非正式干部的正式化：大城市基层社会的治理密码

王向阳

摘要： 非正式干部正式化，是理解大城市基层社会治理的窗口和密码。基于苏州市基层治理实践的驻点调研发现，村社干部及其工作人员、城管队伍和辅警队伍共同组成了当地基层治理主体。不同于既有研究的分而论之，本文重在经验主义整体性视角下对其进行统合分析。研究表明，包括村社干部及其工作人员、城管和辅警在内的非正式干部正式化是大城市基层社会治理的常态；这一常态是大城市基层治理中任务高要求、考核零容忍、资源软约束、经济强激励下支配导向的治理需求，是当地工业经济主导下职业体系中竞争性、稀缺性就业机会结构和当地中低端的劳动力素质结构等因素相互匹配、共同形塑的产物，并且塑造了大城市基层社会的规则之治。同时，在当地具体治理实践中通过组织管理、财权上移、群众监督和自我规训4种控制方式与经济激励，有效解决了这一非正式干部群体的代理人困境问题。非正式干部正式化，“以城市的方式治理农村”的治理转型，要求我们必须对包括基层治理结构的经济基础、服务型政府责任边界等在内的基层治理现代化这一时代命题重点关切。

关键词： 村社干部；城管；辅警；正式化；基层治理；治理密码

中图分类号： D2623文献标志码：A文章编号：1009-055X（2017）05-0070-14

doi：1019366/jcnki1009-055X201705008

一、问题的提出：非正式干部正式化

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近年来，在全国各地驻点调研过程中，笔者强烈地感受到不同资源流量条件下东西部基层治理的实践差异：在资源硬约束的中西部一般农业型地区，村社干部多为领取误工补贴的兼业干部，在熟人社会的心理与行动逻辑指引下，在具体工作中人情、面子、关系等非正式、地方性、社会化、私人性调节机制发达，“正式权力的非正式运作”[1]“集权的简约治理”[2]是其基层治理常态，灵活、简约、混沌是其核心特征；反观东部发达地区，尤其是以上海、苏州等地为代表的大城市基层社会治理中，村社干部多为专业化的职业干部，在具体工作中规则意识强、规范程度高，人情、面子等非正式规则作用空间有限，“非正式干部的正式化”“规则之治”是其典型治理现象，资源软约束条件下，环境高要求、工作硬考核、治理高精细是其日常表征。经验世界中的巨大反差，成为笔者最初的问题意识来源：东西中国基层治理实践为何有此差别？发达地区大城市基层治理中非正式干部群体的正式化，为何普遍？如何运作？何以可能？

我国是世界上为数不多的巨型国家之一，人口众多、幅员辽阔、区域差异较大，秦汉以降这片土地便承载着庞大的治理系统，如果不过分看低中国政府的治理绩效的话，任何持客观态度的人都不能将中国治理归结为一种失败或低效的治理。依赖于其组织化的官僚系统，中国政府实现对大一统中国有效治理的同时，始终面临着“权威体制与有效治理”[3]之间的根本矛盾。在如何理解并揭示中国治理体制的实践机制方面，目前学界有三种代表性理论——周雪光的帝国的治理逻辑[3]，周黎安的行政发包制[4]和曹正汉的中央治官、地方治民的上下分治模型。[5]在曹正汉看来，以上三种理论在分析层面上存在差别，因此在关于中央政府的效率目标和政权稳定目标能否兼容的判断上存在着明显分歧。导致分歧的原因有二，一是关于官民能否分治，三种理论隐含着不同的前提；二是关于中央政府着重防范的统治风险来源，究竟来自地方各自为政、失控等地方分权本身，还是来自被统治的民众？三种理论持有不同的观点。[6]渠敬东[7]、曹锦清[8]等学者也从郡县制及其实践出发对中国传统社会双轨治理体系及其当代挑战做出分析，以充分挖掘传统中国治理智慧及其当代启示。

不同于以上学者的宏大视野，笔者关注的是以苏州为代表的大城市基层社会治理经验，所思考的问题是，在大城市基层治理实践中，以村社干部及其工作人员、城管队伍、辅警队伍为代表的三大非正式干部群体为何不约而同地出现了正式化这一现象？以街道或乡镇为代表的基层政权又是如何实现对这一准官僚群体也即街头官僚的控制和激励的？笔者试图发挥的观点是，不同于中西部一般农业型地区的非正式干部的兼业化、灵活性乃至灰恶化，在以苏州为代表的大城市基层治理实践中，在地方财政资源充足的条件下，非正式干部的正式化，一来符合地方治理需要，二来契合当地产业结构所提供的职业体系，三来匹配当地劳动力素质结构，以职业化的方式有效解决了这一街头官僚群体的控制与激励问题，继而有助于实现基层社会的规则之治，可谓大城市基层社会的治理密码。文中所指涉的非正式干部群体，主要指村庄或社区两委干部及其工作人员、城管队伍和辅警队伍。三大群体工作内容、工作方式等差异巨大，但均具有一个普遍且典型的特征，那就是不约而同地成为高度职业化的街头官僚。文中正式化约等于但并不局限于职业化的内涵。实际上，随着街头官僚现象的兴起，国内外已有很多学者从各个角度就基层治理主体进行研究。

二、既有研究与研究视角

梳理学界既有关于基层治理主体的研究，主要有以下几种观点：

一种是历史变迁视角下村治主体角色变化与实践格局。传统时期，在君主官僚制下，我国在治理规模和有效性的平衡[3]中维持郡县治国，其中士绅角色[9]尤为重要。清末民初，随着国家权力进一步下沉，保护型经纪逐渐被赢利型经纪[10]37-51替代，国家政权建设内卷化突出。中华人民共和国成立后，随着政社合一的人民公社体制的确立，生产队干部作为国家代理人，实现农村剩余的顺利汲取。税费时期，村干部承担当家人和代理人的双重角色，一方面，要完成税费征收和计划生育等国家任务，另一方面，又要维系村庄基本秩序，但逐渐出现了乡村利益共同体。后税费时期，随着国家治理任务和治理目标的转换，项目治国[11]作为新型国家治理方式诞生，随着国家资源进村而来的，是富人治村[12]、混混治村[13]、老好人治村[14]、中堅农民治村[15]等村治格局，结合笔者及所在研究团队长期调研经验，村治实践中存在一类少数人把持村政、私心泛滥、且与贤能治村相对的变态类型，姑且称之为寡头治村。endprint

