创新机制 走新型城镇化之路

推进城镇化是一场全面的社会变革，构建以规划、户籍、土地、财税等方面制度为框架的新制度体系，形成更为公平合理和可持续的利益分配格局，破除导致城乡分割和区域分割的体制障碍，营造有利于城镇化健康发展的公平文明和谐的体制环境，保障新型城镇化全面健康可持续发展。

一、健全城乡规划制度，形成规划先导机制

科学的规划是推进城镇化全面健康可持续发展的基础。新型城镇化发展中，要坚持规划先行，创新规划思路，完善城乡规划体系，强化规划对城镇化发展的综合引导作用。

1.增强规划的全局性

在推进新型城镇化过程中，要推进规划体制改革，增强规划的全局性、系统性。从国家发展战略的高度，着眼于城乡经济、社会、人与自然的协调发展，建立各种规划相互衔接、相互融合、城乡一体的空间规划体系。科学编制区域范围内新型城镇化发展建设规划体系。促进以工促农、以城带乡机制的形成，推进城镇发展建设和城乡一体化进程。

2.突出规划的以人为本

城镇规划要坚持以人为本，促进社会公平、提高民生水平为主要目标，满足人们对环境优美、绿色健康、舒适便利的社会生活空间的需求。建设紧凑型城市，坚持公交导向，引导人们绿色健康出行。要能满足不同收入水平居民的差异化需要，让城镇化发展布局和建设更加体现人性化的价值取向，满足人们对美好舒适生活的需求。

3.注重“绿色”规划

科学合理的城镇规划要坚持生态导向，把生态文明理念融入新型城镇化发展建设的全过程、各方面，综合考虑生产、生活和生态的关系，努力打造各具特色的人与自然和谐的生态宜居城镇。大力发展绿色建筑、绿色交通、绿色产业，激励社会节约资源，保护和修复生态环境，确保大规模城镇化发展进程中实现建设“美丽中国”的梦想。

4.规划要有前瞻性

过去城镇规划中前瞻性不足，规划不够长远，导致了交通拥堵、雾霾、环境污染等城市病。因此，城镇发展规划要有超前性，要有长远规划，远期规划再分解成中期规划，进而具化为近期目标，各时段规划目标要能相互衔接，要特别留出满足人口增量对基础设施建设和基本公共服务需求的空间，有序推进农民工市民化进程。

5.始终坚守规划

坚持“一张蓝图干到底”，要强化规划对城镇发展的刚性约束，还要加强对规划实施的监督，增强城镇规划刚性约束和严肃性的同时，也要重视规划的动态性和灵活性。经过广泛的民主参与和规范的法定程序，城镇化规划也要适时地进行灵活调整。

二、协调政府与市场关系，健全市场主导、政府引导的城镇化实现机制

1.厘清政府与市场关系，明确各自职责

要实现城镇化发展的现代转型，就要厘清政府与市场关系，正确划分政府与市场在城镇化进程中的职责，激发市场活力，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。通过土地制度和财税制度创新，逐渐形成政府监管下的自愿、等价、有偿、规范的土地流转市场机制。规范和引导城镇化健康发展。

2.完善市场机制，促进生产要素的最优配置

要完善市场机制，充分发挥市场对资源配置的决定性作用，主要以市场的力量来引导要素流动和生产活动的集中。要充分尊重市场规律，通过建立公平透明的市场规则，保障生产要素合理流動与生产活动有效集聚，实现城镇优化布局和资源合理配置。

3.加强政府制度供给，完善政府调控职能

政府要转变职能，改变过去政府主导推动城镇化发展的局面，加强制度供给和公共服务，各级政府要致力于在规划制定、制度设计、公共服务、环境保护、市场监管、社会管理等方面有所作为。通过制度建设，运用法律手段和政策手段，强化政府规划和调控职能，构建以市场推进城镇化的机制。

