韩国社会福利国家的未来：自由主义+南欧福利体制?

（韩）金渊明

韩国社会福利国家的未来：自由主义+南欧福利体制?

（韩）金渊明

按照二战以后以西方世界为中心而成型的福利国家发展轨迹来看，韩国已然进入了福利国家的“初级阶段”。但韩国从福利国家初级阶段向成熟阶段发展的环境与西方世界截然不同，面临着经济低迷、低生育―老龄化、劳动力市场两极化等众多不利条件。韩国企划财政部2015年12月发布的“2060长期财政展望”以消极眼光看待社会保障与经济发展之间的关系，其中提及韩国社会“主流”所倡导的社会保障战略为：不再新设社会保障项目，阶段性缩减现行社会保障制度规模，逐渐提升现行社会保障制度的缴费标准并降低其支付标准。若照此思路来运行国家财政与社会保障，韩国福利国家难逃向最没有效率的“英美型＋南部欧洲型福利体系”发展的结果。

福利国家；韩国；2060长期财政展望；福利国家模式

一、关于福利国家初级阶段的“路线论争”

按照二战以后以西方世界为中心而成型的福利国家发展轨迹来看，韩国已然进入了福利国家的“初级阶段”。①김연명:《한국 사회복지의 현 단계와 보편주의 복지국가의 과제》,김병섭•강인철 외 공저:《우리 복지국가의 역사적 변화와 전망》,서울대학교 출판문화원, 2015년,제44-93쪽.社会保障支出占国内生产总值（GDP）的比重通常可以较为准确地反映一个国家社会保障发展水平，而韩国在2010年社会保障支出占GDP的比重超过了10%。②参见고경환•장영식 외:《2013년 기준 한국의 사회복지지출》,보건복지부•한국보건사회연구원,2014년.从图1可以看到，根据经济合作与发展组织（OECD）的资料，多数欧洲国家在20世纪60年代初期就达到这个水平，美国与日本的社会保障支出也分别于20世纪70年代与80年代前后占到了GDP的10%以上。③OECD, Social Spending Is Falling in Some Countries, But in Many Others It Remains at Historically High Levels, Social Expenditure Update, November 2014.当时多数欧洲国家、美国和日本被冠以“福利国家”这一称号，因此韩国现已步入福利国家行列。2013年韩国社会保障支出中公共年金与医疗保险支出占GDP的比重竟分别达到了2%与3%a公共年金包括国民年金、公务员年金、私学年金、军人年金，医疗保险包括健康保险与护理保险。，随着人口老龄化的日益加剧，这两项支出还会大幅增加。预计，今后韩国会朝着“成熟型”福利国家方向发展。

图1 公共社会保障支出占GDP的比率（1960—2014）

当然，对韩国正在朝着成熟型福利国家过渡的预期，并不意味着这一过程会自动发生，或者过渡后的韩国福利国家水平能达到现在西方国家的标准。其原因在于，在西方国家发展成为成熟福利国家时的20世纪中后期，经济社会条件与今日韩国朝福利国家发展所面临的大环境存在根本性差异。20世纪50—60年代，西方国家通过大量的社会保障扩充大步进入了福利国家，彼时正值其经济高速增长且劳动力市场较为稳定的时期。b参见Pierson Christopher, Beyond the Welfare State? The New Political Economy of Welfare, Penn State University Press, 1998.换言之，这一时期西方国家拥有社会保障扩充所必须的大量财力，且由于劳动力市场实现了完全雇佣，不会出现劳动者因在劳动力市场中所处地位不同而社会保障待遇有所差距的问题，同时其人口老龄化尚不明显，因此具有缴费者（工作的一代）远远多于待遇享受者（退休者）的优势条件。

韩国从福利国家初级阶段向成熟阶段发展的环境与西方世界截然不同，其当前面临的经济社会条件极为不利。韩国已经度过经济高速发展期，进入了所谓的“新常态（New Normal）”长期低速发展期，因此很难实现大规模稳定的社会保障资金筹集。自1997年亚太金融危机之后，韩国劳动力市场中的很多正规就业者再未被完全雇佣，因此很难满足“以劳动为基础的福利国家（Work-based Welfare State）”的前提条件。c时至今日，西方国家也已认识到这种立足于劳动市场的福利国家有必要大刀阔斧地推进转型。参见Gøsta Esping-Andersen, et. al., Why We Need a New Welfare State, Oxford University Press, 2002.此<外，<<韩<国低生育—老龄化现象日益加剧，致使能够负担福利支出的人口数量不断减少，由此也带来无数后遗症。也就是说，韩国在朝着成熟型福利国家发展的进程中，不但不具备高速发展、正规就业者完全雇佣、相对年轻的人口结构等确立福利国家的优势条件；反之，其在这一过程中要应对经济停滞、劳动力市场两极化、低生育—老龄化等种种挑战。