纵观学界既有的寡头治村研究，主要有以下三种观点：一种是以富人治村论[12]为代表，主要集中在东部沿海利益密集型村庄治理，村中富人基于自身利益需要，积极投身村庄选举，利益越密集，村庄派性斗争越激烈，村庄利益治理越突出，村干部上台之后多“一年看、二年干、三年站”，村庄往往成为“不搞经济的政治村”。一种是以混混治村论[13]为代表，主要集中在项目资源进村较多且内部整合功能弱的村庄，项目落地过程中，钉子户治理成为老大难问题，混混利用其讲狠策略进行摆平理顺，短时间内承接项目顺利进村。第三种是新代理人论[16]为代表，在项目进村和乡村治理结构转型所呈现出的分利秩序中，村庄项目诉求和村干部谋利冲动共同作用下，部分能力强、关系广、利益空间在村庄之外的村民成为项目进村中的新代理人，利益治理突出，村治去政治化中完成去目标替代。

这一视角下的基层治理主体研究，大都关注农村这一经典研究场域，具有两大共性特征：一是国家能力有限，尚不足以实现对乡村社会全息而持久的控制和支配，在资源硬约束的条件下，正式权力的非正式运作、集权的简约治理成为基层治理实践常态；二是既有研究关注乡村治理主体较多，与我国当下短时段内大规模发生着的农民市民化、农村社区化、农业非农化等城市化实践不相匹配，尤其是对大城市基层社会治理主体的专门研究着墨有限，且既有研究以结构分析和制度分析居多，过程分析和实践机制分析较为欠缺。有鉴于此，基层实践呼吁我辈学人将研究目光转向大城市基层社会治理，具体的实践的机制分析和主体分析为笔者提供了广阔的研究空间。

另一种是在街头官僚理论视角下对城市基层社会治理主体进行分类并进行专门研究。“街头官僚”一词，来源于李普斯基的《建立一个街头官僚理论》。1980年《街头官僚：公共服务中个人的困惑》的正式出版，标志着街头官僚理论正式建立。在叶娟丽和马骏看来，街头官僚主要指处于基层、同时也是直接和公民打交道的最前线的政府雇员群体，如警察、教师、社工、税收员等。[17]按照其概念的实质内涵，大城市基层治理实践中的村社干部及其工作人员、城管、輔警等专门与群众打交道的群体当然属于街头官僚群体。韩志明对街头官僚的行动逻辑与责任控制[18]、工作界面[19]做出了精彩的分析。胡怀亮[20]对街头官僚理论与我国基层公务员的自由裁量权也做了探讨。与以上学者的总体分析不同，吕德文[21]、陈柏峰[22]和刘磊[23]分别从灰色地带治理、城管执法冲突的社会情境和城管执法的困境等方面对城管这一典型街头官僚群体做出专门的经验研究与机制分析，对于拓展我们对城管队伍及其治理实践的知识体系具有启发性。基于对江苏辅警现状的调查，李明朝对辅警队伍管理的困局与出路做出了探讨。[24]张以进更进一步指出，建立辅警队伍职业化管理运行机制，是辅警队伍管理的重要出路。[25]基于正式政治与非正式政治，叶敏[26]通过双轨运作模型对城市基层治理中条块协调问题作出解读，进而理解中国治理体制的活力与弹性，对于理解城市基层社会治理启发很大，鉴于文章立意所限，对基层治理结构和治理主体着墨不多。郭圣莉对国家的社区权力结构给予了充分的重视，应用经典的职位法和声望法对社区权力定量地呈现了社区的权力结构，她认为在各种类型的社区，居委会书记、主任均为社区权力核心，且其权力的来源是职位而非个人。[27]以职业为基础的社会分化，这是非常重要的研究发现，遗憾的是其对这一职位本身并没有做深度分析。

这一视角下专门化的街头官僚研究，也有两个共同特征：一是对村社干部及其工作人员、城管队伍、辅警队伍分而论之，并对其所处的治理结构、社会环境、执法困境、自由裁量权、责任控制等问题进行了条分缕析的分析，无疑对我们认识并理解这一群体非常重要，但恰恰忽略了正式干部群体间的总体性特征，对其所处的整体性社会经济结构和治理环境也认识不足；二是从街头官僚理论出发，固然对街头空间中的灰色地带治理具有极强的解释力，但囿于街头官僚内生的自由裁量权、责任控制、行动逻辑、工作空间等核心议题，既有研究对街头官僚群体指向、自由裁量权、控制与激励等方面着墨甚多，但却忽略了其作为一种职业本身所具有的学术命题价值。此外，也有部分学者关注到村社干部职业化这一议题。早在2005年，宁泽逵、柳海亮、王征兵等便发出了“村干部向何处去”之问，从工资来源、工作流动、职业生涯设计和职业化可行性的4个维度对村干部公职化进行了可行性分析。[28]申端锋[18]和王扩建[29]也认为，村干部职业化面临不胜任的难题，但作为地方政府应对现代化和城镇化的双重挤压下村治治理的一种制度创新，有其必然的内生逻辑，同时对职业化困境、出路和结果展开了论述。李永萍[30]指出，村干部的职业化是理解上海远郊农村基层治理的基础，勾勒出了村干部职业化的治理基础，但并未对村干部作为一种职业本身的职业特性展开充分的论述。由此可见，以上研究对村干部群体关注较多，并取得了丰富的研究成果，但对共同作为基层治理主体的城管、辅警、村社区普通工作人员的非正式群体进行统合分析者较少，忽略了大城市基层社会治理主体的整体性意涵。

基于此，本文拟从经验主义整体性视角出发，以包括村社干部及其工作人员、城管、辅警在内的非正式干部群体为研究对象，回归到非正式干部（街头官僚或准官僚）作为一种职业本身，在地方性经济社会结构具体实践中对非正式干部群体进行总体性深度素描，探究非正式干部群体正式化的具体实践及其社会基础、经济结构与治理环境，并在此基础上，对基层治理现代化这一时代命题进行反思。

三、非正式干部正式化：来自苏州的经验

笔者及所在研究团队成员于2017年4月20日至5月10日，在苏州市相城区C街道下辖村社区做了为期20天的驻点调研。调研所在C街道，位于苏州市大西北，当地人戏称“苏南的苏北”，属于典型的大城市郊区村庄或社区，因此具备个案意义上的典型代表性。相比中西部一般农业型地区基层治理中“正式权力的非正式运用”，大城市基层社会治理的典型现象是“非正式干部的正式化”。立足苏州经验，文中所指非正式干部，主要指称三类群体，一类是在村社区工作的两委干部及其工作人员，二是城管群体，三是辅警群体。当地社会在政府公务员、事业编制人员和二三产业产业工人和服务人员之间存在一个巨大的就业空间，构筑了一个高福利、类白领的优质职业体系，而文中所指的非正式干部群体正处其间。正式化，主要指这一群体的身份职业化或准官僚化、工作方式规范化，同时，当地社会也形成了以职业分化为基础的职业社会和规则社会。接下来，笔者拟对当地基层治理中的非正式干部群体画像做一素描。endprint

