打造多维度实用适用政策工具箱

文/朱林 崔一辰 编辑/靖立坤

打造多维度实用适用政策工具箱

文/朱林 崔一辰 编辑/靖立坤

对经常项目事中事后的政策工具选择，要在宏观审慎管理工具的方向把控下，以市场化调节工具为主，辅以行政性管制工具，提高对经常项目外汇管理真实性、一致性、合规性的监管要求。

构建多维度务实管用的经常项目事中事后政策工具箱，是准确评估经常项目外汇管理系统性风险、及时预判监管周期性变化的需要，也是应对不同形势跨境资金流动变化的必要政策储备，有利于促进事中事后监管新框架下经常项目管理目标的有效落地。笔者通过梳理、总结国际相关监管经验，探索打造符合我国现行管理法规政策的多维度、条件适用、可操作的政策工具箱，并通过对政策工具应用环境以及适用条件的分析，探索研究相关政策工具在调控跨境资金流动方向、及时精准发现跨境融资套利、打击非法资金转移等异常资金借道经常项目流动行为方面，如何有效发挥作用。对应的政策工具选择，也要在宏观审慎管理工具的方向把控下，以市场化调节工具为主，辅以行政性管制工具，提高对经常项目外汇管理真实性、一致性、合规性的要求，加大对违规主体的监管处罚力度。

外汇管理政策工具的国际借鉴

发达国家或地区由政策工具管控关键环节。发达国家具备完善的事中事后交易报告制度，采取严格的市场主体自律机制，能够及时预判跨境资金流动趋势。其多以市场化手段实现监管目的，但在关键环节或危机时期，政策工具仍是最终选择。如美国主要依靠国内经济政策影响跨境资金流向，借助反洗钱、反恐怖融资等工具，加强跨境资金流动监管；日本根据不同周期的经济形势特点，相应调整政策监管重点；英国通过金融机构外汇敞口数量，限制跨境资金流动的规模；德国严格规范金融机构自律机制，重点监管异常跨境交易报告；澳大利亚通过贸易信贷期限监管及货币兑换管制，应对投机资金跨境流动。

新兴经济体以政策工具为主要调节手段。新兴经济体抵御跨境资本流动冲击能力较弱，多由政府或央行设计政策管制工具，管理跨境资金流动。如韩国贸易市场高度开放，但仍以外汇头寸限额管理和流动性比例管理维护汇率稳定，极端情况下还会采取部分甚至全部冻结外汇支付和交易、中央银行集中外汇等应急措施；巴西通过调整跨境投资资金预扣税率来维护汇率稳定；智利通过调整无息准备金率及征税，来防范跨境资金流动风险。

经验启示。我国贸易自由化程度越来越高，经常项目外汇管理正在向原则监管转变。从国际经验来看，在跨境资金流动自由化的背景下，根据经济形势变化和风险防范需求及时调整政策、推出管理工具补丁，是国际通行做法。我国经常项目外汇管理领域可合理借鉴国际通行规则理念，打造符合我国国情的事中事后监管工具：一是在监管框架中，构建完善的风险评估体系，以及时评估预判跨境资金流动风险，应对跨境资本大规模顺周期波动，维护外汇市场的稳健发展；二是从监管操作看，应突出对重点业务和重点对象的监督管理和自律意识培养，及时规范苗头性、趋势性高风险业务，扼制异常行为的传播；三是应加强大数据运用，通过国际贸易数据库标准化建设和大数据分析，将违规行为存在的数据、信息特征梳理为预警指标，提高事后监管的精准性。

基于事中事后监管框架的多维度政策工具箱

随着改革的推进，经常项目外汇管理构建了以总量核查为基础的非现场监测和现场核查管理框架，并结合形势变化，不断丰富管理工具（见表1）。但是随着国内外经济金融形势的变化，跨境资金流动管理的压力不断加大，对监管工作提出了更高的要求。为适应当前跨境资金流动管理需要，经常项目外汇政策要把握稳健适用的原则，在“放、管、服”的政策前提下，确保合规市场主体自由交易权利。对应的政策工具选择，也要在宏观审慎管理工具的方向把控下，以市场化调节工具为主，辅以行政性管制工具，提高对经常项目外汇管理真实性、一致性、合规性的要求，加大对违规主体的监管处罚力度（见表2）。

第一类，宏观审慎管理工具。宏观审慎管理工具的使用要结合国内外经济形势，对我国跨境资金流动情况进行全面的风险预判，并参照宏观审慎指标的预警结果。其主要分为逆周期调节工具、系统重要性金融机构监管评估工具两大类。外汇局总局可通过全国跨境资金流动趋势指标、外汇存量管理指标，判断跨境资金流动的重点类型、区域，以及其货币错配、期限错配的顺周期特点是否达到既定风险等级，据此决定是否采取逆周期缓冲资本工具；通过金融机构结构性指标，对重要性外汇主体跨境交易行为和规模进行风险预判，决定动态拨备工具的调整适用。宏观审慎管理工具使用的目的是发挥逆周期调节作用、稳定市场预期、引导重要市场主体行为，以防范跨境资本流动风险。

第二类，市场化调节工具。市场化调节工具是当前监管部门最常用的政策工具类型，主要作用于企业、个人、银行等市场主体。运用中，根据监管周期变化存在监管偏向，目的是引导市场主体流入、流出趋于风险预警合理指标区间，发现并打击异常资金跨境流动行为。市场化调节工具的实现，依靠各业