正是由于在朝着成熟型福利国家发展的道路上存在着诸多不利因素，韩国国内进步与保守两大阵营在看待今后福利国家的性质与前景问题上出现各种“路线纷争”。2010年 6·2地方选举引发的“无偿福利”纷争与后来的国民年金公务员年金改革纷争、提升医疗保险的保障性问题以及“无偿保育”等存在于两大阵营之间且难以数计的社会保障政策论争，都反映了韩国在向成熟型福利国家发展的过程中，面临着独有的不利经济社会条件。

警惕福利扩大始终是韩国社会的社会保障论争焦点。保守势力也即所谓的“主流”a本文的主流是指主导了从20世纪60年代到90年代间韩国成功经济增长的政治、经济、社会集团，具体指拥有长期执政经验的保守政党政治势力、舆论势力等，他们掌控着国家分配的统治权，包括了经济部门以及财阀部门等韩国社会的主流势力。集团一贯主张“反福利潮流”，认为过分的保障会阻碍社会发展。他们通过媒体大力宣传“免费福利”、“过度福利”等词语，且以给财阀子孙提供“免费学校午餐”以及向职业主妇提供免费保育服务为例来论证其观点。事实上这些主张过于夸大其词，即使已有政策存在极小部分的过度福利，亦不足以给国家财政带来致命性危机。同时，福利政策设计可以选择像基础年金那样，在总老年人口中，除去30%相对富有的老年人，向收入相对较低的70%老年人发放，也就是维持“准”福利的方法，以促进福利水平的适度性。

上述担心福利扩大或者韩国步入真正福利国家的“主流势力”的主张近年体现得更为体系化，2015年12月企划财政部发布的“2060长期财政展望”（下文亦称“财政展望”）可被视为该主张的“终极版”。鉴于公布之时社会上并无关于“财政展望”可行性与方法论的讨论，可以断言，“2060b韩国的企划财政部拥有分配国家财政的核心功能，故其政策方向对社会保障政策的趋向与形态影响重大。在韩国，社会保障政策主要由保健福利部与雇佣劳动部主管，但近年企划财政部的影响力在不断扩大，甚至可以说正在对社会保障政策起到决定性的影响。因此，由企划财政部发表的财政运行方案——“财政展望”对日后韩国福利国家之未来拥有关键影响。长期财政展望”其实就是韩国社会的“主流”对韩国未来应朝着哪一方向前进而勾勒出的大体蓝图。因此，“2060长期财政展望”完全表明了“主流”层对于在经济停滞、低生育—老龄化环境中艰难前行的韩国福利国家发展前景的相关立场。本文针对韩国经济社会发展战略中关于社会保障的部分进行集中探讨，并考察若假设朝着这一潮流发展，在社会结构化后韩国福利国家的未来走向。笔者认为，如果按照2060年的财政展望来运行韩国财政，那么韩国福利国家走向“结合自由主义福利国家特点与南欧福利国家特点的非效率型”福利国家的可能性较大。这里本质的问题是：“自由主义+南欧型福利体制”究竟能否达成同时实现经济发展与分配两项目标的有效体系？笔者认为，很有必要从这一角度对“2060财政展望”的基本骨架内容予以集中探讨。

二、“2060长期财政展望”：“福利抑制论”的终极版？

企划财政部于2015年12月发布的 “2060长期财政展望”是“政府公布的最初的长期财政展望，是追加了以1年或5年为单位的国家财政运用计划中，难以涉及到的人口变化及长期经济发展预测指标，而估算出的未来展望”。“财政展望”虽然发布了整体的国家财政运行计划，但是大部分内容聚焦于社会保障支出及其节制上，因此事实上它反映了“主流”对于韩国福利国家如何实现结构化所持的立场。首先，“财政展望”对于韩国的经济增长持十分悲观的态度，认为由于受到低生育—老龄化的影响，潜在的经济增长率将会在2020年降至2.6%，而到2050年则降至1.1%a这里引用的数据与文字并无特别出处，而是计划财政部的“财政展望”中提到的。，并基于这一预测确定韩国已经进入了长期的低增长阶段。如果这种低增长状态一直持续，则如表1所示，国家总收入（包括社会保障收入）的增长率将从2016年的25.6%逐步降至2030—2040年的27.9%，而同时总支出则会从2016年的25.3%逐步上升至2030—2040年的32.2%，即增幅为6.9%b“财政展望”是在现收入结构与支出结构不变的前提下做出的估算，其仅提出了随支出结构的变化导致的财政变化，即情形2，并未提出增税情况下的财政变化走向。。“财政展望”分析认为，支出增加的主要原因在于包括社会保障支出在内的义务费用等从12.0%大幅增至21.1%。由此得出这一结论，支出在不断增加，而税收未能增加即收入水平没有较大变化，也就是说社会保障支出的增加将导致国家支出大幅上涨。