三、创新土地制度，完善土地集约利用和增值收益分配机制

1.明晰土地产权关系，完善土地物权性质

加快土地制度改革与创新，修改相关法律法规，完善农地使用权的物权性质，使之成为具有交换价值的独立资产。提高农民在土地流转中的主体地位，切实落实和保护农民的土地财产权利，推动农地有序流转，提高农业产业化、规模化水平，推进人口城镇化进程。这是落实农村土地集体所有权，稳定农户承包权、放活土地经营权的基础和保障。

2.健全土地流转制度，规范土地流转市场

实现土地自由、有序、合法、有偿流转和促进农民工市民化为目标，健全农村土地流转制度，允许农民按照依法、自愿、有偿原则，采取转包、租赁、互换、土地使用权入股、抵押等方式进行承包土地使用权的流转，发展多种形式的适度规模经营，为进城农民工进行土地承包经营权有偿转让，促进更多人口从农村向城镇转移，推动城镇化进程。

3.改革土地征用制度，完善征地补偿机制

要改革土地征用制度，严控征地行为，完善补偿机制，提高农民在增值收益中的分配比例，维护农民的合法权益，为农民工进城安居创造条件。保障农民在土地征收中的主体地位，确保农民当前生活不降低、长远生计有保障。

4.规范土地使用制度，形成土地集约利用机制

要严格规范土地的管理和使用，按照土地利用总体规划的目标和用途，以土地整理、复垦、开发为平台，积极开展土地综合整治，完善耕地占补平衡和城乡建设用地增减挂钩机制，实现土地资源可持续利用。要严格控制城乡建设用地供给量，规范土地使用制度。城乡建设用地规划和使用必须公开、透明、集约、高效，要按照规范化、法制化、市场化、集约化、科学化原则进行招投标和开发建设。要加大城镇闲置、废弃土地的再开发利用，盘活城镇建设用地存量，合理规划布局，集约节约用地，提高土地利用效率，增强土地承载能力，促进城镇化集约发展。

四、改革户籍制度，形成人口自由流动机制

1.降低落户门槛，有序推进农民工市民化

要推进以人为核心的城镇化，就要以解决农民工市民化问题为重点，积极稳妥地推进户籍制度改革，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模，制定公平、公正的落户标准，按照存量优先，逐步推进的原则，使城镇化的潜能在可控范围内稳定释放出来。endprint

2.剥离附着福利，恢复户籍的人口登记功能

推进户籍制度改革，逐步剥离户籍制度所附着的福利功能，恢复户籍本身的管理功能。形成以合法稳定住所和合法稳定职业为户口迁移基本条件、以经常居住地登记户口为基本形式，城乡统一、以人为本、科学高效、规范有序的人口登记和管理制度。

3.协调推进户籍制度的配套改革

户籍制度改革与创新是牵一发而动全身的社会系统工程，没有相关领域的配套制度，户籍制度附着的福利功能就难以剥离。因此，深化户籍制度改革必须要与劳动就业、土地管理、财政税收、城乡管理体制、社会保障等诸多领域的改革结合起来，整体安排，协调推进。例如推进财税体制改革，才能形成农民工市民化的成本分担机制，才能确保地方财政有能力给农民工提供均等的基本公共服务，才能有序推进农民工市民化，户籍制度改革才能真正取得实效。

五、创新城乡公共服务供给制度，完善保障机制

1.改革教育制度，推进教育公平

教育问题是制约农民工市民化的重大问题。要妥善解决农民工子女教育经费问题，完善中央财政转移支付制度和同一地区不同区县政府间的财政统筹支付体系，确保经费及时到位。加快推进中高考制度改革，让农民工子女既可随父母异地就读和参加升学考试，也可回家乡就读和参加升学考试。彻底斩断户口和教育机会、教育资源之间的联系，真正实现教育公平。

2.改革就业制度，畅通劳动力流通渠道

深化劳动就业制度改革，消除劳动者就业歧视性政策，推进收入分配制度改革，落实农民工与城镇职工同工同酬，建立健全就业服务与培训体系，建立全国联网的农民工就业服务平台，大力发展职业教育，提高农民工的就业能力和就业水平。

3.改革住房制度，确保农民工在城镇“住有所居”

