论设立政府法律顾问对建设法治政府的作用与意义

摘 要 法治政府的建设是我国现行主推的国策之一。建设法治政府对依法治国乃至今后中国法治事业的发展有着至关重要的意义。本文从法治政府建设的目标、法律顾问团队的作用进行梳理，阐明政府法律顾问的设立与扩展对法治政府建设的必要性及重大意义。

关键词 法治政府 律师顾问 必要性

作者简介：王楚乔，吉林财经大学法学硕士。

中图分类号：D64 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.309

法治政府是依法治国的关键一环，推行建立法治政府对现行中国来说迫在眉睫。一个国家的经济、社会发展都会受到政府的引导。而法治政府又是中国从原先固有的领导决策式政府变为法律决策性政府。在法治观念深入人心的同时，建设法治政府无疑是必然趋势。而法治政府的建设又离不开政府法律顾问团队的建设。设立政府法律顾问，可以让政府在做出决策时依据法律法规，预知法律风险。政府行为影响重大，有了法律顾问的意见和建议，在法律的框架下实行具体政策。可以使政府行为受到法律的约束，同时使政府行为更加合法合理，决策科学民主。这符合我国依法治国的法治精神。本文将通过对法治政府和政府法律顾问团队设立的本质，进一步探讨设立政府法律顾问对于建设法治政府的意义。

一、建设法治政府的目的

在市场经济的环境下，政府职能一直处在积极作用与消极作用的矛盾当中。政府的建立来源于调解公民矛盾的需求。若政府能够做出合法合理的决策，起到积极的作用，政府的作用将会得到充分的发挥。否则，将起到消极作用，并且影响十分恶劣。具体到政府的经济职能，从亚当斯密的《国富论》就提出，政府应当尽量少干预经济或不干预经济的消极政府理念。到1929年爆发的世界经济危机证明这一观点的错误。再到在中华人民共和国初始成立时期直至19世纪80年代，中国一直实行严格的政府导向政策，导致中国经济政策被政府控制的十分严格，连交易流通在一定时期都需政府专门批准。过度的政府干预，导致中国经济发展缓慢。纵观世界各国，一个大体的发展脉络是，政府的职能不断拓展和深化。政府发挥主观能动性，做好资源配置和调节职能，努力发展经济。所以建设法治政府显得尤为重要。

中国为什么要建立法治政府？主要基于以下几个方面原因：第一，政府的权利具有天然的扩张性和侵略性，公权力必须通过法治受到制约。才能使公民通过法律充分保障公民个人合法的权利和自由。第二，政府在制订政策时或者实行政府行为，例如招商引资等行为，时常会忽略法律法规的规定。不能充分论证项目的可行性，无法预测法律风险。从而导致很多项目无法完工，往往造成政府很大损失。第三，各级政府和领导法治理念还未完全树立，不能普遍运用法治思维思考问题解决问题。许多地方和部门的工作人员和领导干部，在解决具体问题时，不能将每件具体决策与法律联系起来，甚至没有考虑决策而是否合法，是否符合法治理念，是否超越职权。政府机关工作人员的办事方法往往多是凭主观、靠经验，在解决具体问题时仍没有真正运用法治思维去处理。第四，如果政府不能依法行政，将会降低党和政府的威信。政府决策涉及面广，如果决策不当，会造成经济上的损失，对中国经济及普通百姓的日常生活都会产生巨大影响。

对于当代中国，建设法治政府具有必然性和重要意义，也是党的十八大提出要在2020年实现的基本目标。只有坚持法治国家、法治政府、法治社会的一体建设，才能实现真正意义上的法治。

二、政府法律顾问制度的沿革与发展

法律的生命力在于实施，而法律的权威也在于此。法治政府要实行依法行政离不开贯彻者和执行者。而政府法律顾问是为政府制定重大行政决策时提供专业法律意见，对推进依法行政起到积极的作用。我国政府法律顾问制度已有30余年的历史。尤其像深圳这种发达的一线城市，早在19世纪80年代便成立政府法律顾问室，专门为政府的各项重大决议及事项提供法律服务。也有一些中小型城市，外聘律师事务所，在政府决策时提供法律服务。无论是哪种形式，各地方政府已经认识到要建设法治政府，拥有一个专业的法律顾问团队是必不可少的。而且，就各地方政府法律顾问的数量和规模来看，有着逐年上涨的趋势。各地方政府也越来越重视政府法律顾问团队的建设。

目前，我国政府法律顾问制度建设已取得一定成效。政府法律顾问队伍逐渐壮大，人数增多。对政府所作出的重大决策积极参与并起到至关重要的作用。担任政府法律顾问要求必须具有全局观念，当出现突发性事件或群体性事件时，法律顾问应当第一时间介入并应对处理。协助政府制订政策及解决这些复杂的法律事件，就要求政府法律顾问必须具有一定的法律素养及充足的法律知识，还要具备各方面的综合知识，以便与政府各部門进行沟通。所以，各地政府对政府法律顾问的挑选也十分严格，优中选优。可以说能够进入政府担当法律顾问的，在整个律师行业之中都是佼佼者。只有保证法律顾问团队人员的素质，才能使政府法治工作做得更加到位。设立政府律师顾问团队是建立法治政府的第一步，也是至关重要的一步。

政府法律顾问工作的主要工作范畴包括：参与政府重大决策法律意见的审核、规范性文件的制定、解决纠纷及群体性事件、受政府委托参与诉讼、政府重大项目的合同审查、法制政策宣传教育等方面的法律事务。使政府行政程序化、规范化，从源头上杜绝政府决策失误及政府行政行为的不合法以及为政府参与的项目预测法律风险。

