责任导向下的城市老旧房屋消防安全问题及治理对策

摘 要 消防安全工作是城市安全运行和突发事件处置的重要工作内容。在当前工业化、城市化、市场化进程不断加快的新形势下，城市消防安全，尤其是城市老城区的消防安全问题日益凸显，消防工作面临着前所未有的风险和压力。特别是广州老城区，房屋密集、人口众多、通道狭窄、可燃物多、消防设施不足，一旦发生火灾，极易造成重大人员伤亡和财产损失。当前，广州市荔湾区消防安全面临老旧房屋自身的安全问题以及消防环境恶劣、消防意识薄弱等问题。失败源自疏忽，灾难始于失责。因此，落实强化城市管理者、城市建设者、城市居民的责任是消除这一安全隐患的重要路径。

关键词 城市公共安全 消防安全 责任导向

一、问题的提出

《现代汉语词典》对“责任”一词的定义是：分内应做的事。也就是说，对于负有责任的事，就是我们应该做到的事。“责任”一词对于我们并不陌生，不同的人都承担着不同的责任。责任与每个人的生活密切相关，我们要对自己负责、对家庭负责、对民族负责、对国家负责、对社会负责等。很多人把责任等同于责任心、责任感、责任意识，实际上，责任是一个完整的体系，责任包含五个方面的基本内涵，即责任意识、责任能力、责任行为、责任制度、责任成果。责任托起安全，安全来自责任。近年来，城市事故接二连三地发生，反映出城市安全问题的严重性，其共同的祸根是责任的缺失。城市安全，重于泰山。如今，我国城市发展建设速度飞快，城市人口大量增加，城市建筑密度提高，老城区更是突显出严重的安全隐患。老城区自身的特点给城市消防安全問题加大了阻力。其居民的居住安全必须放到极其重要的位置上来考虑。城市管理者、城市建设者、城市居民自身都要对城市居民的安全负责任。具有高度的责任感，就更能克服各种困难。江泽民同志曾说过：隐患险于明火，防范胜于救灾，责任重于泰山。只有人人负起责任，形成一种强大的合力，我们的社会才会真正和谐，人们的生活才会更加美好。

二、广州市荔湾区概况及消防安全危险源分析

广州市荔湾区地处广州西部，位于广州老城区范围，因历史上位于广州市城西门之外，俗称西关，因“一湾溪水绿，两岸荔枝红”的美丽景致而得名，是广州市独具岭南特色的中心城区和广佛都市圈的核心区。西关，历史上因其地理位置而成为岭南文化的主要发源地和重点发展地，现代保留有较多的岭南文化，面积59.1平方公里，常住人口92.17万，下辖22条行政街，186个社区居委会。走进荔湾，展现在面前的是，基本完整的旧城风貌和大量岭南特色历史建筑。就居民住房来说，荔湾区大多是老旧砖木结构的居民楼，这种老旧居民楼耐火等级低、楼房成片毗连、通道狭小且稀少、电线老化、线路铺设错综复杂等，极易造成火灾。比如光复路、恩宁路一带，消防安全存在严重的隐患。2010年以来，荔湾区发生火灾224起，其中一半发生在老旧房屋。荔湾区老旧房屋存在的消防安全危险源主要有：

（一）电线老化

电线的外层是起绝缘作用的，电线的老化是因为受到高温、潮湿、高压等作用后绝层受到破坏，导致电线中的导电性能增加，安全性降低等情况。常会引起故障、短路甚至爆炸的现象，继而引发火灾，危及居民安全。广州市荔湾区的电线设计和安装是在20世纪八九十年代，由于当时经济条件的限制，电线质量一般，大大增加了电线老化的速度。一半以上小火灾、火警源自电气火灾，其中电线短路是导致老城区民宅发生小火灾的主要原因。2005年11月22日，广州市荔湾区西村中兴里5号首层一搭简易结构住宅发生重大火灾，起火原因就是由于电线老化造成电线短路，从而引发了火灾。

（二）用火不慎

荔湾区居民用火不慎主要表现为厨房用火和宗教活动用火。其集中源于老人和儿童。一是厨房用火。老城区荔湾区白天大多数只有老人在家，老人记性不好，经常是打开煤气煮东西又忘了熄火，致使发生火灾甚至爆炸。二是宗教活动用火。广州宗教历史源远流长，居住在老城区的广州人特别是广州老人，大多都比较信仰佛教。走访大多数荔湾的老旧房屋，都能清晰可见居民家中的神台和香炉，这经常是引发火灾的根源。2015年9月9日，广州市荔湾区中山七路和人民北路交界附近一条名为“长庚首约”的内巷，一栋4层高的居民楼着火，现场滚滚浓烟升起几十米高。据知情者说，事发居民楼楼顶为一猪油加工场，事发当时，屋主正在楼顶炸猪油。