表1 基于“2060长期财政展望”的国家总收入与总支出占GDP比率预期变化（单位：%）

“财政展望”将年金、医保等“义务支出”增加列为国家支出增加的主导原因。其认为，人口老龄化加剧所导致的公共年金与健康保险等9项社会保障制度的费用剧增将给财政带来巨大压力。2016年社会保障支出仅占GDP的6%，预计到2060年这一比例将增至22.8%，是现有水平的近4倍c“财政展望”中提到的2060年总体社会保障支出会达到GDP的22.8%，但并未详细列举其中详情。但所附资料对这一比率的解释是国民年金约为8.1%，私学年金为0.3%，工伤年金为0.4%，雇佣保险为0.4%，公务员年金为1.0%，军人保障为0.15%，长期护理保险为1.3%，健康保险为11.0%。。在经济低迷之时，人口老龄化导致支出在不断增大，其中主要是社会保障支出的增加。韩国划拨给地方财政的国税支出规模较小，且其仅从2016年占GDP的5.1%缓慢上升到2060年的5.8%，即增幅微小。在国家收入无法有效增加而支出持续扩大的情况下，只有通过增发国债才能应对这一局面。“财政展望”通过图2说明国债随国家支出变动而变动的情况。如情形2所示，如果2016年“裁量支出”在GDP中占比13.3%，预计国家债务将从2016年占GDP的40%增至2060年的62.4%。反之，如果每年自然增加的“裁量支出”按10%强制缩减的话（“情形1”），那么2060年国家债务预计能够维持在38.1%的水平。“财政展望”认为图2中“情形1”的财务水平具有可持续性。事实上“情形1”并未掩盖其今后财政运用目标的本意。当然这一展望的前提假定是现在的税务结构与社会保障支出结构不会出现任何变化。此外，“财政展望”还提到若未来社会保障制度变化导致义务支出增加，则财政状况会存在恶化的可能性。例如，现行基础年金的指定标准——基准年金额每5年都按照国民年金参保者平均收入进行相应提高，意味着国家义务支出随之增加，那么2060年国债在GDP中的比重将从62.4%上升至88.8%，增幅达26.4%。

图2 随“裁量与义务支出”的变化而可能出现的国家债务

综上，“主流”集团通过“财政展望”表明了其对社会保障的基本立场，认为就算不再提升原有社会保障制度的保障标准，目前低迷的经济也难以再增加社会保障财政投入，而新建社会保障项目必会导致国债剧增，所以未来不可能再加大社会保障财政支持力度或新增社会保障项目。即，考虑到未来经济社会状况无法再扩展社会保障相关项目，韩国需要强有力的社会保障抑制对策a企划财政部于2016年8月9日提出了“财政展望”的后续对策，即“财政健全化法修订案”立法预告。这一法案的内容是：（1）实施将国家债务控制在GDP的45%以内，年度财政赤字控制在约占GDP 3%的强有力财政总量管理制；（2）在提出财政相关法案时（特别是社会保障法案），必须一起提交财政方案，强化现收现付制度；（3）强化对社会保障制度的财政管理。。若不启动社会保障收缩机制，则长期来看国债必然剧增，国家财政随之变得难以持续，进而阻碍经济增长。由此，“主流”集团通过“财政展望”指出社会保障是财政不可持续的最主要原因并提出相应的改革策略。他们认为韩国目前的公共年金、健康保险等社会保障制度属于缴费少、受益多的“低负担—高水平”体系，当务之急是将该体系改革为 “适当负担—适当水平”的体系，以确保长期财政可持续性。换句话说，应该提升现行制度缴费标准，同时降低年金受益水平，这也是“财政展望”对于社会保障改革所提出的核心思想。

