拆迁岂能以拆除违法建筑为幌子

文/图_本刊记者（发自贵州贵阳）

拆迁岂能以拆除违法建筑为幌子

文/图_本刊记者（发自贵州贵阳）

贵阳市花溪区竹林村房屋被拆除后的场景

从2013年至今，在贵州省贵阳市，不少农村村民的自建房屋被市、区两级相关城市管理综合执法局以“房屋未经规划行政管理部门许可”为由，认定为违法建筑强行拆除，而相关部门拆违的真实目的则被当地村民质疑为房屋拆迁。

“起初拆迁办的人来和我们谈过拆迁的事，因为当时房屋拆迁补偿的事谈不拢，后来，相关城市管理综合执法局就以违建为由限期拆除，逾期将会进行强制拆除，至今依然如此。”贵阳市观山湖区、南明区、花溪区、云岩区涉事百姓告诉本刊记者，为了挽回损失，他们已将市区两级城市管理综合执法局起诉至贵阳市、区两级人民法院。

城管强制执行拆违

采访期间，家住贵阳市观山湖区金源社区上麦村九组的村民张维告诉本刊记者，贵州市观山湖区因建设房地产商业项目，所以在他们村征收土地，期间，自己的房屋被列入征收拆迁范围，但是由于其与拆迁办工作人员没能达成安置补偿协议，于是在2016年4月1日，贵阳市观山湖区城市管理综合执法局以房屋属于违建为由，向张维下达了《责令限期改正通知书》。2016年4月8日，又向张维下达了《行政处罚告知通知书》。2016年4月13日，再次向张维下达了《贵阳市观山湖区城市管理行政执法限期拆除决定书》。2016年5月6日，观山湖区城市管理综合执法局组织人员对张维及其同村类似情况的村民彭佑仁、李斌、代维、李玉等人的房屋进行强制拆除。

“在房子被拆除之前，我曾向贵阳市观山湖区人民政府申请行政复议，但是行政复议决定书刚出来还不到两天，房子就被强行拆除。”张维告诉本刊记者，按照规定，只有对被拆迁人在法定期限内既不提起行政复议或行政诉讼，又不自行拆除的，有关部门才能启动法定强制拆除。然而在2016年5月4日，贵阳市观山湖区人民政府在作出行政复议决定书后不到两天时间，就责令观山湖区城市管理综合执法局强行拆除。

根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。

“复议决定书中明确写着‘如不服本决定，可以自收到决定书之日起15日内向人民法院起诉’，为什么连起诉的时间都不给我们？”采访期间，张维对此表示不解。随后，张维因不服观山湖区综合执法局城市管理行政强制的行政行为，随即向贵阳市云岩区人民法院提起行政诉讼。

“我们家的那块地现在是碧桂园在开发，房子早在2013年7月23日就被小河经济开发区管理综合执法局拆除，目前土地正在平整。”家住贵阳市花溪区竹林村五组的村民邓鸿告诉本刊记者，当时也没人通知房子要被拆除的事情。

事情发生之后，邓鸿将城管诉至法院。据邓鸿的委托律师——北京京润律师事务所律师李海霞回忆，房屋是以违章建筑被拆除的，当时并未收到城管作出的《限期拆除决定书》，而是直接予以拆除，“只是在法院开庭期间，城管一方在提交证据时，我们才看到了城管之前做过的相关行政处罚文书，但所有的文书都是留置送达。”

据李海霞向本刊记者反映，其在贵阳代理的类似房屋以违建形式被拆除的案件中，不少当事人的房屋即使被拆除了，却仍不知道房屋被拆除的原因，而是在行政诉讼开庭时才知道被以违建拆除。“城管作出的行政处罚文书要么张贴拍照后立即撕掉，或者让村委会其他人签个字见证一下就行。”

村民告诉记者：“城管下达的改正通知书存在很多问题，这些都是事后统一填写的，上面也没有村民的签字，而且称谓只用‘你户’代替。”其并向本刊记者提供了20余份不同编号的《贵阳市观山湖区城市综合执法责令限期改正通知书（存根）》，确如其所言。

