。未来的一个可行研究方向是，在我国公共行政实践的背景下，采用问卷调查、深度访谈、内容聚合、因子分析法深度挖掘决定主观情感认知的关键影响因素，设计开发具有本土适用性的公共价值测量的工具和量表，以获取不同主体的公共价值期望或者公共价值偏好内容。例如可以从感知成本、感知动机、感知情感、感知效应等方面开发设计共识导向的公共价值的测量量表，或者从主体对具体执行过程、目标实现程度、质量结果等客观实体状态所进行的衡量判断入手开发结果导向的公共价值的测量量表。不同主体类型的量表将贡献于纷繁复杂的公共价值实证研究，进而增长公共价值主题下的理论实践知识。

2.分析公共价值创造过程中跨部门合作的影响因素与结果

随着公共政策制定过程的复杂化和公共服务提供主体的多元化，政府、市场、非营利组织、公民个体等多主体合作生产公共价值的形式逐渐兴起[14][46]。公共价值的创造与实现是不同部门通过资源整合、知识共享、责任共担等方式发挥协同效应与联动作用的结果。然而，跨部门合作的促动因素是什么？合作各方如何选择、如何分工，合作伙伴关系建立并维系的基础是信任还是合同契约？[38]以及多部门合作是否可以取得预期成效等问题有待于进一步探析。未来研究可尝试以科层体制、合同外包以及多部门合作等公共价值创造的不同方式作对比分析，研究多部门合作生产的影响因素和结果效应。

3.公共价值冲突的形成机理和解决途径

公共价值冲突的协调消解作为公共价值管理阶段的关键内容，影响并决定着公共价值管理的效率和效益。无论是结果导向的，还是共识导向的公共价值冲突，均在不同程度上影响着公共价值的创造。公共价值冲突是如何形成的？哪些策略可以化解不同类型的公共价值冲突？各策略包含何种手段与方式等问题都尚未明晰[47]。下一步研究可以将公共价值冲突的根源与形成机理和公共价值冲突的解决策略为主要方向，为公共价值管理的后续研究奠定理论基础。

注释：

①θ类公共价值的核心内容为公正、公平、中立性等；λ类公共价值的核心内容为稳固性、适应性和可靠性，∑类公共价值以效率和产出为公共行为导向，最大可能的实现目标是公共部门组织设计的基本准则。

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From Measurement to Governance:Constructing an Integrated Analysis Model of Public Value Creation

Wang Xuejun/Han Zhiqing

Public value management is a new public administration paradigm in the post New Public Management era.Under the new paradigm,creating public value is treated as the core aim of government works.In recent years,scholars mainly illustrate the propositions and paradigmatic meanings of public value management from the macro viewpoint of paradigm evolution.However,how to measure public value and respond to the challenges of public value governance and creation at a micro level still lack of systematic studies,and the relationship between public value measurement,management,governance and creation is unclear.

Using literature review methods,this article illustrates the study of public value measurement from contents and process levels,including its theoretical frameworks,approaches and systems based on the philosophical basis of the public value measurement.This article proposes that public value governance includes three stages:public value recognition,management and confirmation.Public value measurement runs through the whole process of public value governance.The pre-measurement of public value accumulates the information foundation for the public value recognition.The ongoing-measurement of public value ensures the efficiency and effectiveness of public value management.The post-measurement of public value provides the improvement focus for the confirmation and governance of public value.

Based on the research above,this article puts forward key issues of public value research in the future,which include the development and design of public value measurement scale,the analysis of influencing factors and results of cross-sector cooperation in the process of public value creation,as well as the formation mechanism and solutions of public value conflicts.

Public Value(s);Public Value Measurement;Public Value Governance;Integrated Analysis Model;Paradigm

D035

A

1009-3176（2017）06-038-（12）

*本文系国家自然科学基金项目“基于价值链的政府绩效损失测度及其治理：面向公众项目的研究”(批准号：71603108)、教育部人文社会科学基金青年项目“公共价值视角下的政府绩效损失测度及其影响因素：面向公众项目的研究”(批准号：16YJC630128)和中央高校基本科研业务费专项资金重点项目“公共价值测量的理论与实证路径”(批准号：17LUJBWD009)的阶段性成果。

2017-8-3

王学军男（1986-）兰州大学中国政府绩效管理研究中心/管理学院副院长副教授硕士生导师韩志青女（1990-）兰州大学管理学院硕士研究生

（责任编辑 方卿）