国外大型企业普遍坚信，没有律师签字的合同我们是不会缔结的。对于政府的各项决策更应当有律师的参与，没有律师法律意见的考量，无法得出最后的结论。这也是政府法律顾问设立和发展的意义，更符合法治政府贯彻的精神。

三、设立政府法律顾问对建设法治政府的作用与意义

建设法治政府已经成为政府施政的基本准则。作为近代新型的政府模式，法治政府往往与各国国情密切相关。而我国的政府法律顾问制度也是依据推行法治政府这一基本准则，为贯彻法治政府精神而设立的顾问团队。也就是说，政府法律顾问团队的诞生就是为推行法治政府这一国家基本政策服务的。endprint

建立政府法律顾问制度对法治政府有着重要作用：

第一，政府法律顾问须对政府重大事项进行合法性审查。政府重大事项是指各个政府管辖领域内重大政策、重大决策等关系广大群众切身利益的事项和问题。政府法律顾问对这些政府重大事项进行合法性审查，是政府工作人员进行后续工作的前提。若政府制定的重大事项与现行法律法规、政策相抵触，违反经济社会发展规律，或者违反严格的法定程序和报批程序。那么这些事项应当重新进行决议或撤销该决议事项。只有合法的决策才能实行，这是法治政府行政的基本准则。任何政府作出的决议都不得违背此规定。因此，在重大事项或决议实行前由政府法律顾问进行法律审查十分必要。

第二，政府法律顾问须对政府的规范性文件进行合法性审查。政府规范性文件一般指地方政府根据自己所辖区域的实际情况制订的一些管理政策的规范性文件，具有普遍约束力并可以反复适用的文件。因此，政府制订的规范性文件的制定必须有法律顾问的参与和审查。由于规范性文件普遍适用，并且政府各部门会据此作出众多具体行政行为，直接影响到广大人民群众的利益。若地方政府制订的规范性文件违反上位法规定，同现行法律法规相抵触。不但会引起日后行政纠纷，而且会影响法律在人民群众心目中的权威性，造成恶劣影响。所以，一个理性的政府在制订规范性法律文件时必须有专业的律师指导和参与，负责把关。

第三，政府法律顾问受政府委托参与行政复议与行政诉讼以及政府行为产生的民事纠纷。律师的主要职责之一即是上庭参与诉讼纠纷。在政府出现行政案件和行政纠纷时，律师应当在第一时间代表政府出面处理纠纷。在发生行政复议案件时，政府需要专业人士进行处理。政府若有专职法律顾问，能够了解政府日常事务。政府委托律师解决行政复议及行政诉讼案件，将会大大地提高解决争议的速度，也会使纠纷得到合法解决。避免政府日后承担法律风险或让老百姓觉得政府不能依法办事，造成恶劣影响。这时，政府设置专职的法律顾问显得尤为重要。因为政府专职律师平时即对政府法律决策等一系列活动进行跟踪参与，熟识案件的具体细节。而且，政府面对的行政诉讼大多是涉及众多利益主体及法律关系，错综复杂。如果不是从案件开始涉入其中，很难从源头找准问题本质，解决纠纷。另外，以政府为法律主体进行的其他的民事纠纷，也应当派律师进行参加。由此说明，政府更加需要法律顾问团队中不同专业的律师为政府提供法律服务。

第四，政府法律顾问对政府签订的合同进行起草与审查。政府为主体签订的合同主要有行政类合同、民商合同、招商引資协议等类型。政府聘请的法律顾问将会全程参与合同的起草、拟订、签署与实施。严格把控法律风险，避免出现政府所签署的合同存在法律漏洞。并且，律师应当做尽职调查，对签署合同的主体背景、实施可能性及风险性进行调查。因为政府签订的合同通常关系到广大人民群众的重大利益。若不能严格控制法律风险，给人民群众的利益造成重大损失。将会对政府形象造成恶劣影响，且很难补救。以前出现的烂尾工程、拆迁纠纷等一系列影响恶劣事件，都是由于前期没有用法律严格进行风险掌控。我国之所以推行“法治政府”，实施依法行政。也正是吸取了我国以往的司法实践经验。所以，无论是政府行政行为与民事行为都需要律师提供专业的法律意见及风险把控，才能使结果朝着预计的方向发展。

政府法律顾问制度的重要意义在于：第一，政府法律顾问制度是推进法治政府建设的重要保障。法律顾问运用法治思维、法律方法解决问题。加大了执法力度，维护了法治权威。使政府由“人”领导转变为由“法”领导。第二，政府法律顾问制度是构建和谐社会、实现中国梦的重大举措。在政府解决问题机制中，建立政府法律顾问这样专业的专家队伍，在政府作出决议时，律师和法律专家提供专业的技术支持，增强政府决策的可行性和科学性。第三，政府法律顾问制度体现了法治政府推行的科学决策、民主决策和依法决策的理念，更有助于政府机关依法行政。

四、结语

综上所述，设立政府法律顾问制度对建设法治政府起着至关重要的作用，并有着非同寻常的意义。在法治政府的引导下开展法律顾问工作，不但有利于进一步推动依法行政的程序化、规范化，更能从源头上杜绝或降低政府行政行为及行政决策中的法律瑕疵及不稳定因素。

参考文献：

[1]栾政明、韩哲.政府法治建设问题聚焦.中国检察出版社.2016.endprint