[BT4]（一）群体素描

（1）组织结构：高密度。C街道目前下辖三个安置房小区、一个商品房社区外加两个村庄，人口约21万。以其中安置房小区E社区和X村为例。E社区，现有本地人口6000多人，外地人口3000多人，属于典型的万人小区。E社区有一支庞大的社区管理与服务队伍，主要有三大群体：一是社区干部群体。其中，社区两委干部9人，其他工作人员8人（街道下派报账员1名、大学生村官1名、退职干部2名，其余4位均为社区聘用工作人员），加上楼栋长30人，共计47人。二是社区警务室辅警群体。据介绍，C街道辅警共计150人，均为街道派出所聘用人员，其中E社区辅警23人，外加一名派出所片警。其中，9人专门负责下辖某社区安全示范小区建设，其他辅警主要负责社区巡逻、流动人口管理等事务，实行四班三转。三是物业人员群体。据悉，为E社区服务的物业工作人员有七八十位，其中经理1名、保洁与保安主管各1名，其余均为保洁、保安等具体物业服务人员。X村，下辖35個村民组，980户，3800多人。X村有两委干部9人，工作人员3名。村警务室辅警12人，队长1人，副队长1人，负责外来人口登记者1人、学校保安2人，其余7名辅警负责村庄巡逻工作。此外，据悉，相城区城管部门2003年成立，目前有约1000名城管队员，但有编制者不超过30名，也就意味着该区97%左右的城管队员为合同制工作人员。C街道城管中队有39名城管队员，其中只有1人有正规编制，其余皆为合同制城管，负责C街道的城市管理工作。这一城管中队，又先后分出安监中队和劳动监察中队，实际负责城管工作的只有13人，具体工作中又将他们划分为4个网格，每个网格配备1名网格长和3～4名网格员，具体工作中实行划片负责制。由此可见，相比中西部一般农业型地区简约化、复合型的治理结构，当地基层治理中组织密度是很高的，且专业分工较为明确，共同服务于城市基层治理。

（2）工作属性：稀缺性、高福利、类白领、职业化。据悉，当地劳动力市场中，村社干部及工作人员、城管、辅警工作属于竞争性较强的优质工作机会，工资待遇至少不低于当地一般劳动力务工收入。据介绍，当地工业经济发达，正常劳动力以进厂务工为主，中青年人多在正规厂子上班，一般每月收入约4000～5000元，外加五险；上年纪的中老年人多在小工厂上班，每月约2000～3000元，只缴纳较低比例的社会保险或无社会保险。更为关键的是，工厂工作实行5天8小时制或6天8小时制，工作枯燥且自由度低，在当地价值体系中社会评价也极其一般。相比之下，村社干部、城管、辅警等非正式干部群体，属于为政府打工，工资待遇和福利保障由地方财政托底，工作较为体面，社会评价较高，对于无法进入更高层级劳动力市场中的中青年人而言，是很好的选择。正如城管队员自评道：

[HTK]“我们大部分人，学历不怎么高，技术没有，进政府工作（指进村社区工作或当城管或辅警）最好，有人想进还进不来呢！”（访谈记录：20170504WXY）[HT]

此外，据悉，当地年轻人以大专和本科学历为主，鉴于当地地域吸引力较强，多数人毕业后即回到所在地村社区工作，城管和辅警工作次之，极少数的人才会选择到工厂工作。以X村小王为例，1994年出生，2016年大专毕业，最开始选择应聘所在村庄的安全监察员（属于村聘工作人员），其5天8小时工作制吸引了村庄一大批年轻人关注，结果因报名人数太多、竞争激烈而面试失败。后无奈之下选择到当地工厂上班，4000元一个月，6天8小时工作制，据其介绍，少干1小时都不行，关键是私人工厂没有社保。此后当一听说派出所招聘辅警，小王立刻报了名。其本人现在C街道综合执法队（由辅警、城管、工商部门联合执法）工作，一年5万元，和工厂工作工资相当，但据其介绍：“虽然不多，但社保和公积金都有！”此外，E社区书记的一段话也足以证明这类工作的优越性：

[HTK]“以前，摆个水果摊，也可以成为老板；现在机会不多了，赚个5万、10万很难，但是亏却很容易，房租、人员开支大。因此，父母希望子女能找到稳定工作，不要求子女冒险开厂或做生意，有基于此，苏州父母更希望子女稳定下来！”（访谈记录：20170425XXD）[HT]

简而言之，在当地职业体系中，村社干部及其工作人员、城管、辅警等为政府打工的非正式干部工作，属于机会稀缺、福利较好、工资不低的类白领、职业化工作。

（3）工资待遇：比较优势明显。据了解，当地普通工薪阶层，每月工资三四千元，一年下来5万元左右，但其工作较为枯燥，尤其是工厂流水线工作，在当地村民看来，一是不自由；二是社会保障程度低；三是社会尊严感不强。反观非正式干部群体，一是工资待遇要普遍高于工厂工人，一年下来可达6万元及以上水平；二是工作稳定、轻松、自由；三是社会地位较高，在地方性职业体系中，属于当地人竞相追求的工作岗位。以社区干部为例，据悉，E社区书记年薪在20万元左右，其他干部工资待遇以书记工资的一定比例进行折算。按照当地规定，主任工资一般为书记工资的65折，副书记工资一般为书记工资的6折，副主任工资一般为书记工资的45到55折，其余两委干部工资一般为书记工资的45折，一般工作人员工资一般为书记工资的35折左右，书记有10%的调控区间，用以激励并管理基层工作人员工作。城管队伍群体中，当地政府财政按照一人9万元的标准统一拨付，而后由城管中队根据考核情况自主灵活分配。根据工作年限和职级而定，一般而言，一般城管队员工资一年在6万元左右，网格长一年7万元左右，城管中队队长、副队长，作为股级干部，一年在14万元～16万元左右。辅警队伍群体中，一般队员工资一年在5万元左右，队长工资一年约8万元～9万元，工资待遇以工作年限和职级为基础与日常工作考核直接挂钩。简而言之，与当地普通工作相比，这类工作岗位社会地位高，生活有尊严；经济待遇高，收入有保障，因此比较优势较为明显。

（4）群体特征：高素质、年轻化、职业预期稳定，人员结构合理。在以上高福利、类白领、职业化的工作属性和有竞争力的工资待遇综合影响下，形塑出了非正式干部工作这一就业机会结构。参照当地劳动力素质结构，这类职业体系便成为最具吸引力的就业选择。实践证明也的确如此。据悉，C街道城管中队39名城管队员中，年纪最大的为副中队长，今年43岁，年纪最小者23岁，80%左右为85后，且大都为退伍军人并在工作中自修了大专或本科学位。在副队长A的11年工作经历中，C街道城管中队只有3人因为有了更好的出路而中途离职，其余大多数人一干就是多年，并且极少有人表示过要离开城管队伍的想法。endprint

