广东生态公益林为何要分级

徐旭

生态公益林是指根据一定实际需求，划定一部分森林、林木、林地进行特殊保护管理的区域。其主要功能有：保护和改善人类客观生活环境、维持自然生态平衡、保护珍稀物种资源、开展科学实验研究、开发森林旅游资源、加强国土安全保卫、掩护军事设施和当作军用屏障等。生态公益林按管理中的权利等级划分为国家公益林和地方公益林，按林区的等级划分为特殊林区和重点林区。

生态公益林建设中存在的问题

第一，区划结构不合理

目前，生态公益林的面积，约占全国林业用地总面积的38%，而公益林中真正有林面积在整个公益林面积的比例却很小，因此就造成了真正的区划生态公益林面积太少。而且林区中形式单一，单层纯林相对多，而混合型的林区相对少，且树种单一，造成实用效益下降和综合功能减弱。还有，公益林区的稀疏林地区域土地利用率较低，保水性能较差，导致公益林的生态环境防护功能变得薄弱。

第二，公益林补偿制度不健全

公益林补偿标准偏低，林农参与公益林保护和建设的积极性不高。国家级公益林的补偿标准虽然从每667平方米每年5元提高到了目前的每年15元，但是地方政府的补偿标准差异仍然很大，对于林农来说，国家对公益林的补偿额度与采伐一根木头的所得相差甚远，因此林农对公益林的保护积极性不高。而且，公益林补偿资金渠道和标准单一，不利于建立有效的公益林管护机制；同时，公益林的补偿资金来源仅为中央和地方财政，缺乏利用者付费、收益者补偿的机制，更缺乏公益林建设和保护的社会资金来源。部分地方公益林管理的基础工作还不到位，公益林管理政策不能有效落实，不利于公益林保护和补偿制度的实施。

第三，公益林保护法律体系和管理制度不健全

一是我国现有的法律仅《森林法》中第八条“国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木营造、抚育、保护和管理”的规定，但是有关补偿基金的建立、使用范围和补偿方式等法律责任和义务没有规定，在实践中缺乏法律依据和有效手段。还有，在生态公益林建设中，重建设轻管理的现象较多。在公益林管理中，人员少、工作量大、资金偏少，导致监管工作效率低，且随意占用林地现象突出，应引起公益林管理部门的重视。

生态公益林的分类补偿机制

以广东省为例，现有林业用地约1100万公顷，约占全省陆地面积的61%，其中省级以上生态公益林481万公顷，其余619万公顷为商品林。不同生态区位的生态公益林的环境承载力是有差异的，生态重要性和脆弱性等级高的地区的生态环境往往敏感脆弱。位于生态区位不那么重要的生态公益林，环境承载力相对较高，适当的经营管理活动并不会降低其生态功能。因此当前的生态公益林管护模式存在“帕累托改进”的余地，可以根据生态区位重要程度不同对生态公益林进行分类。

由于客观上生态公益林的生态区位不同，其生态重要性和脆弱性、林种也不一样，以致经营主体所面临的管制和损失亦存在差异。例如处在生态区位重要地段的生态公益林，地方政府往往为了生态保护、饮水安全等目的，对当地林农加强限制，林农虽未对林地进行投入，但相对其他地段的林农，却面临额外损失。因此根据公平理论，生态区位重要的生态公益林的补偿标准应当高于生态区位一般的地区。

分类补偿包含两个重要概念：如何科学地对生态公益林进行分类，以及在分类的基础上如何进行合理补偿。分类补偿标准的确定是分类补偿至为关键的内容，包括分类标准的确定和分类补偿水平的界定两个方面。分类是补偿的前提，是以补偿为目标的，而进行分类补偿的目的是提高林分质量和经营管护积极性，促进生态公益林可持续发展。因此分类补偿标准的界定需要确保激励的方向是这两方面。

广东省生态公益林分类补偿水平的界定

第一，分类补偿水平的级差

选择生态公益林分类补偿水平的合理界定在很大程度上决定了生态公益林补偿制度的有效性。生态公益林补偿以经营损失为主要依据，然而不同生态区位的生态公益林所面临的损失不一样，因此在维持基本公平的基础上，需要突出不同类别生态公益林补偿水平的级差，以鼓励、引导经营主体通过提高管护经营积极性，进而提高生态公益林林分质量。

第二，分类补偿依据的界定

《广东省生态公益林效益补偿专项资金管理办法》将生态公益林补偿定义为损失性补偿。根据成本法，由于林业产出的多样性，损失的内容也就不同，大体上损失性补偿的依据可分为建设成本、机会成本和发展成本三个方面。

第三，以木材收益为依据的中期补偿水平

生态公益林效益补偿水平，与经营商品林的实际可预期收益相差较大。

第四，以生态服务价值为依据的远期补偿水平

森林生态服务涉及森林涵养水源、保育土壤、固碳释氧、净化大气环境等多方面的内容。由于不同生态区位、不同林分质量、不同立地条件的森林所发挥的生态效益难以分类计量，对于当地而言，均具有特殊的生态服务价值和生态安全意义，而且以生态服务价值为依据的补偿水平较高，补偿级差所发挥的激励作用有限，因此在远期将不需再进行生态公益林分类。

生态公益林分类补偿是实现生态公益林“帕累托改进”的重要举措，可以对不同类别的经营主体进行有针对性的补偿，提高经营管护积极性，进而提高林分质量，促进生态公益林可持续发展，确保生态安全。生态公益林分类标准和分类补偿水平的确定是分类补偿的关键，本文的研究仅考虑了几个重要的影响因素，而且从提高林分质量和经营管护积极性的角度出发，有待理论研究和实践的进一步探讨和检验。