内双峰模式下我国实施行为监管的挑战与展望

贾晓雯

近年来，随着我国金融市场的深化发展，金融创新活动不断涌现，金融产品与服务日益呈现出多样化、复杂化、混业化的特点，金融机构与金融消费者之间的信息不对称加剧。金融机构作为金融产品与服务的供给方，在市场中的优势地位愈发明显。同时由于经济发展及个人财富的不断积累，参与金融交易活动的群体快速增加，但大多数金融消费者并未掌握与其自身财富水平相匹配的专业金融知识，为金融机构利用其市场优势地位进行不当谋利提供了可能，潜在的行为风险隐患不容忽视，行为监管的重要性愈发突出。

近期召开的全国金融工作会议对于金融风险应对、监管体制完善、金融消费者保护等事项做出了一系列重大战略部署，其中明确提出要更加重视行为监管，加快建立、完善有利于保护金融消费者权益、有利于增强金融有序竞争、有利于防范金融风险的机制，并决定设立国务院金融稳定发展委员会（以下简称“国务院金融委”），以加强金融监管协调。这为我国金融监管补短板、完善监管方式确立了基本的方向。在此背景下，如何迅速转变以往“重审慎监管、轻行为监管”的理念并统筹调动监管资源，构建具有中国特色的双峰监管模式以确保行为监管的有效实施，是当前迫切需要解决的现实问题。

双峰监管理论起源及模式分类

英国经济学家迈克尔·泰勒于1995年最早提出“双峰”（Twin Peaks）监管理论。该理论认为，金融监管应当致力于两大目标的实现：一是通过实施审慎监管，以防范金融风险并维护金融稳定；二是通过实施行为监管，以营造公平的市场环境并保护金融消费者的合法权益。该理论问世后，在相当长一段时期内并未得到足够的重视，除了澳大利亚、荷兰等少数国家较早地采用双峰监管模式外，各国在传统金融监管实践中仍普遍侧重于审慎监管，而将行为监管置于次要位置或者直接忽略。2008年国际金融危机发生后，各国均对危机产生的原因进行了深刻反思，发现行为监管及金融消费者保护的缺失亦会引致系统性风险，“双峰”监管理论这才在全球范围内得到更为广泛的认可，行为监管重新受到重视。

后危机时代，各国对原有的监管理念和监管体系进行了重塑和改革，纷纷向双峰监管模式转变以更加强调并突出行为监管。在对各国金融监管体制改革实践进行梳理后，根据不同模式下审慎监管与行为监管之间的关系，双峰监管模式大致可以分为以下三类。

以英国为代表的强式双峰监管模式

英国在危机后立法通过了《2012年金融服务法案》，对原有金融监管体系进行了大刀阔斧的改革，其中一大举措便是撤销了之前的单一监管机构金融服务局（Financial Services Authority，F SA），并对其原有职能进行拆分，分别由新设立的审慎监管局（P r u d e n t i a lR e g u l a t i o n A u t h o r i t y ， P R A ）和金融行为监管局（F i n a n c i a l C o n d u c tAuthority，FCA）承接，建立了双峰监管模式。其中，PRA主要负责对商业银行、投资公司及保险公司实施微观审慎监管，而FCA主要负责对金融市场及金融机构实施行为监管，以对金融消费者进行适度保护、提升英国金融体系的完整性并促进符合金融消费者利益的有效市场竞争。在此制度安排下，行为监管职能由新设立的FCA独立承担，其直接对财政部和英国议会负责，行为监管与审慎监管处于平行地位，能够保证行为监管实施的独立性，因此可将英国视为强式双峰监管模式的典型。

以美国为代表的半强式双峰监管模式

作为金融危机发源地的美国，其在危机后的金融监管改革实践中同样借鉴了双峰模式的设计理念，以突出行为监管及金融消费者保护。2010年，美国立法通过了《多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》，在美联储内部新设了独立的消费者金融保护局（Consumer FinancialProtection Bureau，CFPB），将原来分散于多部门的金融消费者保护职能进行了有效整合。CFPB负责监管各类金融机构，以保证美国金融消费者在购买使用住房按揭贷款、信用卡和其他金融产品时，可获得全面清晰的信息披露，同时免受隐瞒收费、掠夺性条款和金融欺诈等不当行为的侵害。虽然从形式上来看，CFPB只是美联储的一个内设部门，但是实质上CFPB拥有较强的独立性，美联储难以对其进行直接干预，能够较好地保障行为监管的有效实施，因此可将美国视作半强式双峰监管模式的代表。