此外，E社区17名两委干部及其工作人员中，大专及以上学历者14人，其中还有2名硕士学位获得者，其余3人中，2名为退职干部（老干部），1名为日间照料中心工作人员。年龄方面，年纪最大的当属处于退职状态的2名工作人员，其余两委干部及工作人员，除书记为45岁左右外，其余均在35周岁以下，并且目前当地对新进村社干部及工作人员的基本要求也是35周岁以下、大专及以上学历。在村社干部队伍中，形成了以退职干部为主的“老”，以书记、主任为主的“中”，以两委干部及工作人员为主的“青”，即所谓的“老中青”结构，同时也成为后备干部资源充足、中层干部及工作人员得力、书记主任等主职干部稳健、退职干部有保障的健全的组织结构（参见表1）。

（5）工作方式：从管理走向服务，规范化程度高。调研期间，笔者所听到的最经典的一句话便是“我们要全心全意服务好我们的管理对象”。向当地村社干部问及其工作内容时，他们大都毫不犹豫地说“我们就是专门搞服务的”。从社区服务中心的设置来看，其一楼服务大厅，总计有4个窗口：党员服务窗口、民政窗口、计生窗口、代缴水电费窗口，无一不体现着社区治理中的服务思维。另外，其警务室的服务也独具特色。以房源超市为例，主要是由社区警务室牵头，做了一个公益性的房屋中介，为需要出租信息的租客和房东免费提供信息。通过这一服务形式，社区警务室也间接掌握了社区外来人口居住和务工信息。因此，这属于典型的以服务促管理的案例。

大城市基层社会治理实践中，工作规范程度较高。村社内部灵活性空间有限，基层干部是经培养并选拔出来的，村民自治的选举程序只是完成合法性确认的其中一步，用当地干部的话说就是“我们是通过服务、通过与群众接触让群众认识我们”。当地村社内部利益关系清晰，村民或居民对公私边界有高度共识，如此，便不存在中西部部分农村地区的混沌不清的灰色地带，也就不需要太多的群众动员和村庄政治。加之近期服务型政府理念的提出，以东部沿海发达地区村社为代表的基层组织，走向了从管理到服务的实践路径。原因主要有三：一是当地村社内部公私边界清晰，基层政治产生的经济基础和社会基础较弱，不存在群众动员和基层政治的产生空间；二是服务型政府要求各级党委政府提供服务，以此来赢得民众的政权合法性认同；三是基层组织工作人员要想在既有框架内实现群众满意，也唯有通过提供更优质的服务和开展更频繁的活动来体现并改善自身的存在感和提升在民众心目中的形象。据悉，2008年之后，服务大厅在当地大规模设立起来。服务大厅的设立，可谓服务型政府从高层理念走上基层实践的最佳体现。随着服务型基层政权的建设，基层工作规范程度也逐渐提升。据当地社区条线干部介绍，以其所负责的民政条线为例，在工作时间的分配上，条线工作占到其80%以上的工作精力，社区综合性工作或创建工作，只占到其15%到20%的精力。据悉，当地村社工作基本都分解到每一位负责的条线干部手中，并且有标准的工作流程与之匹配，规范程度极高。

基于此，我们便可以勾勒出这一非正式干部群体的自画像：在大城市基层社会高密度的组织结构中，存在着一群高素质、年轻化、职业化的基层干部及工作人员队伍，他们从事着高福利、类白领的且在當地具有稀缺性和竞争性的职业，工资待遇等于或高于当地普通工薪人员，福利待遇较好，工作环境较为自由，职业较为体面，社会地位较高，以规范的工作方式，从事基层社会的管理和服务工作。

[BT4]（二）作为一种职业的非正式干部工作

在职业视角下，笔者拟从岗位招聘、在职培训、定期流动、职业保障4个方面介绍当地非正式干部工作。

（1）岗位招聘。据悉，当地村社区工作人员、城管和辅警工作岗位招聘均对年龄、学历及违法违纪状况提出了严格要求。以城管中队招聘为例，2017年C街道城管中队计划招聘8人，要求本科及以上学历、年龄35周岁以下，退伍军人优先且学历可适当放宽，有30多人报名，最终录取的8人中，年龄均在20多岁，其中6名本科毕业生，2名退伍军人均为高中学历。此外，据介绍，当地城管和辅警招聘之前，资格审查要进行非常严格的“六连查”，对个人及主要亲属的违规违纪、信用状况等提出严格要求，一旦发现问题，立即取消竞聘资格。由此可见，当地非正式干部群体的工作岗位招聘非常严格，以此保证这支队伍入口时的基础素质。

（2）在职培训。据悉，当地基层各组织培训制度非常健全，一般而言，有三种类型的培训。一是岗前培训，尤其是各条线口直接处理一线业务的条线干部，当地区街两级将安排统一培训；二是例行培训，每年一到两次；三是适逢重大政策调整或重大时期或特殊事件时培训。据介绍，2016年二胎政策放开，当地对计生条线干部进行了统一培训，对政策调整内容、工作方式等进行了专题培训；比如辅警系统内部，每到队员加薪晋级时也会组织统一培训。据介绍，培训内容主要为三大块：法律法规、业务知识、典型案例。由区或街道统一组织培训，一年至少一到两次，涉及民政、计生、城管、辅警等各个条线或系统。

（3）定期流动。当地基层组织存在广泛的职业流动空间和顺畅的职业流动渠道。主要有三类：一是不同组织间上下流动。据悉，E社区现任书记薛书记，由街道社会管理科聘任的科长一职上退下来；原X村陈书记，于2016年换届选举后到街道社会管理科任科长。二是组织间左右流动。据悉，E社区现任居委会主任陶主任，是从另一村改居社区副主任一职上流动过来；E社区分管拆迁工作的现任党总支副书记赵书记，是2016年从做了10年的街道拆迁办流动下来；X村村委副主任，是2016年从城管中队副队长流动下来。三是组织内部上下流动。X村现任村委会主任，2010年到2015年期间任村会计，2016年换届选举时，成为村委会主任；E社区居委会委员ZXJ，三年前由社区聘任为负责民政的条线工作人员，三年后被选举为村委会成员，专职负责民政条线工作。随着职位变迁而来的，是工资待遇的不断调整、优化。流动带来希望，希望给人以工作动力。据X村书记介绍，当地基层干部及工作人员，不仅可以在组织内部及组织间进行上下左右流动，只要工作做得出色，尤其是村社主职干部，干满一定年限则可以转为事业编制。由此可见，当地基层组织是非常具有活力的。endprint

（4）职业保障。据悉，苏州当地存在一种独特的工作状态：退职而非退休。当地基层一直有定工干部（主职干部）和条线干部（副职干部）之分，在职期间，只要工作负责，就一定可以实现职业向上流动，到了书记、主任、副书记、副主任、会计等主职干部之列后，地方政府便会对后期的工作作出妥善的安排。据E社区一位退职干部介绍：

[HTK]“在我们这里，只要你不犯原则性错误，一般都是可以干到老的，在退休前四五年转为退职干部，退职而不退休，这是我们这里的做法，工资待遇变化不大，而且政府也不会不管我们的！”（访谈记录：20170502LHM）[HT]

