新《食品安全法》下保健食品监管难题及其应对措施

梅海波

新《食品安全法》下保健食品监管面临的难题

原料目录条款认定存在争议。《食品安全法》中指出保健食品目录中录入的原料只能应用在保健食品生产上，不能作为生产其他食品的原料。但是该规范引起了较大争议与探讨，其主要争议之一是录入保健食品目录当中的任何原料都不能用于其他普通食品的生产。另一个争议则是虽然保健食品目录对普通食品做出了一定的规范，但是生产普通食品并没有完全依照既定规定用量，也没有功效描述，因此对于录入保健食品目录中的普通食品可以应用在生产当中。因此可见对于原料目录条款社会各界一直存在较大的争议。

虚假宣传方面的难题。近年来保健品行业出现了屡禁不止的假冒伪劣现象，并且伴生了大量的虚假宣传、虚假广告以及虚假标识，严重扰乱了保健食品行业的秩序与规范。保健食品监管面临的主要问题是保健食品生产在网页、外包装、标签、说明书上以暗示或者明示的方式夸大药物预防以及治疗疾病的效果，严重误导了消费者的消费决策，为社会发展带来了及其恶劣的影响。尽管《食品安全法》在整治虚假广告营销方面收到了一定的成效，但是纵观保健食品监管实践力度不难发现，食品安全法无法从根源上解决虚假宣传方面的问题。

实施备案制与注册制方面的难题。中国保健食品发源于重义养生理念，因此保健食品前度也被称之为保健药品。原卫生部门基于中医药理论渊源明确了保健食品具备的27中功效，但是这种论断与现代科学认知之间产生了较大的矛盾。因此导致《食品安全法》备案制与注册制推行存在较大的理解差异。观点之一是使用记录在原料目录当中任意的国内原料品种，假如原有目录与使用原料的功能与用量相匹配，那么无论复方或单方只需要采用备案方式即可。其二观点是使用原料目录中记录的任意原料，需要对单一呈现的原料给予备案。鉴于安全性、用量方法等因素需要对呈现复方形式的进行注册。这些观点则是备案制度与注册制度中重点、关键难题。

新《食品安全法》下保健食品监管应对策略

明细原料目录条款的认定。采用录入保健食品目录的食品原料不能用在其余食品加工中可以有效的遏制违规行为，同时具有较强的操作性。但是存在的难点是药食两用的食品原料能否纳入《食品安全法》的新目录当中，诸如莲子、大枣、龙眼、蜂蜜等药食两用性質的原料在我国充当着普通食品以及保健食品生产的双重作用，如果将这些食品原料录入食品安全法中，禁止药食两用食品原材料加工普通食品，会与我国传统的饮食文化相冲突。因此本文提出不将药食两用食材录入到保健食品目录当中的建议。具体原因是药食两用食材在我国有着悠久的安全食用历史，添加到保健食品当中也不会产生不良危害，只需要明确具体用量、功效、名称、生产工艺以及检验方法等内容即可，并确保生产工艺与原料功能、名称、组份以及用量保持一致，提升保健食品的功效。

杜绝虚假宣传。为了从根源上整治保健食品宣传乱象问题，必须严格执行《食品安全法》中第77-79条的规定，全面核准保健食品备案以及注册时上交的系列文件，严格审核保健药品相关的广告宣传内容，保障宣传广告的客观真实。同时为了避免保健药品生产商使用标签、外包装、商标以及说明书混淆消费者的消费决策，必须针对保健食品外包装、标签制定明确的审查制度与备案制度。

解决备案制与注册制实施方面的困惑。保健食品具有众多的原料组成，介于这些因素可以采用分类的方式管理保健药品的注册以及备案工作。其模式之一是将普通食品原料与药食两用食品原料当做组方，并依据固有的方式使用食品原料，介于两种食品原料均具有一定的安全保障，无论单复方均可以使用备案方式。如果原材料生产增设了额外的工序，理化性质发生了变动，保健食品安全与功能出现不确定的情况则可以使用注册方式。其模式之二是原料目录中录入的单方食品性质、功能以及用量用法较为确定，可依据《食品安全法》中第76条中的规定使用备案方式。复配之后的原材料在功能生命、用法用量、安全性以及有效成分方面与原材料出现较大差异，为此复合保健食品需要采用注册方式进行。其模式之三是对于原料目录中没有涵盖的原料，以及具有“非补充矿物质、首次进口以及维生素等营养物质”标识的保健食品，无论单方或复方均需要采用注册方式。

《食品安全法》的调整与完善为保健食品行业的规范发展提供了强劲的推动力。但是《食品安全法》的修改工作仍然存在一定的弊端与不足，为了尽快整治保健食品市场乱象，食品监管部门还需要进一步明晰食品原料目录条款的认定工作，加大虚假广告的打击力度，并妥善解决备案制与注册制实施中的困惑，有效规范保健食品产业规范发展。endprint