社会福利转型下普惠型儿童福利制度的构建

程 煕

（武汉大学 政治与公共管理学院，湖北 武汉 430072）

社会福利转型下普惠型儿童福利制度的构建

程 煕

（武汉大学 政治与公共管理学院，湖北 武汉 430072）

随着中国社会经济转型，我国社会福利正由较低层次的“补缺型”向较高层次的“适度普惠型”转变。在普惠型社会福利制度下，普惠型儿童福利制度的构建意义非凡。经过六十多年的发展，我国目前儿童福利从严格意义上来说仍是一种补缺型制度，儿童福利制度领域出现的种种问题缺乏一个健全的制度来解决。因此，本文从儿童福利的制度构建、立法水平、资金筹集和服务的专业化等方面进行分析，并提出相对应的政策建议。

社会福利转型；儿童福利；普惠型儿童福利

一、相关概念介绍

（一）社会福利转型的内涵。社会福利转型，即由较低层次的“补缺型”向较高层次的“普惠型”转变。“补缺型”社会福利起源于 1601 年英国的《伊丽莎白济贫法》，是与工业化初期阶段相联系的社会福利发展模式。它以自由主义哲学为理论基础，认为自由竞争是资源配置的最佳方式，市场经济是实现社会福利的有效途径，国家对于市场的干预只会降低资源配置的效率，影响社会福利的最大化，因而主张国家仅对市场化进程中生活困难的居民实施最低限度的福利保障。“普惠型”社会福利起源于二战后欧洲福利国家理论和实践，是与工业化高级阶段相联系的社会福利发展模式。它以欧洲社会民主主义理论为指导，认为贫困源于社会，享受全面的高水平的福利保障，是全体公民的一项基本权利。同时，大规模税收和转移支付也可以增加社会福利的边际效益和总量。[1]

当前，中国社会经济正经历着巨大的变革，国家政治体制的变化、经济社会的快速发展，以及国家社会保障体系的健全，都推动着社会福利转型的实现。

（二）普惠型儿童福利制度。普惠型儿童福利是为立法范围内的所有儿童普遍的、客观的需求提供的各种旨在促进儿童正常生活和生理、心理持续健康发展的社会政策和社会事业。美国《社会工作年鉴》中指出：“儿童福利是旨在谋求儿童愉快生活、健康发展，并有效发掘其潜能的一切活动，它包括对儿童提供直接福利服务，以及与促进儿童安全发展有关的家庭和社区服务等。”联合国在1959 年颁布的《儿童权利宣言》中提到：“凡是以促进儿童身心健康发展与正常生活为目的的各种努力、事业及制度，都称之为儿童福利。”[2]联合国《儿童权利宣言》和美国《社会工作年鉴》所讲的儿童福利，都是普惠型儿童福利的概念。

二、我国儿童福利制度发展

我国的儿童福利制度自从新中国成立以来，已有六十年的发展历史。但是长期以来，我国的儿童福利制度是我国市场经济体制改革的配套措施，是一种补缺型的福利模式，而不是以维护社会公平为主要目的而设置的，也不能推动新型福利体系的建立。改革开放以来，随着社会经济的发展，儿童福利制度不能适应当前的社会主义市场经济体系，涌现出了各种新问题，在社会转型期间愈发突出与严重。因此，在社会福利转型的大背景下，我国当前的儿童福利制度也呈现出转型期的特点，正朝着覆盖全体儿童的、普惠型儿童福利制度转变。

（一）当前中国儿童福利发展现状与存在的问题

1.制度建设与当前经济社会发展水平脱节。目前，我国针对 “三无”孤儿、弃婴、残疾儿童的社会福利制度已经建立。所谓“三无”，即无依无靠、无家可归、无生活来源。但随着改革开放和社会转型的发展，社会不稳定因素渐渐增加，使得儿童福利事业面临的问题更加复杂多样，我国广大的儿童在基本生活、教育、医疗、住房等方面都缺乏保障，他们的健全发展也受到阻碍，这与我国当前社会经济发展水平是不相符的。另外，当前我国儿童福利政策的涵盖范围以孤儿、困境儿童和困境家庭儿童为主，普通儿童并未被纳入其中，他们被隔离在儿童福利制度之外。因此，从构建社会主义和谐社会的角度出发，必须加快儿童福利的制度构建。

2.立法缺失。1990 年以后，随着我国立法国际化进程加快，儿童福利的相关立法进程也逐渐开展起来。1990年签署了联合国《儿童权利公约》后，又出台了多项关于儿童福利的纲要和规划，如《中国儿童发展纲要( 2011-2020) 》，提出要建立和完善适度普惠的儿童福利体系；2010 年国务院办公厅下发《关于加强孤儿保障工作的意见》，提出要建立健全与我国经济社会发展水平相适应的孤儿保障制度，这是新中国成立以来第一次制订的具有普惠意义的政策性文件；2013 年中国共产党十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出要健全困境儿童分类保障制度；民政部于2013 年发布了《关于开展适度普惠型儿童福利制度建设试点工作的通知》，于2014发布了《关于进一步开展适度普惠型儿童福利制度建设试点工作的通知》。

这些规划纲要都体现了对儿童的生存、发展的关心，对我国普惠型儿童福利制度的构建具有重大的引导意义。但当前儿童福利政策立法中依然存在问题。首先，我国目前的儿童福利法律规则过于零碎、粗糙，针对儿童的统一的《儿童福利法》仍未出台。政策的指导意义大于实践意义，立法水平较低，很大程度上影响政策推进实施的效率。其次，我国当前的儿童福利相关法律是为少数的处于残疾、困境地位的儿童群体制定的，普惠型、制度型儿童福利的相关立法仍待制定。