基于此，我们可以发现，作为一种职业的非正式干部群体工作，岗前招聘是严格的，在职培训是健全的，职业流动是顺畅的，职业保障是稳健的。在竞争性的职业结构中，包括村社干部及工作人员、城管和辅警在内的非正式干部工作便成为一份优质的工作岗位。

四、非正式干部正式化，何以可能

非正式干部正式化，深嵌于大城市独特的治理结构、经济基础、社会分层和劳动力素质结构中。这一治理常态是大城市基层治理中任务高要求、考核零容忍、资源软约束、经济强激励下支配导向的治理需求，是当地工业经济主导下职业体系中竞争性、稀缺性就业机会结构和当地中低端的劳动力素质结构等因素相互匹配、共同形塑的产物，并且塑造了大城市基层社会的规则之治。

[BT4]（一）大城市基层治理中的任务高要求、考核零容忍、资源软约束与经济强激励

与中西一般省份一般城市相比，苏州市基于大城市独特的治理环境，对基层治理任务提出了更高的要求。这种治理理念下，地方政府对工作执行情况进行严格考核，并与工资待遇、福利待遇等直接挂钩。尤其在中央八项规定、四风整治出台后，对工作人员违法乱纪情况实行零容忍策略，主要体现在其日常管理的考核上。在当地政府充沛的财政资源支撑下，与日常考核相配套的便是经济待遇，实践证明，这一激励措施极其有效。

以城管队伍为例。据介绍，作为普通队员，每年工资5万多元。按照内部管理规定，如果队员无故旷工1天，扣除年度工资的3%；旷工2天，扣除年度工资的6%；旷工3天，直接开除。每天上下班，必须刷脸打卡。据悉，当地城管中队对工作纪律要求也极其严格。访谈时其分管组织纪律的副队长和笔者分享了一个“10杯绿豆汤”的真实故事。据介绍，今年5月初，该队10名城管队员依规到集贸市场巡查，天气较热，于是有一商户自费为这几位城管队员一人买了一杯绿豆汤，每杯5元。可有意思的是，这几位城管队员就拎着这10杯绿豆汤上交给了这位分管组织纪律的中队长，这位中队长又提着它向街道的纪检干部说明情况，后街道纪检部门要求退还给商家。最终这10杯绿豆汤又送回到了商家手里。关于日常管理，城管中队近期还发生了一件事情。两位城管队员因为口角发生了争执，分管组织纪律的队长发现后，便做出了以下三点惩罚：

[HTK]一是每人罚款2000元；二是写检讨书并在每周例会上做自我批评，对自己的问题进行深刻检讨；三是三个月之内，如有类似情况发生，直接卷铺盖走人。事后，我们问及这位城管队长队员是否会怀恨在心，他告诉我们，不会怀恨反而会感激在心，因为没有开除他们。（访谈记录：20170505XD）[HT]

绩效考核之所以有效，除了经济上的强激励外，与这份工作自身对于当事人的重要性也息息相关。根据考核细则，有三项一票否决事项：一是公车未经许可私用（按规定扣分）如出事故，由当事人全权负责；二是执法态度生硬、粗暴，发生有效投诉；三是工作期间饮酒或酒后驾车。这就意味着不服从工作要求，很可能面临最彻底的惩罚——开除。据介绍，近5年，当地城管队伍只有一位队员因向辖区商户以借钱的名义变相拿好处，后因商户举报而被清除出城管队伍。而整个城管中队的人一致认为：

[HTK]“这样做犯不着，一两条烟才三四百块，我们又不是抽不起；但一旦收了，一来怎么面对我们的执法对象，没办法开展工作；二来搞不好把工作搞没了，不划算的呀！”（访谈记录：20170429ZB）[HT]

当地城管队伍依托严格的半军事化管理，将日常工作与年终考核相挂钩，以经济待遇上的加减法来调节、控制、激励队员依规工作。村社区干部及工作人员和辅警队伍莫不如此。在工作内容、工作环境、工作对象和工作方式上，非正式群体内部虽有差异，但在面临的治理要求和激励理念上，却是高度一致。据介绍，当地基层村社实行书记负责制，由书记负责统筹全面工作，分解到各条线干部，各司其职，年终考核时以街道各条线口为单位对村社区日常党政群团工作、重点工作（加减项）、创建工作等统一考核，最终考核结果汇总成为村社区最终得分，而后根据考核情况确定书记本人工资，村社区干部及工作人员工资以一定的比例与书记工资挂钩。其中，书记拥有10%以内的工资调控权，用以激励村社干部及工作人员。当地辅警队伍工作激励作用也非常明显。以X村警务室为例，据其副队长介绍，每月工资2500元，年终到手40000～50000元，也就意味着40%左右的工资是根据绩效考核而来。此外，在具体工作中，当地政府也依托充足的财政资源对工作内容进行激励。据悉，前段时间某辅警队员做流动人口盘查时，发现3名从张家口逃窜而来的小偷，而后及时上报并控制嫌疑人，按照考核细则，该队员获得了6000元的奖金，其他辅警队员都非常羡慕。

简而言之，大城市基层治理实践中，地方政府对治理环境提出了更高的要求，同时也下达了高标准的任务体系，依托地方充足的财政资源，通过日常工作与经济待遇挂钩的方式，对非正式干部群体进行严格的考核与管理。在这一治理实践中，非正式干部群体的存在并适度扩大便成为治理上的刚需。

[BT4]（二）工業经济结构、竞争性职业体系与就业选择

谈及当地的就业选择，就不得不了解当地的职业体系，而当地的职业体系，又是由当地的产业结构所形塑的。因此，我们姑且先对其产业结构解剖一番。据了解，苏南一带属于典型的工业经济区，前期以乡村工作为主，后期以园区经济为主。但不论是哪一种经济形态，其实质还是工业经济，只是组织方式和产业级别发生了变化。目前，相城区以大工厂经济为主导，小工厂经济为补充。在大工厂，工作机会主要有两类，一类是流水线上的操作工，每月工资4000～5000元，实行6天8小时工作制。工资待遇尚可，工作稳定，但缺少自由，更谈不上体面，因此，当地人一般不会轻易选择操作工一类的工作。那做这份工作的是哪些群体呢？是来自我国中西部的年轻的农民工群体。第二类是管理类和技术类岗位。endprint