城管行政行为是否违法

本刊采访期间，因违建被拆除房屋的贵阳市涉事村民，因不服行政处罚决定，将强制拆除其房屋的相关贵阳市、区城市管理综合执法局诉至当地人民法院。在这些多起行政诉讼案件中，贵阳市中级人民法院、贵阳市南明区人民法院、贵阳市云岩区人民法院等要么在一审判决中直接判定相关城市综合执法局所做出的行政处罚违法，要么中院发回重审，目前有的胜诉案件已经进入赔偿环节。

在村民提供的判决书中，记者发现，家住贵阳市花溪区竹林村丫河寨的原告申万阶、陈青、封基洪、陈科在不服贵阳市城市综合执法局行政处罚，将其诉至贵阳市南明区法院，经法院审理后，于2015年9月28日作出贵州省贵阳市南明区人民法院行政判决书[（2015）南行初字第103号]。

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判决文书中，贵阳市城市综合执法局以“未经规划等行政部门审批自建房屋，所建房屋应属违法建筑”，并称依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”

而南明区人民法院认为，“是否属于违法建筑应由法律授权的行政主管部门予以认定，被告不具有案涉房屋是否属于违法建筑的认定权，其行为以规划复函未办理手续认定涉案房屋属于违法建筑，属超越职权行为……”随即，法院判决城管作出的行政处罚决定违法。

而类似胜诉的判决不少。2015年12月23日，贵阳市中级人民法院作出家住贵阳市花溪区竹林村丫河寨村民黄开达诉贵阳市城市综合执法局行政强制执行一案终审判决。法院认定，贵阳市城市综合执法局“强制执行决定超越职权、程序违法”。判定撤销一审判决；撤销贵阳市城市综合执法局作出的《强制执行决定书》。

2016年6月6日，贵阳市云岩区人民法院作出家住贵阳市花溪区竹林村丫河寨村民罗军诉贵阳市城市综合执法局行政强制执行一案判决。法院判决，贵阳市城市综合执法局作出的《贵阳市城市管理行政执法限期拆除决定书》违法。

2017年3月30日，贵阳市中级人民法院对于贵阳市观山湖区金麦社区山寨村李家坟组村民蒋守聘诉观山湖区城市综合执法局行政强制一案作出终审判决，法院认定，观山湖区城市综合执法局“不具有行使强制执行的法定职权”，最终法院认定对于房屋进行强制拆除的行为违法。

此外，记者发现，被认定村民房屋为违法建筑而经城管强制性拆除的情况，在经过村民向相关法院提起行政诉讼，并胜诉的案子还有不少，而本刊记者接触到的胜诉案件就有十余起。

贵阳市中级人民法院

城管是否具有处罚权

“法院只是在判决中对于城管作出的强制拆除行为判定违法，但并没有推翻村民所建房屋是违法建筑的认定。”律师李海霞告诉本刊记者。

而在对于房屋是否属于违法建筑的认定问题上，记者发现，在几乎所有的判决文书中，贵阳市、区相关城市综合执法局均依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设。”

在贵阳市观山湖区人民政府2016年5月4日向村民张维作出的行政复议决定书中[观府行复决（2016）13号]，观山湖区人民政府认为：“为了加强城乡规划管理，协调城乡布局，改善人居环境，国家制定城乡规划法。在规划区内进行建设活动，应当遵守土地管理、自然资源和环境保护等法律、法规的规定。”基于张维未取得房屋规划手续，进而作出城管对其采取下达《限期拆除决定书》的行政处罚，并认为，所实施的具体行政行为实施清楚、程序合法，使用法律法规正确。

对此，律师李海霞表示，这些涉事村民的房屋基本上都在2008年之前建设。而城管进行行政处罚所依据的法律——《中华人民共和国城乡规划法》，则是2008年1月1日开始生效实施的。根据《中华人民共和国立法法》规定，法律不溯及既往，也就是说，后颁布的法律是不能约束及作为2008年1月1日之前的处罚依据的。“很明显，城管的行政处罚所适用的法律是错误的，九十年代的农村建房很少有经过规划部门许可的，这是历史事实。”