务系统非现场监测模块和跨境资金流动风险评估微观审慎指标开展监测分析、选择工具适用主体，并通过对企业的非现场监测、约谈、风险提示、现场核查、分类管理，对个人的非现场监测、关注名单管理，对银行的非现场监测、约谈、通报、现场核查等手段，实现对各类主体的监测督导和差异化监管。

表2 经常项目风险评估指标体系及对应政策工具

第三类，行政性管制工具。行政性管理工具具有较为明显的管制色彩。一方面，是对当前外汇管理政策边界的体现，如不得通过虚假、虚构贸易背景实现跨境资金转移，个人不得从事未开放资本项目收支，单日存取现钞额度等，以明确市场主体禁止行为的政策管理要求；另一方面，是对宏观审慎监管、微观审慎监管中高风险业务、异常资金高发渠道的监管体现，多为政策框架下的针对某类具体业务的临时性管理手段，并可根据不同监管周期进行调整，具有较强的风险控制属性。其旨在通过提高业务合规性要求或降低市场主体开展高风险业务的意愿，调整该类业务至合理的风险预警区间。例如，2016年以来，根据跨境资金净流出情况对离岸转手买卖提出的的须同银行、同币种办理，B类企业暂停办理离岸转手买卖业务等措施，目的就是确保经常项目外汇业务的真实性、合规性，为事中事后监管提供政策抓手。

经常项目政策工具应用实践

以经常项目货物贸易净流出监管工作为例。在全国跨境资金流动趋势监测指标净流出预警加强的情况下，各类宏观审慎监管指标监测发现跨境资金净流出趋势与人民币汇率贬值、境内外利差减少、外汇储备降低周期相同；境内重点区域、市场主体货物贸易跨境资金净流出占全部资金净流出比重最高，且货币错配、期限错配行为突出，投机资金或非法资金借道货物贸易渠道跨境转移嫌疑明显提高。对此，外汇管理部门推出相应的政策措施，进行市场化调节，指导各级外汇监管部门依托微观审慎监管指标对出口少收汇、进口多付汇、转口支大于收、大额预付、异地大额购付汇等流出风险较高的业务，开展监测分析，根据分析结果指导各地区调整货物贸易监测系统总量核查阈值，提出强化分类管理、大型主体跟踪监测、督促企业加快收汇、加强辅导期企业指导、重点监测企业库调整等政策工具，最终有针对性地排查货物贸易净流出异常企业，对高风险主体进行监测督导、对违规企业进行移交检查和差异化管理，有效遏制了异常资金借道货物贸易向境外转移的行为。

针对核查中发现的典型高风险业务，外汇管理部门启用了行政性管理工具，通过《国家外汇管理局关于进一步促进贸易投资便利化完善真实性审核的通知》（汇发〔2016〕7号）相应条款，要求“银行为企业办理离岸转手买卖收支业务时，应逐笔审核合同、发票、真实有效的运输单据、提单仓单等货权凭证，确保交易的真实性、合规性和合理性。同一笔离岸转手买卖业务应在同一家银行网点采用同一币种（外币或人民币）办理收支结算。货物贸易外汇管理分类等级为B类的企业，暂停办理离岸转手买卖外汇收支业务”，从而实现了对异常离岸转手买卖业务的有效管制，把控住了关键环节的业务风险。

提高工具有效性的政策建议

强化跨境资金流动风险评估指标体系建设。一是丰富外汇局宏观审慎监测指标，强化顺周期风险预判、逆周期监管调节，在外汇局系统内实现监管目标的自上而下的顺利传导，管理信息自下而上的及时反馈。二是要求各级外汇分/支局建立经常项目监测分析小组，培养货物贸易、服务贸易、个人外汇各业务条线指标设计、监测分析人才，结合地区实际完善微观审慎监测指标，探索总结出实用高效的市场调节工具，为政策调控提供参考。

企业分类管理工具应覆盖经常项目风险环节。突出分类监管工具在货物贸易外汇管理中的适用力度，仅保留业务合规程度较高的A类企业，在特殊监管周期内对高风险企业直接进行分类监管，对异常企业扩大监管范围，限制企业使用银行融资授信或外汇衍生产品。逐步探索将分类监管工具覆盖至服务贸易外汇管理范畴。

将展业自律管理工具作为市场主体重点监管手段。从国际实践经验来看，严密的政府监管并不能完全解决问题，缺乏弹性的规则监管易限制市场主体的创新积极性和市场拓展能力。结合我国市场主体的经营现状，一是要采取政策监管与窗口指导相结合的方式，指导市场主体根据外汇政策负面清单明确业务边界，鼓励金融机构和较大企业主体开展自律机制建设，强化金融机构风险识别和自我约束能力，要求金融机构主动报告重要业务、风险业务，企业认真履行贸易信贷等报告义务。二是要根据市场主体展业自律情况实施差异化监管，如针对金融机构展业自律制度建设、履职效果、人员培训、业务流程、内部激励与约束机制的具体情况，建立全面的考核框架；根据考核结果对银行实行差异化监管，合理实施监测督导及现场核查。

作者朱林单位：中国人民银行济南分行作者崔一辰单位：中国人民银行东营市中心支行