3.政府财政支持不足。随着越来越多的孤儿、困境儿童、困难家庭儿童的出现，我国的儿童福利供不应求的局面愈发严重。当前，我国的儿童福利没有中央财政的专项资金，从保障的水平上来看，当前发放的主要是基本生活费，只能保障儿童的基本生活，对儿童大病和残疾儿童康复手术救助力度极为有限。2010 年我国开始实行孤儿津贴制度，每月给机构内的孤儿和散居孤儿发放基本生活保障津贴，经费由中央财政提供。由于各地财政差异，导致支持力度不同，使得各地在实际工作过程中会出现各种不同的问题，儿童的福利没有保障，从而严重威胁儿童的生存和发展。

4.儿童福利服务专业化程度低。儿童福利服务以服务儿童、改变儿童和发展儿童为宗旨，具有很强的专业性要求。就我国整体情况而言，我国现有的儿童福利服务的专业化程度低，儿童福利工作者的知识水平、技能水平低，大多数的儿童福利工作者都缺乏专业的培训和系统的教育。当前儿童福利服务关注的重点是为儿童提供免费的生存照料场所、教育资源等物质方面的内容，往往忽视了对儿童给予心理疗助与专业照顾。

（二）政策建议

1.制度构建。在制度构建时，应立足于我国儿童现实情况，扩大儿童福利的概念和对象范围，建立与社会经济发展水平相一致的积极的、预防性的儿童福利政策，建立普惠型儿童福利津贴制度，建立覆盖所有儿童的普惠型儿童福利制度。这些就需要发挥政府的主体作用和责任，同时，也需要各层级的行政机构和基层组织的配合辅助，从而形成一套完善的儿童福利服务工作体系。普惠型儿童福利机构的建设要做到主体的社会性和服务范围多层次性，不单满足儿童的基本生存需要，还要兼顾儿童的心理、精神上的需求，要涉及基本生活、教育、医疗、立法、住房、服务、心理健康等方方面面，尽可能促进全体儿童的全面发展，真正实现儿童的权利。在普惠型儿童福利构建过程中，还应积极主动借鉴发达国家和地区的先进经验，诸如应该注重儿童福利的预防性，而不仅仅是强调事后救助性。

2.加强立法。普惠型儿童福利制度的建立需要加强儿童福利法制建设。大力推动《儿童福利法》的出台，将零碎的法律法规整合形成系统的、完整的儿童福利法律体系，统一管理全国儿童福利事务。《儿童福利法》中不仅要明确规定儿童基本生活、教育、医疗康复、住房、司法保护等方面的法律法规，还要完善《婚姻法》规定的亲权制度和监护制度。普惠型儿童福利制度立法上的完善需要发挥多方面的力量，应明确国家、家庭、社区在《儿童福利法》上应承担的责任和任务，保障《儿童福利法》的顺利实施。

3.加强资金支持力度。普惠型儿童福利制度的发展需要大量的资金保障。首先，要确立政府作为提供普惠型儿童福利主体的地位，设立普惠型儿童福利的专项基金，增加政府对儿童福利事业的投入。同时，积极引进和吸收社会力量的参与，拓宽资金筹集渠道，多渠道筹集资金，采取多种方式对儿童重大疾病进行救助，形成一个满足全体儿童的福利体制。政府要加大国家财政对儿童福利的支持力度，加强福利服务硬件设施的升级和建设，逐步形成比较均衡的儿童福利供给格局。

其次，要加强对儿童福利基金的管理和监督。应加强对儿童福利事业单位、社会募捐福利基金的财务管理，加强基金的安全性，杜绝福利资金的贬值、挪用和流失。民政部门作为主要推进部门，要与各地的财政、发改委、编办等部门进行协调，未来需要在顶层设计上制定跨越部门的指导性政策，动员、利用民间资源，从而减少各地开展工作的障碍。

4.设立专业化的儿童福利工作人员队伍。普惠型儿童福利制度的发展需要推动专业化儿童福利服务人员队伍建设，实现服务的专业化。首先，应采用多级儿童福利服务体系建设，建立省、市、县、区（ 村） 多级儿童福利人员体系， 在儿童、家庭、政府及社会资源之间架起桥梁， 将儿童福利服务传递到那些真正需要它的儿童那里。[3]

其次，健全儿童保护机制需要配套机构与加强人才队伍建设。完善儿童保护制度需要加强配套设施建设，加强专业人才的培养，采取激励性措施，如提高儿童福利工作者的收入或者社会地位，鼓励社会力量积极参与。建设专业化、职业化的儿童保护社会工作人员队伍，对构建普惠型儿童福利制度来说必不可少。打造一支专业的儿童福利工作者队伍，不仅要实现儿童福利工作者工作价值与理念层面的专业化、工作理论与知识的层面的专业化，还要实现其社会工作实务与技能层面的专业化。

[1]代恒猛．从“补缺型”到适度“普惠型”——社会转型与我国社会福利的目标定位[J]． 当代世界与社会主义，2009,(02):166-169．

[2]成海军，朱艳敏．社会转型视阈下的普惠型儿童福利制度构建[J]．学习与实践，2012,(08):85-96．

[3]构建普惠型儿童福利服务体系[J]．社会福利，2015,(06):8-10．

C913．7

A

1007-0125(2017)15-0213-02

程 熙（1996-），女，湖北武汉人，武汉大学政治与公共管理学院，本科生，研究方向：社会保障。