综上，“财政展望”中韩国社会“主流”所倡导的社会保障战略为：不再新设社会保障项目，阶段性缩减现行社会保障制度规模，逐渐提升现行社会保障制度的缴费标准并降低其支付标准。通过提出确保财政安全的口号，证明抑制社会保障制度的必要性，这可以说是“社会保障抑制论”的终结版b当然对于“财政展望”可以从各种假定值上提出反论。例如，如果出生率上升，同时潜在的经济增加率提升的话，财政运营会出现其他局面；通过税收改革，也就是增税来增加国家收入，国家债务的比率也会比“财政展望”中提出的情况要好很多。对于企划财政部的“2060长期财政展望”可以从多个角度进行批判，但是这些都不是本文的主题，因此在此省略。。那么正如前文所述，在正从福利国家的初级阶段向成熟福利国家过渡的韩国，如果“2060长期财政展望”中所主张的强有力的社会保障抑制论成为政策现实，其福利国家的未来又会何去何从呢？本文将在下一节中做出重点分析。

三、“成熟”韩国福利国家的未来：“英美型+南欧型”福利国家？

2010年前后，在进步阵营对于韩国社会政策体制的研讨中，关于福利国家的讨论如雨后春笋般涌现。尽管对于各种类型的福利国家议题还没有定论，但是进步阵营十分倾向于瑞典等北欧型的福利国家模式。保守阵营则忙于寻找北欧模式的缺点，众所周知他们更钟情于公共社会保障体系相对不发达的英美模式。尽管如此，对于韩国福利国家的讨论有必要在更加“现实的”角度上去看待。按照“财政展望”中（图2）所显示的国家财政运营各种情形，即维持现行国家收入（税收结构）以及支出结构，韩国福利国家会朝哪一类型的福利国家发展呢？针对这一问题可以从社会保障财政的层面与社会保障支出的层面来进行讨论。

首先可以分析社会保障财政的层面。如表1所示，如果现有税收标准保持不变，那么到2060年韩国的总收入就会达到GDP的25.6%—27.9%。表2则显示了西方国家总收入（国民负担率＝税收负担＋社会保险缴费负担）的规模。英美型福利国家的国民负担率约为29.3%，而其他三种福利国家类型这一指标为34.9%—43.7%。也就是说，若不采取增税方案，那么几十年以后韩国政府可使用的财政预算还难以达到英美型福利国家的水平。这也意味着，按照“财政展望”提出的国家财政运营方案推进时，财源总量将很难得到有效补充，韩国福利国家的未来就算发展得好，也很难达到英美型的水平。若要建成大政府的北欧型或者中欧型政府的福利国家，韩国税收占GDP的比例至少要提高10%以上，这是现有条件下“难以想象”的一种增幅a2013年韩国的GDP总量为1430兆韩元，其十分之一就是143兆韩元。2013年，韩国的收入税征收值为48兆韩元、法人税为44兆韩元、附加价值税为56兆韩元，这三项之和为148兆韩元。为了达到GDP10%的增加目标，需要多征收现有标准1倍规模的收入税、法人税以及附加价值税。而现实情况是：想要提升2%—3%的法人税，保守与进步阵营之间会产生强烈的争执，将税收提升至现行水平的2倍是不可能的操作。。

表2 2012年各类型福利国家的主要财政指标占GDP的比率（单位：%）

从社会保障支出层面来讨论“财政展望”的意义则比较复杂。如表2所示，除了英美型福利国家社会保障支出约为GDP的20.1%以外，其余3种类型的福利国家社会保障支出水平都在27%左右，存在约7%的差异。“财政展望”测算出的韩国2060年社会保障支出水平约为GDP的15.5%，但是这一数值未将健康保险、护理保险等公共社会保障支出计算在内（韩国财政统计向来不将公共福利费用支出归入这一统计）。按照之前分析，就算只计算9个社会保险项目的支出，到2060年韩国社会保障总支出还是会持续增加，最后达到GDP的22.8%。虽然到2060年包括社会保障支出在内的一般社会保障的总支出规模（OECD社会保障支出分类标准）在“财政展望”中没有提到，但是考虑到总支出中年金与健康保险的相关支出会达到70%—80%，2060年韩国的社会保障总支出预计最少会达到GDP的25%以上，这与现在的瑞典、德国等国家的水平相近。