这类岗位，工资待遇较高，社会保障尚可，但岗位有限，尤其是外来资本主导下的工厂经济，本地人在务工市场上并不具有绝对优势，且招聘机会有限，因此，正规企业中的高级岗位，也属于可遇而不可求的。小工厂经济，也有两类群体，一类是杂工，一般多由当地40～60岁中老年群体担任，保障没有，工资一般，但正好适宜于这一群体打工挣钱的诉求和能力，父辈们俯身苦做的工作，恰恰是当地年轻人所尽力摆脱的岗位。一类是管理岗位，当地的小厂子一般由乡村工厂转制而来，后来大部分因卖方市场向买方市场转型的市场结构性因素而倒闭，目前只有为数不多的小工厂勉强经营，而这些管理岗位，一般由老板的至亲担任，同样机会有限。既然当地工厂经济并不能为当地人，尤其是年轻群体提供较优的工作岗位，那当地年轻人都做些什么呢？第一选择又是什么呢？在当地，公务员和事业单位工作人员，是大家竞相追求的工作机会，但苏州作为人口净流入地区，面对的是来自全国劳动力市场的竞争，因此，要想成为一名有编制、吃国家财政的正式干部，极其艰难。这种情况下，当地年轻人便不得不退而求其次。

鉴于大都市治理需求，地方政府提供了相当多的合同制岗位。据了解，当地城管中队39人，综合执法队12人，辅警队伍150人，社区工作人员二三十人，均为聘任制合同工，包括C街道部分，据悉也有近50%的聘任工作人员。也就是说，在当地，在国家正式编制干部和工厂产业工人之间，存在着一个竞争性的、高福利的、有保障的、类白领的职业空间。这一岗位的典型代表，就是上文提及的包括村社干部及工作人员、城管队伍、辅警队伍、拆迁办和大学生村官等在内的从事公共治理工作的非正式干部群体。这一群体有一个共同的特征，就是为国家打工、吃财政饭。他们与公务员、事业单位人员最大的不同，就在于是否有编制，而编制主要代表的是待遇的不同，并没有形成上下尊卑的等级秩序。因此，从这个角度而言，将当地社会概括为职业社会是恰当的。当地是一个以职业分化为基础的社会，职业关系非常发达，契约精神浓厚，人人尊重规则，私人情感只是润滑剂，整个社会具有高度共识。

有基于此，我们便可以发现这一非正式干部所在的工作岗位，在当地职业体系中俨然成为一份高竞争性、高稀缺性、高保障性、低风险性的三高一低工作机会。这一职业空间，无疑对当地劳动力形成巨大的吸纳作用。

[BT4]（三）竞争上岗：劳动力素质结构、职业选择与社会分层

以苏州为代表的大城市地方劳动力市场，按照年龄段划分，一般有三类群体：

第一类是60～70岁人员。从大集体时代走过来的老年人，一来相信劳动创造价值，二来在尽可能自养不给子孙后代添负担的同时，接济或支持一下子代和孙代家庭，以维持自身的主体性地位和整个家庭再生产。这一群体文化素质普遍不高，年老体衰，在就业机会丰富的大城市经济中，这一群体的劳动年限特别长，可以持续到70岁左右。对他们而言，可以从事一些摘茶、保洁、手工等非正规工作，劳动强度不大，工资待遇不高，灵活性强，与这一群体具有内在契合性。以当地老人为例，最经典的画面便是六七十岁的老爷爷老奶奶，一起坐在楼道口做毛线打理工作，一天可梳理10斤，一斤5角手工费，一天5元，工资有限，但劳动创造价值。

第二类是40～50岁人员。这一群体，伴随着改革开放后经济大潮而起落，接受教育程度同样不高，大部分人以初高中学历为主，大专本科毕业者较为少见。一小部分人抓住机遇，通过开厂或做生意富起来了，成为经济精英；一小部分人到村社区或政府部门工作，成为体制精英；大部分人在流水线上打工，收入有限，但温饱不愁，家庭再生产顺利进行。目前的社会分化格局，基本由上一代奠定基础。当下的40～50岁群体，是分化较为严重的一代。

第三类便是笔者本文重点论述的对象——20～30岁群体。目前，这一群体大都为独生子女，受教育程度较高，基本是大专及以上水平，在地方性就业市场中，产业工人多是从中西部而来的年轻的农民工群体，而且当地年轻人也不屑于做产业工人，他们做生意也不比父辈一代，而创业门槛较高，成本高，风险大，当地年轻人一般不会轻易选择创业或做生意；同时政府公务员或事业编制岗位又相对有限，且面对来自全国劳动力市场的竞争，本地人并没有特别的优势。这种情况下，当地人评价道：[HTK]“我们的工作，与大工厂相比，有自由；与小工厂相比，有社保；進不了政府部门，成为城管、辅警、社区干部也是非常不错的呀！”（访谈记录：20170428）[HT]可见，准官僚类工作已然成为当地年轻人竞相追逐的工作岗位。

优质而稀缺的工作岗位，与之相匹配的一定是当地学历不低、年龄适中、素质较高且最有活力的一个群体，既是选择的结果，也是竞争的产物。从职业社会的视角来看，当地的社会分层也正是有基于此，形成以职业为基础的社会分层。以X村12组为例，全组30户，鉴于当地“4+2+2”的家庭人口结构，户均3个劳动力，具体分层情况如表2。

简而言之，在竞争性职业体系中，当地最有活力的20～30岁群体中的佼佼者，天然倾向于选择处于公务员或事业编制人员等正式官僚与产业工人之间的这一非正式干部群体工作，并根据自身条件、机会结构和岗位要求作出最有利于自身职业发展的就业选择。同时，村社社会内部的社会分层中，职业属性与经济待遇、社会声望强关联，即以职业为基础实现阶层分化。

综上，非正式干部正式化，深嵌于大城市独特的治理结构、经济基础、职业体系和劳动力素质结构中，主要原因有三：一是我国大城市基层社会中内生性治理需求。任务高要求、考核零容忍、资源软约束、经济强激励下支配导向的治理需求，是催生非正式干部这一群体正式化的治理基础。二是我国苏南地区城市产业结构所框定的经济基础。当地工业经济主导下的职业体系中，在正式官僚与产业工人之间存在一个高度竞争性、稀缺性的就业机会结构，为非正式干部群体提供了颇具吸引力的就业空间。三是当地中低端的劳动力素质结构在竞争中内在分化出一批最有活力且符合工作要求的人群。以上因素相互匹配、共同形塑出这一非正式干部正式化，为大城市基层社会的规则之治奠定了不可或缺的治理之基。endprint

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五、非正式干部群体的控制与激励：代理人视角

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大量非正式干部群体的存在，必然带来代理人问题，而代理人问题的核心就在于如何控制并激励代理人。在苏州当地的实践中，当地政府很好地解决了这一问题，具体是如何做的呢？