（三）杂物堆积

荔湾区目前有9000多栋直管公房，其中六成约5600档为砖木结构，住着3万多户10多万的居民。这些老旧房屋最小的不超过10平方米，最大的也就四五百平方米，住户大多是老人、经济条件较差的打工者，为了生计和节约开支，就挤在狭小的空间里，住户不得不将杂物摆放在各个角落。而杂物易于着火，一旦碰上火种，就马上燃烧，引起火灾。另外，杂物堆积还会造成很多隐蔽起火点，极易引起阴燃与火势扩大，而且杂物将消防出口、消防通道堵塞，给消防工作和救援工作增大了难度。

（四）火灾引发的楼房坍塌

鉴于荔湾区大多是砖木结构住房，其耐火等级多为4级。也就是说，顶多支撑15分钟，且老旧房屋承受不了消防水枪的冲击力，一冲就倒，一旦发生火灾，救援难度非常大。2012年大年初八的凌晨，荔湾区长寿东路一砖木结构老旧民宅发生火灾，消防部门调集6辆消防车到场处置，到达现场时已有部分结构坍塌，由于该建筑为数十年楼龄的砖木结构房屋，灭火过程中多次发生坍塌，一名68岁的阿婆因逃生不及而被埋压致死，另一位试图救人的阿伯也不幸身亡。

三、荔湾区消防安全问题分析

综上所述，老旧房屋存在着较多的消防危险源，这些消防危险源将会在不确定的城市火灾隐患因素的作用下，不可避免地转化为城市消防安全问题。从老旧房屋自身的安全问题、消防环境问题、消防意识问题三个角度来分析和归纳广州市荔湾区老旧房屋的消防安全问题。

（一）老旧房屋自身的消防安全问题

荔湾区光复路、恩宁路一带的老旧房屋大多就是早前所谓的“西关大屋”，但如今大多残破不堪，成了危房。老旧房屋存在的年代已久，且呈不同程度老化的现象，房屋自身或在外力作用下，都可能失去现有的稳定状态而发生安全问题。荔湾区的大多老旧房屋都属于砖木结构的居民楼，而砖木结构的老旧房屋，火灾时还易引起大面积的延烧。另外，有的房子外墙严重剥落，外露的木质构件也有不同程度的朽烂、虫蛀现象。因此，这些老旧房屋易燃且耐火性极差。同时，在消防过程中，危房较易坍塌，使得消防救援更加困难。endprint

（二）老城区消防安全环境问题

在消防救援过程中，消防环境往往起到了决定性的作用。消防站、消防供水、消防通信、消防车道等都是消防救援的先决条件。荔湾区老旧房屋的消防安全环境面临着如下问题：

第一，老城区道路规划不合理，消防通道受阻。荔湾区早前的道路建设未充分考虑经济和社会发展的需要，车辆、人员来往频繁，影响消防车通行。区内建筑密集，如光复南路一带，由于居住密集，大白天里面都是黑乎乎的，并且道路狭小、弯曲，发生火灾后，消防车行车困难，甚至不能进入，无法对火灾进行有效扑救，往往酿成大面积火灾。

第二，老城区公共消防基础设施建设滞后。荔湾区现有的供水系统只考虑生产、生活用水，供水管网流量小，压力低，消防给水系统功能欠缺，极易小火酿成大灾，造成严重的损失。区内消防设施不足，消防器材缺少；消防通信落后，不能做到及时疏散。

（三）老旧房屋消防安全意识问题

荔湾区政府、建设者、居住都存在着消防意识欠缺的问题。主要表现为：一是政府消防监管不力。政府缺乏系统的战略和政策规划，政府消防往往比较被动，一般都是出现问题，才去管理。荔湾区未能严格将消防安全布局、消防站、消防水源、消防通道、消防通信等公共消防基础设施落实到城市消防规划编制和纳入社会发展的总体规划之中。二是建设者不按消防规划及有关消防技术规范要求进行建筑工程项目的审批和设施的配套建设。在建设新的区域时又没有充分考虑荔湾区消防安全规划布局，构成新的城市消防安全问题。三是居民消防安全知识欠缺。居民危机意识淡薄，大多缺乏危机发生时的自救能力和基本常识。老旧房屋因为居住条件较差，大多以老年人口、低收入人口和处来务工人口居住为主，他们的消防安全意识和应对能力较弱，易遭受更大的灾害损失。

四、责任导向应对荔湾区消防安全问题

当前，责任导向在企业发展过程中的位置越来越重要，以责任为主导引领企业发展是大多数企业的文化概念。责任之所以重要，其要害之处是能够激发人们的内在需求。责任是高层次需求，责任感强的人，责任越大，动力也就越强。失败源自疏忽，灾难始于失责。忽视责任，往往预示着灾难的起源。本文意在借鉴企业责任导向文化，应用于应对荔湾区的消防安全问题，完善荔湾区消防安全问题的治理。