住房制度改革与创新要以解决城镇中低收入群体和农民工住房问题为重点，完善住房保障体系。以市场化供应为主，提高城镇建设用地中居住用地占比，完善住房公积金制度，通过联网实现跨区域的异地转移接续和提取。建立健全农村宅基地和住房流转制度，增加农民财产性收益，缓解农民工在城镇购房的资金压力。

4.改革社会保障制度，完善城乡社会保障体系

改革社会保障制度，建立健全统一的社会保障体系，逐步实现传统土地保障向现代社会保障过渡，落实工伤、医疗、养老保障制度对农民工的全覆盖。实现新型农村社会养老保险、城镇居民社会养老保险全覆盖，建成公平、统一、规范的城乡居民养老保险制度，更好地保障参保城乡居民的老年基本生活。

六、改革行政管理与财税体制，构建多元化投融资机制

1.调整中央与地方关系，构建合理的事权分担机制

推进新型城镇化，加强行政管理体制和财税体制改革联动，合理调整与界定中央与地方的权责关系，改革权责不清的“事权共担”机制，构建权责明确、事权与财权相匹配的“事权分担”机制，推进新型城镇化健康发展。

2.改革城镇管理体制，促进公共资源优化配置

要深化城镇管理体制改革，逐步消除城镇行政隶属关系和行政级别对公共资源配置的影响，形成设置科学、功能合理、管理高效的行政管理体制，提高城镇化发展质量。重点是要改革“市管县”体制，实行市县分治、“省直管县”体制，扩大县级政府行政管理权限。同时对于人口多、经济总量大的重点镇，要研究解决其“责大权小”的问题，积极探索“强镇扩权”试点，提高行政效率。通过下放行政执法权限，提高其社会管理的控制力和执行力，推进镇级财政体制改革。根据城镇集中居住的常住人口及财政收入规模，解决其机构设置、干部配备、公共服务人员编制等问题。通过城镇管理体制改革，提高行政效率，加快县域经济和小城镇发展。

3.化财税改革体制，调整财税收支结构

财力适当向地方下移，缓解推进基础设施建设和基本公共服务均等化的财政压力。建立农民工市民化的成本分担机制，采取中央、省、市、企业和个人分担的方式，有序推进农民工市民化进程。增强地方政府对公共服务的供给能力，合理控制地方政府债务，防范财政风险。

4.创新投融资方式，构建多元化的投融资机制

加大城镇建设投融资机制改革力度，创新投融资方式，建立体系多层次、产品多样化、渠道多元化的市场化投融资机制。改变城镇公共基础设施建设单纯依靠政府财政投入的局面。创新金融工具，拓宽投融资渠道。通过调整城镇土地利用结构和综合整治，盘活城镇存量土地；规范投融资平台运作，鼓励和吸引社会资本、民间资本和境外资本投入城镇基础设施和公共设施建设、经营与管理；加大政策性金融支持；开发金融产品，发行城镇建设债券。通过城镇建设的投融资体制改革，实现投融资渠道多元化。

5.改进政绩考核体系，形成引领城镇化科学发展的激励机制

政绩考核就如同“指挥棒”，对地方政府和领导干部的工作方向和经济社会发展方式具有重要的导向作用。过去的发展中，政绩考核体系中涉及经济增长速度的指标偏多，涉及民生、社会公平、生态文明、环境保护方面的指标偏少，GDP导向的考核方式推动了中国经济高速增长和城镇化快速发展，同时，也导致了环境一边治理一边污染，生态一边保护一边破坏，土地城镇化快于人口城镇化等问题的出现。因此，要改進政绩考核体系，科学设置考核项目，加大对资源消耗、环境治理、产业转型、生态保护、社会公平、民生改善等方面发展评价指标权重，综合衡量地方政府和领导干部在经济、政治、文化、社会、生态文明建设的实际成效，使评价体系更全面、更科学地反映以人为本的科学发展导向，扭转GDP导向，引领新型城镇化与经济社会的全面协调可持续发展。

（注：本文为新型城镇化课题阶段性成果）

作者简介：

康晨（1973- ），女，陕西礼泉人，博士，副研究员，西咸新区管委会西咸研究院综合处副处长，研究方向：城镇化、基层党建。endprint