2060年的韩国是否会发展成北欧型水平的福利国家？答案当然为“不是”。这主要有两个原因：第一，西方世界也在经受人口老龄化的考验，因此其社会保障支出还会持续增加。在欧盟中行使行政职能的部门“欧盟委员会（European Commission）”每年都会发布分析因人口老龄化而导致社会保障支出变化的正式报告书。根据2015年的此报告aEuropean Commission, The 2015 Ageing Report: Economic and Budgetary Projections for the 28 EU Member States(2013-2060), 2015.可知：假定现行社会保障制度没有任何变化地持续执行，到2060年欧盟28国的公共年金支出将会占到GDP的11.2%，而医疗保障相关支出则会增至7.8%，护理会占到2.7%，预计这三项制度的总支出会占到GDP的21.7%。若再加上其他社会保障相关制度以及届时十分发达的社会福利服务项目支出，综合支出将会占到GDP的30%以上。第二，即使2060年韩国的社会保障支出水平与今日的欧洲相持平，由于存在老年人口规模上的差异，人均享受到的社会保障水平也很难达到今日欧洲的水平，而这也是更本质的原因。如表3所示，2013年欧盟28国老年人口占总人口的比重达18.4%，而这一比重预计在2060年会增至28.4%，增幅约10%左右。但是韩国由于低生育的现实影响，预计到2060年时老年人口比重会达到40.1%左右，比2016年增加26.6%（2060年65岁以上老年人口约为1762万人，而届时韩国的总人口约为4396万人）。这意味着：到2060年韩国的社会保障总支出即使与目前的欧洲水平相当，由于韩国老年人口规模庞大，平均到每个人的社会保障水平还是很难达到欧洲的水平。

表3 欧盟28国与韩国2060年65岁以上老年人口的比率（单位：%）

企划财政部的“财政展望”与欧洲执行委员会的老龄化费用测算都是以现行的税收负担与社会保障水平为假设前提，也就是“目前状况下没有任何政策变化的情形（No Policy Change Scenario）”下的预计。这也意味着2016年韩国的公共年金与健康保险受益水平要一成不变地维持到2060年。我们下面可以通过国家间的比较来看一下韩国的公共年金与医疗保险到底处于怎样的一个水平。公共年金水平在国际上一般都会通过收入替代率这一指标进行比较。根据OECD国家间比较的材料可知，韩国公共年金的收入替代率a“收入替代率（Income Replacement Ratio）”是比较公共年金水平的国际标准，随着年金制度性质的不同其测定方式也不同。在比较国民年金制度这种收入比率型年金制度时使用的收入替代率指：最终领取的年金金额与符合最低参保年限的年金参保者平均收入的比率。例如参保者的平均收入为100万韩元时，收入替代率就是40%。OECD近年提出，对基础年金水平进行国际比较时所使用的收入替代率，就是基础年金额/工薪劳动者税前平均收入。根据OECD2015年的数据，2014年韩国的工薪劳动者税前平均收入为332万韩元，而基础年金额为20万韩元，因此韩国基础年金的收入替代率为6%（20万韩元/332万韩元）。以40年为参保标准来看是39.8%，这与OECD平均的52.7%相比是非常低的水平，在OECD34个会员国中位于第24位，处于下游水平。bOECD, Pensions at a Glance: OECD and G20 Indicators, 2015.但是OECD 的比较材料中是以参保满40年为前提进行分析的，实际上韩国公共年金参保的平均时间仅为24年，实际的收入替代率为24%，这是绝对性的落后水平。近年，OECD对于基础年金也有做过比较研究，每月20万韩元的韩国基础年金的收入替代率是工薪劳动者税前收入的6%，这一数值也是OECD会员国中的低水平。cOECD, Pensions at a Glance: OECD and G20 Indicators, 2015.关于比较健康保险的方法有很多种，国际比较中一般都会采用一个国家总医疗支出中公共部门财政（政府财政+社会保险财政）所占的比例。OECD的材料显示，2013年前后会员国的总医疗支出中公共部门财政的平均比率为72.7%，而韩国的这一指标值仅为55.9%，是34国中的第30位，属于最低水平。dOECD, Health at a Glance: OECD Indicators, 2015.综上所述，2060年韩国的社会保障支出水平即便是达到了今日的欧洲水平，也不能简单地说韩国福利水平得到了质的提高，这仅仅意味着维持了现阶段的低水准。也就是说，社会保障支出的增加并不是要提高现行政策受益金的标准，而是人口结构变化，即受益人口数增加而带来的现象。