[BT4]（一）全息控制

（1）嚴格的组织管理。当地基层组织具体运作过程中对工作人员的管理非常严格，主要体现在对其日常工作的考核上。基层组织内部存在一个严密且严格的日常管理机制。据悉，工作人员日常工作表现直接与年终考核相挂钩。以社区楼栋长为例，每天工资10元，每年工资3600元，主要负责上传下达工作，工作繁琐，但较为轻松，主要是跑跑腿、动动嘴，适合于空闲时间较多的中老年人。在当地的具体管理中，社区会根据信息性质进行奖惩，如发现一条卫生类信息，奖励10元；一条计生类信息，奖励50元；发现重大安全隐患，奖励100元；以此调动楼栋长工作积极性。以辅警为例，在每年工资5万多元的基础上，当地也制定了灵活有效的激励方案，比如盘查到重点人员，可奖励几百乃至上千不等的绩效奖金。简而言之，通过日常工作与年终考核相挂钩的方法，实现了组织内部的有序管理。

（2）财权上移。调研发现，乡镇或街道这一层面，主要通过财权上移实现对村社的控制。财权上移有一个循序渐进的过程，有以下几个关键性步骤。第一步，据介绍，1999年，当地在乡镇层面成立了代理记账中心，实现了账本的上移。第二步，2010年，当地实行了股权固化，尤其是一二社区成立后，社区成为准预算单位，不再具有财务自由支配权，并严格按照预算规则进行财务开支。第三步，2013年，开发区统一实行报账员委派制，取消了村级会计。报账员下移，进一步实现了基层政府对村社组织的财务监控。同时，将村社组织的法人章和财务章统一收归开发区财政局统一管理。第四步，2015年，街道层面成立股份合作社联社，并成立由5个分公司组成的总公司，以此实现对各村集体资产的经营管理，同时要求村级组织销户。在财务章上移和报账员下派的过程中，社区成为一级预算单位，进而实现了财权的上移、控制。简而言之，通过对财权的控制，乡镇或街道政府实现了对基层组织的控制与支配。

（3）群众监督。除了组织自身内部层级节制，群众监督也必不可少。据悉，当地群众信息反馈非常顺畅，主要有以下渠道：110报警专线、12345阳光政务平台、书记或市长信箱、网格员、信访系统等。群众监督的有效性，建立在当地扎实的考核中。以12345阳光平台为例，按照规定，一旦发生有效投诉，直接和基层工作人员的工资待遇挂钩。因此，只要基层干部重视自身工资待遇高低，就一定会非常在意群众意见，也就一定会留心群众身边的小事、杂事、琐事。从这个角度而言，非正式干部这一身份，也不失为调动基层工作人员积极性的一大策略，很好地解决了基层干部工作积极性问题，值得进一步深入分析。群众反馈的有效性，可反映在以下案例中。据介绍，近期有村民直接找到社区薛书记，向他反映垃圾清理不到位问题，书记随口便说卫生问题应该要找物业，和社区关系不大，在具体交谈中，书记拍了桌子。事后该居民就拨通了12345反映书记工作态度有问题。时隔不久，街道纪委干部便约谈社区书记，要求他说明情况，并向居民解释清楚。因此，当地具体工作中，群众不仅是可以监督的，而且关键是监督是有效的，地方政府是必须做出回应的。由此形成了治理上的闭环——有科学的政策制定，有公正无私的执行者，又有无处不在的监督者，继而形成正向反馈。

（4）自我规训。非正式干部工作，这一优质工作的稀缺性，决定了当事人对工作非常珍视，并不会轻易触犯工作禁忌。访谈期间，笔者向各层级干部群众反复问及并确认当地基层队伍中，是否有犯错误的干部，答案是没有！为什么没有呢？一个非常重要的原因就是，在当地干部及工作人员看来，犯不着！以当地城管队员工作经历为例，据悉，当地普通城管队员，一年下来5万多元，网格长6万多元。而某些中西部城市工作人员，正规职业利益无法得到满足，因此工作人员向非正规利益地带伸手的现象比较普遍。而在苏州地区的城管队员看来，收一条烟，不过三四百元，而工作丢了之后，损失更大，一年工资有5万多元，队长有15万多元，根本犯不着向工作对象伸手。一来不利于工作开展，二来搞不好会弄丢工作。因此，城管工作的优越性和稀缺性，使得当地城管队员尤其珍惜自身的工作，不会轻易向灰色利益伸手。以社区干部为例。社区工作，属于当地职业体系中为数不多的社会地位高、工资待遇优、福利待遇好的工作岗位，尤其是社区书记，一年工资约20万元，高则可以达到一年35万元，少则也有十七八万元，完全没有必要为了贪污腐败而丢失自身工作，机会成本太大。以笔者2016年在上海嘉定区北管村调研为例，书记和副书记为亲兄弟，一起搭档近三十年，从来没有在经济问题上犯过错误，不仅他们如此，所在乡镇村社干部落马者都寥寥可数。苏南地区基层工作的规范程度，由此可见一斑。

简而言之，在当地具体治理实践中，通过组织管理、财权上移、群众监督和自我规训，当地干部和工作人员恪守工作本分，不敢越雷池半步，由此实现了对基层工作人员的控制。

[BT4]（二）经济激励

控制的视角，只能解决基层干部及其工作人员行政规范问题，却不足以解释这一群体的工作积极性问题。因此，我们需要引入另外一个视角：激励视角。在地方政府充足的财力支持下，对非正式干部群体的激励主要是在经济待遇上做加减法。

据社区X书记介绍，当地劳动力市场中，普通工薪阶层月收入不过四五千元，一年四五万元算是平均年薪，而村社干部工资则要高于这一基数，且基层工作中岗位不同，工资待遇就大不一样。据悉，当地正科级干部一年38万元，副科级干部一年28万元，有编制的工作人员一年18万，普通工作人员也有9万元；正股级干部16万元，副股级干部一年14万元。在E社区，书记一年192万元，加上绩效奖金，一年20万元左右，主任14万元多，副主任副书记13万元多，其余两委干部8万元到10万元不等，一般工作人员是7万元。在谈及社区干部工作积极性问题时，书记坦言：endprint

[HTK]“为什么干事？工资高才会干事！没工资，怎么会干呢？给他们两万，他们会干吗？没有钱是不能干事的！新来的小俞，每月工资6600元，刚进来一年，一年7万元左右，慢慢涨，不可能一下子10万元的。”（访谈记录：20170412XXD）[HT]

据悉，包括村社干部及其工作人员、城管、辅警在内的非正式干部，属于当地工薪阶层中收入最高者，因此，他们格外珍惜这份工作所带来的经济待遇、社会地位和人生尊严。在此基础上，当地还设置了一系列考核细则，与工作内容高度契合，在经济待遇上做足了文章，在具体的治理实践中充分调动工作人员的积极性。以村社干部工资待遇为例，与所在村社书记工资直接挂钩，按一定比例支取，年终考核时，书记拥有10%以内的调控权，用以激励工作人员尽心工作。

此外，非正式干部正式化这一命题本身，可以拆分为两个部分，一是正式化；二是非正式干部。正式化主要体现在其工作方式上，而非正式则是其身份属性的典型特征。同为政府雇员，与公务员、事业编制工作人员等定岗、定责、定编的“三定干部”不同，非正式干部群体恰恰属于没有定编的“两定干部”，而恰恰因为这一群体没有正式编制，本身也构成了基层政府对基层村社组织、城管队伍、辅警队伍等非正式干部群体进行激励的最佳人事管理框架，即符合工作要求即以合同制聘任人员，不符合工作要求便可自主辞退或灵活进行相应的控制和激励措施。