保障CFPB独立运作的制度安排主要内容如下：一是人员方面，CFPB实行局长负责制，局长人选由总统提名并经国会同意后任命，其与美联储主席均为美国金融稳定监管委员会成员。二是财务资源方面。虽然CFPB经费来源于美联储拨款，但是具体拨款数额由CFPB局长确定，以保障CF PB具有足够的财务资源支持其监管职责的履行。三是监管目标方面。CFPB致力于制定并持续有效实施金融消费者保护政策，确保消费者免受不当行为的侵害，在监管目标上以金融消费者为本，而审慎监管则是以风险监管为本。四是日常监管工作方面。CFPB制定的监管政策无需经美联储理事会批准或审查，同时美联储也不得干预CFPB的执法检查行动。

以我国为代表的弱式双峰监管模式

20世纪90年代以来，随着金融市场的深化发展及金融机构的迅猛扩张，我国在金融管理上经历了由人民银行大一统监管模式到现行监管模式的转变，形成了以“一行三会”为监管主体的分业监管体制。国际金融危机后，我国也积极顺应国际监管改革趋势，在“一行三会”内部分别设立了消费者保护局来承担行为监管及金融消费者保护职能，建立了“内双峰”的监管模式。

在此模式下，我國金融消费者保护建立在分业监管基础之上，“一行三会”分别在各自监管职责范围内开展金融消费者保护工作。四个消费者保护局完全是“一行三会”的内设部门，并不具备行政上的相对独立性，因此可将我国的“内双峰”模式视为弱式双峰监管模式。endprint

现行模式下我国行为监管面临的挑战

近年来，金融机构违规参与民间金融、私售飞单、欺诈销售、操纵市场、个人信息泄露等严重侵害金融消费者权益的风险事件及金融乱象屡有发生，行为风险隐患愈发突出，反映出当前金融领域经营行为的混乱及良性市场秩序的缺失，也侧面暴露出现行“内双峰”监管模式下行为监管的有效供给不足，仍存在较大短板，行为监管的有效实施面临着较大挑战。

一是行为监管领域规则滞后且不成体系。在金融法律方面，我国目前主要存在着《中国人民银行法》《银行业监督管理法》《商业银行法》《证券法》和《保险法》，但上述法律在关于行业监督管理的规定方面主要侧重于审慎监管，并未专门提及行为监管。同时，上述法律虽然涉及了对存款人和其他客户、保险活动当事人、投资者等主体合法权益的保护，但上述主体并不能简单地同金融消费者划等号。

目前我国在此方面最高层级的文件是国务院办公厅于2015年发布的《关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》，其中提出“坚持审慎监管与行为监管相结合，建立健全金融消费者权益保护监管机制和保障机制，规范金融机构行为，培育公平竞争和诚信的市场环境，切实保护金融消费者合法权益，防范和化解金融风险，促进金融业持续健康发展”。但是，该文件并未上升到国家法律法规层面，且内容多为原则性要求，因此难以有效保障行为监管工作的开展。

二是行为监管与审慎监管的关系失衡。审慎监管以风险监管为本，监管部门为了防范金融风险，制定资本充足率、杠杆率、流动性比率等一系列金融机构必须遵守的审慎经营指标，并通过非现场监测及现场检查等方式进行持续的风险分析，以确保金融机构的稳健经营并维护金融体系的稳定。行为监管以金融消费者为本，监管部门制定行为标准和产品准则，并对金融机构经营行为实施监督管理， 以避免误导销售及金融欺诈、操纵市场、客户信息泄露等不当行为的发生，以促进市场公平交易并增强金融消费者信心。由于审慎监管同行为监管在监管目标、监管方式上存在着诸多不同，若不能有效平衡二者之间的关系，则必然导致金融监管出现厚此薄彼、顾此失彼的问题，并埋下风险隐患。

由于我国审慎监管起步较早并经过多年发展，理论体系和监管实践等方面已经较为成熟，所以其在影响力方面较行为监管处于优势地位。虽然从形式上来看，我国自2012年开始已经形成了“内双峰”的监管模式，但由于新设立的四个消费者保护局完全是“一行三会”的内设部门，缺乏行政上的相对独立性，呈现出形式大于实质的情况，这决定了我国的行为监管同传统的审慎监管相比仍是处于附属地位，监管实践还是以审慎监管为主，对行为风险及金融消费者保护的重视程度不足，二者关系的失衡导致我国行为监管进展缓慢。