韩国此种公共社会保障支出水平较低表明其符合典型的英美型福利国家特点。埃斯平—安德森的福利体制论认为，英美型福利国家由于公共福利的提供水平很低，其往往具有民间福利（商业保险或者企业福利）比重相对较大的特点。e参见Gøsta Esping-Andersen, Social Foundations of Postindustrial Economies, Oxford University Press, 1999.韩国从国际上来看属于商业保险较为发达的国家。国民年金等四大保险所融汇的社会保险保费总额约相当于GDP的6.28%，而商业人寿与伤残保险市场的保费规模则相当于GDP的7.36%，这比社会保障保费总额还高了1%以上（参见表4）。韩国人寿保险与伤残保险的保费总额在2006年位列世界前七位，保险费收入与GDP相比较的规模进入了世界前四位。这意味着韩国此时也具备了商业保险职能比重较大的英美型福利国家的特点，若如“财政展望”中所假设，不再提高公共福利标准（或者说降低现有标准），韩国将无法摆脱低水平公共社会保障—高水平民间福利的英美型福利国家模式，未来韩国福利国家也极有可能与英美型福利国家更加靠近。

表4 商业人寿保险与社会保险的保费收入之比较

对于“成熟型”韩国福利国家的未来预测在低水平的公共福利与高比例的民间福利以外，还要考虑到“社会保障两极化”的结构性特点。所谓“社会保障两极化”是指位于劳动力市场中较好位置的正规就业者可以获得较好的国家社会保障与企业福利，而位于劳动力市场中较为不利位置的非正式就业者却被国家社会保障与企业福利排除在外，无法完全享受这些优惠。这也正是劳动力市场中的“内部者（Insiders）”与“外部者（Outsiders）”之间存在的社会保障差别分配现象。福利国家中这种福利的两极化现象主要出现在南欧型福利国家中。南欧型福利国家的一个特点就是劳动力市场内的核心劳动者可以享受标准较高的公共社会保障，而劳动力市场外部者们仅能享受到较低水平的、甚至不能享受各种福利。a参见Ferrera Maurizio, "The South European Countries," in Francis G. Catles, et al. (eds), the Oxford Handbook of the Welfare State, Oxford University Press, 2010; 김연명:《한국 복지국가의 성격과 전망:남부유럽복지체제와의 비교를 중심으로》,《한국사회복지조사연구》2013년 제36권.也就是说，劳动力市场内处于核心位置的公务员、教师、核心产业从业者能够享受到高薪与各种高标准的福利，而位于劳动力市场边缘的劳动者们却很难获得这些优惠。韩国已有大量文献对这种社会保障两极化现象进行过探讨，在此不再赘述。根据最新的资料显示，正规就业者的社会保险、退休金以及带薪休假的享用率达到了90%—100%，而同时非正式劳动者的国民年金参保率仅为35.6%。b김유선：《비정규직의 규모와 실태 통계청, 경제활동인구조사 부가조사 (2016.3) 결과》,《한국노동사회연구소 이슈페이퍼》2016년 제4호.更重要的是，非正式劳动者被国家福利以及企业福利排除在外的现象于2000年左右稍微有所改善，但是之后情况就再未有所好转。即，如果没有劳动力市场和社会保障的改革，现在的这种社会保障两极化现象将会逐渐成型。社会保障两极化是南欧型福利国家的特点之一，韩国朝这个方向发展的可能性也会很大。

如果按照企划财政部的“财政展望”来运行国家财政，则韩国福利国家会出现公共社会保障标准偏低，即便是中产阶层也依赖商业保险等自由主义型福利国家的特点；与此同时，会呈现劳动力市场的外部者被排除在外，同时呈现明显的社会保障两极化的南欧型福利国家特点。也就是说，韩国最终成为“ 英美型+南欧型福利国家”的可能性最大。c김연명:《한국 복지국가의 성격과 전망:남부유럽복지체제와의 비교를 중심으로》,《한국사회복지조사연구》2013년 제36권.英美型福利国家的缺点在于再分配问题，南欧型福利国家的缺点则是发展与社会保障两极化问题，韩国未来的福利国家则极有可能吸收了这两种类型福利国家的不足，成为现有福利国家中最不具效率的模式。