（一）强化荔湾区城市管理者的责任

政府是城市的管理者。政府全力防治突发公共事件，是政府责无旁贷、义不容辞的一项天职。政府作为公共服务的提供者、公共政策的制定者、公共事务的管理者以及公共权力的行使者，在公共安全危机管理中必须承担起应有的责任。[1]责任政府理念要求政府必须回应社会和民众的要求并加以满足；政府必须积极地履行其社会义务和职责，必须承担政治责任、管理责任、法律责任、绩效责任、伦理责任和说明责任。政府组织由公众创立，为公众服务，就需要对公众负责。在城市公共安全管理中，政府也必须承担起这些责任。公共危机严重冲击着社会的正常生产、生活秩序，对公众的人身权和财产权构成威胁，政府正是要通过对公共危机的管理向公民提供自由发展的良好环境。消防工作是一项社会性极强的工作，牵涉到社会各部门、各单位，直接关系社会安定和经济发展的大局。荔湾区的消防安全问题主要由荔湾区委、区政府、广州消防支队荔湾大队、荔湾区应急办，荔湾区综合应急救援大队等相关联动职能部门参与。区委、区政府应加大消防的监管力度，建立起责任制度，做到预防第一；同时，负责居民消防教育工作，增长居民的消防安全知识，加强消防安全意识。广州消防支队荔湾大队、区综合应急救援大队和区应急办应精心研究制定方案，部署战略，在灭火战斗中及时、有效地安全营救被困人员，及时控制险情，迅速扑灭火灾等救援工作

（二）强化荔湾区城市建设者的责任

城市受灾责任在建设者。城市规划缺乏远见，太不尊重和没有考虑到大城市布局和原来自然地理格局间的协调，从而导致大城市病的出现。城市建设者在利益驱动下，往往追逐利益，而忽视自身的建设责任。城市基础公共设施频现事故，这与城市建设者责任不到位密切相关。城市建设不能光有一日千里的热情，更应具备“一管百年”的思维，城市建设者要摆正思维，从城市的良心做起。荔湾区的建设主要由区人民政府、区规范局、市建委、市国地房管局、市水务局、市安监局、市供电局及建筑公司等进行构建。《中华人民共和国消防法》第八条规定：城市人民政府应当将包括消防安全布局、消防站、消防供水、消防通信、消防车通道、消防装备等内容的消防规划纳入城市总体规划，并负责组织实施。因此，荔湾区人民政府及其领导应认识到其面临的形势，正确处理城市建设与消防安全的关系，在新建、扩建和改建时，认真组织城市规划、土管、市政、供水、电信、交通、电力、燃气、消防等有关部门和单位制定城市消防规划，并切实纳入城市总体规划，与其他基础设施同步建设，逐步建立起与当地经济发展水平相适应，满足荔湾区消防安全需要的城市消防体系。同时，对代理建设城市的建筑公司实行规范化行业管理。荔湾区规划局要将建筑的消防通道、防火间距等列为发放规划许可证的重要条件，对大、中型建筑工程组织专家会审时，应邀请消防部门参加。同时，规划好居民房屋结构，改造荔湾区砖木结构的老旧房屋，确保居民安全。

（三）强化荔湾区居民的责任

任何时候，责任感对自己、对国家、对社会都是不可或缺的，没有责任感的公民不是好公民，每个人都应该对自己的人身安全负责，并且将责任根植于内心，让它成为我们脑海中一种强烈的意识。城市居民在消防安全中，也应该对自己负责，应加强自身的消防安全意识。相关部门要进行宣传，加强居民的防火安全意识，让居民意识到消防安全的重要性，了解更多的消防常识，能够扑救初起火灾。荔湾区政府应该进行居民消防教育宣传，充分发挥社区现有设施的作用，利用街道文化站、社区活动室以及社区宣传栏等阵地，利用广播、报刊、标语、板报等宣传媒体和载体，深入开展以消防法律法规、消防设施器材使用方法、防火安全基本常识、初起火灾处置方法、火场逃生自救基本常识为主要内容的宣传教育，形成社会宣传、舆论督导、家庭灌输、专业培训相结合的、全方位的社区消防安全氛围，从而激发广大社区居民和驻社区成员单位参与社区建设的热情，使全社会形成良好的消防安全氛围，使群众自我保护意识和社会监督能力得以提高。比如居民做到主动要求更换已经“超期服役”的电线电管。另外，建立民众参与机制，鼓励居民积极参与消防救援工作。居民是火灾的第一发现人，如果其第一时间进行扑救活动，可以提高火灾救助效率，将灾情损失减到最小，从而得到较大成效。

（作者單位为江门职业技术学院）

[作者简介：魏景容（1987—），女，广东吴川人，硕士研究生，江门职业技术学院教师，主要从事学生工作与公共政策研究。]

参考文献

[1] 郭太生.公共安全危机管理[M].北京：中国人民公安大学出版社，2009：63.

[2] 唐渊.责任决定一切（自序）[M].北京：清华大学出版社，2010.

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[4] http：//data.gzstats.gov.cn/gzStat1/chaxun/njsj.jsp[EB/OL].广州市统计信息网.

[5] 滕五晓，万蓓蕾，夏剑霺.城市老旧房屋的安全问题及破解方略[J].城市问题，2011（10）.

[6] 李军鹏.责任政府与政府问责制[M].北京：人民出版社，2009：12.

[7] 邢群麟，赵红瑾.赢在责任[M].华夏出版社，2008：109.endprint