“退一步来讲，即便是适用《中华人民共和国城乡规划法》，村民房屋也不属于城管的职权范围，这些房子都是农村的房屋，应属于乡、镇人民政府管辖。也就是说对于乡村范围内的违法建设，城管是无处罚权的。”李海霞告诉本刊记者，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。

此外，本刊记者发现，2017年2月21日，在家住贵阳市花溪区毛寨村的村民潘定军向南明区人民法院诉贵阳市城市综合执法局强制执行决定一案中，贵阳市南明区人民法院于同年7月24日做出行政判决，判决中，法院就城管执法权给出了定论。

南明区法院认为：本案中，被告（贵阳市城市综合执法局）并未举证证明该土地已被纳入城市规划范围内，故违反乡镇规划、居民未领取建设许可建住宅的应由乡镇人民政府行使处罚权。最终法院认定，贵阳市城市综合执法局无权根据《中华人民共和国城乡规划法》规定对村民未经办理建设手续的建筑物、构筑物的行为进行处罚。

应按什么标准补偿？

采访期间，村民向记者提供了相关地块的征收批文、建设用地规划许可证等。在一份2010年3月23日，贵州省人民政府下达的《省人民政府关于贵阳经济技术开发区2009年度第五批次城市建设使用土地批复》中，以及2012年12月31日，由贵州省人民政府作出的《省人民政府关于贵阳市2012年度城市建设农用地专用和土地征收第七批次实施方案的批复》中，本刊记者发现，此次被以违建强行拆除的上寨村、毛寨村、上麦村、新寨村位列其中。

在观山湖区政府就村民张维的房屋违建认定中表示，其并非观山湖村民，并未取得房屋规划手续，自私购买土地在观山湖区的范围内修建房屋，其对该房屋不具有合法权益。记者了解到，此次被认定属于违建房屋的村民，不少都是在20世纪90年代中期从贵州其他周边市的农村经熟人、朋友介绍在贵阳周边农村购买宅基地建造房屋的。

“当时来到村里时，这里的村委会也没有制止，此后，村里面需要缴纳的费用，村干部也来到家里收取，并盖上村委会的公章，当地也给我们办了居住证，居住证的地址就注明自建房屋，足见他们是默许的。我们当时对法律也不懂，不知道外来人不能在这边农村买宅基地。”村民说。

上麦村村民陈远英回忆当年办居住证时说：“当时我们去这边村委会开了证明，同时到原来村开具了流动人口证明，最后将来这边自家建好的房屋照片一并提供给公安部门，然后就可以了。”

“村民作为外来人口在这边购买宅基地确实违法，但是他们当时在办居住证时并没有受到制止，包括建房子时村里面也没有阻挠。如今将这么多人的房子以违建拆除，并且只就建房成本一平米赔偿900多元，这点他们感觉不公平。”李海霞告诉本刊记者。

“退一步说，我们当时购买宅基地的方法的确不合法，但是我们是付了钱的，即便这地不是我们这些外来人口的，但是房子总该是我们自己花钱建的，而村里本地村民一平米赔偿四五千，我们这些人却只给每平米900多元。”村民对此表示不满。

记者看到，在贵阳市观山湖区征收安置中心2017年3月21日向村民出具的《信访事项处理意见书》中，其回复称：根据规定，“对于户籍不属于观山湖区的外来户，均安本地村民自建房标准给予工料补助和搬迁奖励，即420元/平方米的土建成本，加上120元的奖励，给予合计540元/平方米的补偿。重点项目在规定时限内签约并交房的，给予400元/平方米奖励。共计940元/平方米统一标准执行。”且在2015年4月15日，观山湖区人民政府《关于重大工程重点项目征拆攻坚工作专题会议纪要》中称：“对于外来人口，2010年8月20日以后修建的，一律不予补偿。”

“这些案子之所以由城管来强制执行拆违，其实是为了推进拆迁，因为拆违的赔偿低，从现在我们代理的案子来看，只给村民补偿建筑成本，大概每平方只有不到一千元，这对村民很不公平，即便是这些人当时违反法律购买宅基地，但也是当地默许的，近二十年无人问津，一旦需要拆迁了就用拆违简单处理，这样不顾历史形成原因一刀切的简单粗暴的处理方式非常不当。”律师李海霞告诉本刊记者。