四、“财政展望”中社会保障与经济的关系：发展的绊脚石？

从韩国的国情来看，在社会保障支出还处在低水平时，无人提及其与经济发展之间的关系。而现今情况不同，当社会保障支出占到GDP的10%时，社会保障与经济增长的关系正式进入讨论阶段。企划财政部的“财政展望”反映了韩国社会“主流”正式开始将社会保障界定为经济和国家财政的议题。但是，“财政展望”提到的经济与社会保障关系是基于新自由主义浪潮的思考，而从否定的角度予以考虑。20世纪80年代之后到2008年的经济危机之间，支配了全世界的新自由主义浪潮普遍认为社会保障妨碍了市场效率，是经济发展的绊脚石。但是众所周知，社会保障支出与宏观经济成果间的关系是由来已久的争议性课题。a参见Mares Isabel, "Macroeconomic Outcomes," in Francis G. Catles, et al. (eds), the Oxford Handbook of the Welfare State, Oxford University Press, 2010.最近的研究动向更倾向于认为不平等的加剧不利于宏观经济的发展，最近出版的OECD报告及国际货币基金组织（IMF）各种报告也反映了这一观点。b参见OECD, In It Together: Why Less Inequality Bene fi ts All, 2015; Dabla-Norris Era., Kalpana Kochhar, et al., Causes and Consequences of Income Inequality: A Global Perspective, IMF Staff Discussion Note, 2015.有必要讨论一下“2060年财政展望”中假设的（没有言及的或无视的）经济与社会保障之间的关系。

第一，社会保障制度与社会保障支出对经济的影响具有多面性。新自由主义认为社会保险属于消费性—非生产性的支出，会降低储蓄，最终导致经济增长失去原动力。虽然“财政展望”没有采用这类用词，但无疑却是以这种视角来展开议题的。但在现实中，韩国的社会保障制度过剩与社会保障支出过度是否真的妨碍了经济的增长？答案是否定的，现状是，韩国社会保障的过低支出导致其与经济发展之间难以形成良性循环。20世纪50—60年代支撑了西方福利国家黄金增长期的凯恩斯有效需求不足理论已广为人知，发放给国民的社会保障支出并未用于储蓄，而是被用来消费或购买服务。也就是说，社会保障支出有助于维持经济增长，有利于经济实现良性循环发展。近来，除了“供给主导增长”之外的新发展战略正在被讨论，其中“收入主导增长论（Income-let Growth）”里强调着之前不经常被言及的社会保障支出所具有的维持需求功能。c이상헌:《소득주도성장:이론적 가능성과 정책적 함의》,《사회경제평론》2014년 제43권；홍장표:《소득주도성장과 산업생태계 혁신》,문재인•은수민의원 주최,“소득주도성장의 의미와 과제:중산층을 키우는 진보의 성장전략 세미나”자료집,서울,2014년 7월 10일.那些社会保障支出在GDP中占比达30%左右的西方福利国家之所以在2008年的国际经济危机中受到的影响相对较小，有很大一部分原因可归结于社会保障的自动稳定器功能（Macro Economic Auto-stabilizer）带来内销市场的功能相对稳定。dTorben M. Andersen, "The Welfare State and the Great Recession," Intereconomics, 2012, 47(4).但是韩国的社会保障支出与西方福利国家相比是绝对的低水平，因此社会保障的“自动稳定器”功能十分微弱。e강병구:《사회지출의 자동안정화 기능에 대한 연구》,《경제발전연구》2011년 제7권.“财政展望”中仅强调：因为老龄人口增加与医疗支出费用剧增，导致了财政与经济负担加大。老龄化当然会带来社会保障支出费用的膨胀，但是适当的老年社会保障支出从老龄化社会的内部消费观点来看是必要的。如前文所述，国民年金标准很低，即使进入了深度老龄化社会，也不会导致过度费用负担a“财政展望”中2060年国民年金占GDP的比率约为8.1%，但大部分的发达国家这一比率在21世纪初就已经达到了10%左右。。反而是在2060年老龄人口占总人口的40%以上之时，如果国民年金所支出的费用过少则会导致整体消费水平萎缩，由此对国内消费市场产生负面影响。此外，社会保障支出具有维持大规模就业的功能，并且相当规模的社会保障支出具有刺激生产的效果。“财政展望”对于这些角度的分析毫无言及。韩国很难出现如“财政展望”中所担心的社会保障支出过度现象，反倒是过少的社会保障支出会导致经济的自动稳定器功能出现障碍，并导致创造就业的功效出现问题。