三是缺乏监管协调机制。目前我国在行为监管方面缺乏相应的协调机制，导致行为监管难以有效开展。首先，内部协调机制缺失，难以形成监管联动。在“内双峰”模式下，行为监管工作的开展往往需要得到其他相关内设部门的大力配合，但由于行为监管的附属地位及同审慎监管存在的潜在竞争，决定了消费者保护局难以有效协调其他内设部门配合相关工作的开展。其次，外部横向协调机制缺失，分业监管滞后于混业经营的现实。由于我国的总体金融监管架构仍是分业型的，“一行三会”自然也仅负责各自监管行业的行为监管。但是随着金融混业经营的不断发展，跨市场、跨行业的产品和业务不断涌现，建立在分业基础上的行为监管逐渐难以有效应对混业发展带来的诸多挑战，导致监管真空及监管重叠并存，并且行为监管标准的不统一也极易造成监管套利。最后，外部纵向协调机制缺失，中央与地方存在监管分割。近年来我国部分地区金融市场秩序混乱，金融活动行为风险突出，非法集资、金融诈骗等恶性事件屡有发生，大量金融消费者遭受严重损失，地方金融行为监管亟待归位。但由于我国目前缺乏纵向的金融监管协调机制，受各自的监管半径限制，中央难以及时获取有效的地方金融信息，无法对地方行为监管进行有效指导。

四是行为监管能力不足。在资源分配上，由于我国审慎监管与行为监管关系失衡，不可避免地导致人、财、物等稀缺的监管资源向审慎监管倾斜，行为监管资源相对不足。从现实情况来看，“一行三会”内设的消费者保护局在人员编制方面基本为10～20人，资源投入明显不足，若想保障行为监管在全行业的有效实施存在很大难度。在监管方式上，囿于监管资源所限，各个消费者保护局主要负责制定消费者保护基本制度、处理消费者日常投诉、金融知识宣传教育等事项，难以对金融机构行为及金融产品实施日常监管。此外，尚未建立标准化的监管流程，在实施监管时侧重事后监管，事前监管及事中监管不足，影响了监管效果。

对我国实施行为监管的展望

基于此次全国金融工作会议的部署，展望未来，我国行为监管强化和改革的方向主要有以下几个方面。

一是推进立法建设，完善顶层设计。从国际经验来看，《2012年金融服务法案》《多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》是英美两国实施行为监管及金融消费者保护的法律依据，法案中对于行为监管当局的法定职责、工作开展等事项做出了明确的规定，而目前我国实施行为监管及金融消费者保护在法律上并无明确的依据。为保障相关工作的顺利开展，建议加速推进立法建设，以使行为监管有法可依、有章可循。短期内，可考虑将行为监管及金融消费者保护的原则性规定和具体条款纳入《人民银行法》《银行业监督管理法》《商业银行法》《证券法》《保险法》等法律中。长期内，在条件成熟时，则可考虑制定《金融业经营行为监督管理条例》或《金融消费者权益保护法》，建立统一完善的行为监管法律体系。

二是重塑监管理念，坚持双峰并重。从上一轮国际金融危机的经验教训来看，行为监管的缺失不仅会产生微观上的风险，而且极可能诱发系统性风险，严重影响金融稳定。我国长期以来存在 “重审慎监管、轻行为监管”的现象，出现了双峰跛行的情况，导致金融机构行为失范、金融市场无序发展、金融消费者利益受损等一系列问题。此次全国金融工作会议明确提出要更加重视行为监管，为重塑监管理念及完善监管体制指明了方向。因此在今后必须坚持审慎监管与行为监管并重的理念，寻求两者之间关系的有机平衡，实现双峰的平行发展。

三是完善协调机制，促进监管协同。在内部协调方面，应首先明确消费者保护局的职责定位，授权其对金融活动实施统一行为监管，并牵头协调其他内设部门共同开展行为监管工作。在不对审慎监管目标构成潜在冲突的情况下，其他内设部门不得推诿。在外部协调方面，近期成立的国务院金融委作为我国最高层级的金融监管统筹和协调机构，可以在加强横向部际监管协调、消除纵向监管分割等方面发挥重要的作用。具体而言，国务院金融委可牵头建立行为监管日常协作机制，加强各方间的信息沟通与共享，并在规制建设、日常监管、风险处置等方面加强分工协作。尤其是在交叉金融及监管空缺领域，国务院金融委应加强统筹协调，明确部门责任分工，推动统一行为监管标准的制定，消除套利空间，填补监管空白。

四是优化资源配置，提升监管能力。一方面，应规范消费者保护局的名称、人员编制、组织架构等事宜。建议将现有的名称更改为“行为监管局”或加挂行为监管局的牌子，以突出其监督管理的核心职责定位，坚持监管姓“监”，重点强化其日常监管及执法检查职能，同时充实人员编制并完善组织架构，在资源配置上进行倾斜。另一方面，应尽快建立标准化的监管流程，丰富并完善监管手段及工具。搭建行为监管非现场监测及现场检查工作體系，形成事前预防、事中介入和事后保护三位一体的工作流程，切实提升行为监管能力，强化行为监管执法。对于扰乱市场秩序或侵害金融消费者权益的市场乱象，加大行政处罚力度，树立行为监管的权威性及震慑性，确保金融机构经营行为守法合规，营造公平有序的金融市场环境并保护金融消费者合法权益。

（作者单位：中国社会科学院研究生院）endprint