六、结论与讨论

非正式干部正式化，是理解大城市基层社会治理的窗口和密码。研究表明，包括村社干部及其工作人员、城管和辅警在内的非正式干部正式化是大城市基层社会治理的常态；这一常态是大城市基层治理中任务高要求、考核零容忍、资源软约束、经济强激励下支配导向的治理需求，是当地工业经济主导下职业体系中竞争性、稀缺性就业机会结构和当地中低端的劳动力素质结构等因素相互匹配、共同形塑的产物，并且塑造了大城市基层社会的规则之治。同时，在当地具体治理实践中通过组织管理、财权上移、群众监督和自我规训4种控制方式与经济激励，有效解决了这一非正式干部群体的代理人困境问题。同时有以下几点值得进一步讨论。

[BT4]（一）代理人激励的经济基础

与中西部一般农业型地区的基层治理相比，东部沿海发达地区最大的优势和特色在于地方财力充足，可转化的治理资源丰沛。以苏州为例，E社区公用事业经费每年有450万元左右，物业费用每年有400万元左右，均由政府财政托底，加之日常创建类活动经费，一年下来基础性运转经费在1000万元以上。更为重要的是，鉴于我国以中低端制造业为主体的产业结构，大城市经济催生了两类最为常见的职业类型：工厂工作和政府工作。工厂工作保障性弱，枯燥而不自由，工资待遇一般，关键是社会地位低，尊严感不强，一般是来自经济洼地的中西部地区年轻的农民工群体的职业选择。相比之下，政府工作保障性强，规范而稳定，工资待遇较高，关键是社会地位高，属于地方竞争性较强的优质工作机会，此为其一。其二，大城市地方政府财力雄厚，有足够能力支付组织成本，较高的工资水平对工作人员形成强激励，也是这一工作岗位具有强大向心力的奥秘所在。因此，包括村社干部及其工作人员、城管、辅警在内的非正式干部群体，其代理人的经济基础尤为重要，中西部一般农业型地区在学习借鉴时，务必要慎之又慎，不宜盲目推广。[KH*2]

[HT4”F]（二）科层制延伸下的基层治理之变：灵活性、低成本、社会化到高成本、稳定性、组织化[HT][KH*2]

中西部一般农业型地区，受经济结构和地方财政实力所限，政府科层力量并不发达，因此，很多地方社会处于村民自治状态，政府并未全方位进入。这种情况下，基层治理基本遵循熟人社会的逻辑。在熟人社会内部，人情、面子、关系、信仰等建立在地方性知识基础上的非正式规则更为有效。表现在实际治理过程中，摆平理顺等隐性成本内部化，干部补贴、办公经费等其显性成本也不高，工作方式灵活的同时也会有一些并不规范的现象存在，简单粗暴却很有效，村社内部，治理角色并未做进一步清晰划分，形成了一个复合型、简约化、低成本、灵活的治理结构。

而以上海、苏州等地为代表的东部沿海发达地区，地方财力雄厚，可转化治理资源丰沛，国家与农民距离较短，科层力量发达，可以延伸至每一位社会成员的毛细血管之中，当正式规则供给非常有效时，就会对非正式的、混沌的“正式权力的非正式运作”产生替代，并进一步压缩和清除组织内部不清不楚的灰色地带。因此，正如笔者调研中所观察到的，大都市地区依靠丰沛的地方财力，建立起庞大的组织架构和较为健全的治理机制，在严要求、硬考核和强激励下，地方政府对治理中的灰色地带实行零容忍政策，尤其是小网吧、小餐馆、小诊所、小理发店等非正规经营场所成为重点治理对象。如此，随着高密度治理行为而来的，一定是更为频繁的组织行动，在一次又一次的组织动员中，进一步催生了组织膨胀和服务细化。于是，治理的隐性成本并不高，但显性成本却很高，尤其表现在规则社会中的组织管理成本。因此，在一定意义上而言，苏州等地是以管理成本置换治理绩效，进而形成了组织密度较高、专业分工明确、工作执行规范、治理成本较高、高度组织化的基层治理结构。

[BT4]（三）服务型政府的泛服务化：为人民服务，而非无底线服务

从理论上而言，公共领域、私人领域和第三域，是我们对所处生活领域的基本划分。由此观之，公共领域由政府主导，私人领域由市场供给或个体自给，第三域为多方协商供给，如PPT/BOT等模式。可现实生活中，治理世界极其复杂且并不存在严格的界限，稍有不慎，便会越俎代庖，因此，对于责任边界的厘定，是一项基础性和战略性兼具的工作。反观当下的服务型政府建设，本意是在为人民服务这一政治承诺、政党伦理、人生信仰和行为准则四位一体的服务话语下的具体化、政策化。责任无限是一种政治承诺，但并不等于无底线服务，刻意为社会成员解决原本属于私人领域的事务，最终只能带来治理高成本、责任倒挂和基层权威混乱。自从服务型政府提出以来，在大城市基层治理中便开始了从管理到服务的转向。可是其中的悖论在于，在“小政府、大社會”理念指引下的社区建设，随着服务范围和服务内容的膨胀，政府职能责任边界越来越向私人领域和混合领域拓展，随着政府责任倒挂，最终出现了“大政府”的吊诡局面。调研中据当地干部介绍，苏州当地甚至出现了群众醉酒后打110要求送其回家的事件，令人啼笑皆非。因此，我们必须对政府责任做出进一步区分：基层治理中，哪些事务属于而且一定要由政府亲自出面处理的事务，哪些事务介于两可之间，哪些事务属于政府完全不必介入的事务。政府有底线，民众方有原则，社会才有共识，国家才有未来，我们所面临的，才可能是一个低成本、高效率、有权威、有尊严的善治社会。endprint

本文的可能贡献在于两个方面：一是不同于以往将村社干部、城管和辅警等群体分而述之，而是将其统合在非正式干部群体中进行整体性分析，进一步丰富学界对大城市基层治理复杂经验的知识认知，形成有效知识增量；二是在经验主义整体性视角下深度挖掘非正式干部群体深嵌其中的经济结构、治理结构和劳动力素质结构，并在此基础上探讨这一代理人的控制和激励问题，从控制和激励相结合的视角解析非正式干部正式化这一典型治理现象，有助于理解大城市基层社会治理，为全息经验基础上构筑深厚的理论空间夯实基础。本文的不足之处也是显而易见的，比如所涉及经验材料较为繁杂，多来自多场域、多时段的不同访谈内容，虽然具有高度的同质性特征，但碎片化的经验无疑会弱化问题分析的有效性。

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