第二，社会保障支出具有的另一经济功能值得韩国社会关注，那就是“开放经济”中社会保障处于关键地位。北欧这种相对较小的经济体中普遍主义型社会保障很发达，一般认为这是开放经济的特点之一。即，欧洲的瑞典、荷兰等小规模经济体局限于国内市场的狭窄，为了实现规模经济必须要走出口型的开放经济道路，同时为了在尖端技术层出不穷的世界市场中适应并赢得竞争进而占得一席之位，这些国家必须积极地时刻保持产业结构调整。在这一过程中为了促进劳动力在各产业间的最优流动而创设了职业培训等劳动力市场政策以及在失业期间充分补偿劳动者收入的、强有力的普遍主义的社会保障体系。b参见Peter J. Katzenstein, Small States in World Markets: Industrial Policy in Europe, Cornell University Press, 1985.从这个角度来看，可以说越是经济开放度高的经济，其社会安全网如果不能有效发挥功能，则其经济社会性的结构改革将会变得非常困难，而且会在全球化市场经济中逐步丧失适应能力。韩国虽然不是小规模的开放经济，但是从世界经济融合度的层面来看其经济开放度却是世界一流水平。考察2008年韩国的贸易依赖度，出口贸易占据GDP的43.4%，而进口贸易则达到38.8%，此数值在G20中是位居第一的水平，与出口贸易11.4%、进口贸易10.8%的日本相比存在很大差距。cIMF, Principal Global Indicators, 2010.拥有世界最高水平经济开放度的韩国对于世界经济中尖端技术产业的变化十分敏感，需要不断适应其变化的产业结构。韩国劳动力市场内部者与外部者间的就业条件差距之大，导致后者在离开劳动力市场时，极易陷入居住、教育、养老、育儿等社会性风险，也就是说这些风险需要劳动者本人或家庭来解决。在这种结构下，开放经济很难实现最优运行。因此，有必要在开放经济体的内部进一步强调社会保障制度的必要性。

五、结语

按照二战以后西方资本主义体系为中心而重建的社会体系用词来看，非西方世界中可以称之为福利国家的国家除日本应该再无其他。在过去几十年关于福利国家比较研究中出现的非西方国家也只有日本一个案例。从历史上来看，二战以前没能充分完成工业化基础的国家很难走向福利国家的阵营。从某种角度来看，韩国是二战以后完成了工业化革命而走向成熟福利国家可能性最大的国家。但是，韩国在进入真正福利国家的门槛时面临着经济低迷、低生育―老龄化、劳动力市场的两极化等众多不利条件。从现实角度看，今日的韩国在经济、社会等条件的制约下已经很难再步向瑞典或德国等欧洲福利国家的方向。现在讨论很难达成的瑞典模式或德国模式缺少现实性，反倒是探讨如何避免成为最具可能性的“南欧型＋英美型福利体系的结合”更具有现实意义。在此情况下，如果按照以消极眼光看待社会保障与经济关系的企划财政部的“财政展望”来运行国家财政，韩国福利国家很难逃过朝最没有效率的“英美型＋南部欧洲型福利体系”发展的结果。企划财政部的“财政展望”为我们展示了在社会保障支出费用定会增加的情况下，所谓“主流”如何看待社会保障与经济以及财政结构的保守的、市场性视角。这种“主流”的思潮是否能为韩国社会带来继“汉江奇迹”之后的另一次社会繁荣与发展呢？笔者认为情况令人担忧。对于社会保障与经济发展关系的思考需要革新性的变化。审视韩国的现状，笔者认为：如果没有社会保障的进一步扩充，那么很难保证经济发展与社会整体的持续性前进。

The Future of the South Korean Welfare State:Liberal System + Southern European Welfare System?

Kim Yeon-Myung
(Department of Social Welfare, Chung-Ang University, Seoul 06974, South Korea)

From the perspective of the development of the social welfare state in the West post-World War II, South Korea has fi rmly entered the initial stage of the welfare state. Unlike Western countries during the transition of the welfare state from the early stages to the mature stage, South Korea is faced with very unfavorable conditions such as low economic growth, low birth rates,aging population, and labor market polarization. In "2060 long-term fi nancial outlook" announced by the Ministry of Strategy and Finance in December 2015, the main welfare strategy of South Korean society can be summarized as restraints in the introduction of new welfare systems, gradual reduction of the existing welfare system, gradual increase in social insurance premium, and benefit retrenchment. Under these circumstances, if national finance were to operate under the negative view of the relationship between the economy and welfare outlined in the "2060 longterm fi nancial outlook", avoiding the passage of the most inef fi cient "Liberal + Southern European Welfare" system in the future of the South Korea welfare state will be dif fi cult.

the welfare state; South Korea; 2060 long-term fi nancial outlook; welfare state mode

金渊明，韩国中央大学社会福利系教授、博士生导师。主要研究方向：收入保障、养老保险、东亚社会保障比较。

（责任编辑：郑功成）