枢纽型社会组织运作机制：动力、职能与结构

田舒

枢纽型社会组织运作机制：动力、职能与结构

田舒

枢纽型社会组织建设是在全面推进社会治理创新背景下提升政府对社会组织的管理效率和促进社会组织有序发展的创新机制。枢纽型社会组织具有协助政府进行对社会组织监督管理、引领社会组织形成发展合力的重要功能；其运作机制的内生动力是在组织功能分化的基础上获得由政府赋予的治理合法性，在职能履行方面能够集成有效的社会网络并以互惠规范进行组织的引导和保障，在组织架构方面发挥横向的沟通协调与纵向的承上启下作用；管理实践的需求也对组织运作存有影响。要完善枢纽型社会组织运作机制，应当从选拔、监督、保障支持等多方面共同努力。

枢纽型社会组织；政府；运作机制

枢纽型社会组织的建立，对当前全面推进社会治理创新有着非同寻常的意义。随着近年来政府加快职能转变和机构改革的进行，行政力量对社会领域的控制程度逐步有序放开，为社会组织的充分发育与成长提供了足够的生存空间。如今，协同治理理念已逐步成为影响社会治理实践的主流思想，多元主体参与社会治理的合作模式正在逐渐得到完善，政府与社会组织之间新的互动关系格局也正在形成之中。为了在新形势下改进政府与社会组织间关系、确保社会组织能够在公共事务治理中有效发挥功能，原有的政府对社会组织管理模式也需要与时俱进、予以创新。而枢纽型社会组织的建构，则体现了由政府部门直接监管所有社会组织的单一管理模式正在得到改进与完善。枢纽型社会组织一方面作为政府机构与社会组织之间的桥梁和纽带，增进了党和政府与社会各界群众的广泛联系；另一方面又充分借助自身在资源与职能方面拥有的优势，将与自身行业性质相似、业务领域相近的诸多社会组织进行有序整合，在很大程度上起到了形成群体合力、促进共同发展的效果。因此，由这种带有“半官方”性质的社会组织对其他同职能组织进行管理，是对现有社会组织管理模式的拓展和创新，对促进政府职能转变和机构改革、推进社会组织实现有效自治起到了有力的推动作用，整体上有利于第三部门的健康、和谐、有序发展。因此，对枢纽型社会组织的运作机制进行分析和探讨、进而为社会组织管理创新实践提供依据，是推进社会治理创新的题中应有之义。

二、对枢纽型社会组织运作机制的多视角解析：理论逻辑与实践需求

1.理论逻辑

枢纽型社会组织在组织建立驱动力、组织职能行使和组织结构形态三个方面可以分别从不同的理论视角出发来阐释，最终形成复合型的理论逻辑体系。

（1）组织建构的内生动力：在功能分化的基础上获得由政府赋予的治理合法性

发源于行业利益诉求表达的法团主义（Corporatism），其核心基础在于对社会中的职能或者社会经济分化在政治上的重要性的承认。〔2〕法团主义主张根据职业建立功能性社团将公民组织起来，形成一种“职能代表制”，这意味着代表各自社会经济利益的、在行业中具有权威的组织得以被政府许可在公共决策商讨过程中拥有某些“特权”；作为对政府所给予“特权”的回报，这些具有特定地位的组织则会保证其成员对经过商讨而共同制定的政策规则进行服从。〔3〕“国家法团主义”强调国家对社团组织的管理和扶持，突出国家的主导地位。

当前，我国社会组织发展仍然处于相对初期阶段，实践中枢纽型社会组织的构建需要依赖于政府的管理意向得以付诸实施，因而法团主义的特征在枢纽型社会组织的建立过程中有着显著的体现。尽管北京市的枢纽型社会组织并非全部由政府组建（除了相当多的官办组织之外，也有一部分出色的行业协会），但这些组织之所以能够获得枢纽型社会组织的身份，是因为取决于政府的认定程序可以确保其职能履行合法性的；例如北京市级枢纽型社会组织的功能和认定要由北京市委、市政府出台相关文件制度进行规范。而且每一个行业或领域仅仅指定单独一家“枢纽型”组织对本行业和领域内的其他社会组织进行监督管理、赋予其独一无二的地位，这又使枢纽型社会组织具备了某种程度上的垄断特质。因而枢纽型社会组织建立的重要驱动力在于国家对其进行了政治赋值的许可，由政府以一定的认证方式指定某些特定的社会组织可以履行一部分原本由政府承担的社会管理和服务职能，实际上是被授予了政府让渡的部分职权；由此枢纽型社会组织便在管理体制内获得了垄断性地位。〔4〕

（2）组织运作的职能履行：集成有效的社会网络并以互惠规范进行引导和保障

社会资本（Socialcapital）在职业和组织等关系之中都有所存在，是比较稳定和可持续的一种社会关系网络，它能够提供一定资源、并且通过制度化网络关系与固定化的行为得到持续保障与加强。〔5〕以社会为中心的社会资本包括了信任、规范、社会网络这三个基本要素，社会组织提供了规范即约束机制，通过组织当中个体之间的互动建立起较为密集的社会网络，依赖这种社会网络进一步增进彼此间的信任，并在交往过程中实现互惠与共享，进而形成更加稳定的社会网络结构，从而在更广泛的范围内完成了社会资本的逐步积累。因此，可以说社会组织的运作是增强社会资本的一种有效途径。〔6〕

既然社会组织本身就是提供社会资本的重要来源，那么枢纽型社会组织作为所有社会组织当中的成员之一，必然也能够如同其他社会组织一样增加对社会资本的供给水平。而根据已有的相关规定来看，作为政府对社会组织进行监督管理的得力助手，也作为社会组织在本行业和领域当中的引领标杆，枢纽型社会组织在协助政府构建新型社会组织管理体制框架的同时，实质上是为社会组织彼此沟通、增进互动和共同提高搭建了一座有效运作的协调平台，也就是推动了社会资本当中的互动网络集成。另外，现有制度文件对枢纽型社会组织的功能定位也作出了清晰的说明，使得枢纽型社会组织能够按照相关制度的要求来对本行业领域内的社会组织群体进行引导，同时自身起到示范作用，例如倡导社会组织聚焦服务目标、促使行业自律标准履行、通过培育和鼓励等手段，力图促进社会组织实现又好又快发展，等等。而枢纽型社会组织发挥的这些作用，恰好显著地体现了社会资本中互惠互利和社会信任等要素的内涵。总之，枢纽型社会组织的整体特征决定了其比起一般的社会组织而言必定会凝聚并供给更多的社会资本，促进社会共同体的形成，增强社会的主体性，并提供有效的社会支持；而政府的相关制度政策则对这种组织功能作出了更加明晰的解释和必要的规范。〔7〕

（3）组织管理的形态架构：发挥横向的沟通协调与纵向的承上启下作用

管理风格理论（Managementstyle theory）常用来描述组织架构的特征与功能，认为组织由互相关联而又具有重叠关系的一些群体而构成，这些群体由同时处于几个群体重叠位置的个人构成了连结，起连结作用的个人被称为“联结销”（Linking Pin）。“联结销”既是所在群体的领导者和监督人员，又是更高一级组织群体的成员，同时具有上下两级组织成员的双重身份。通过“联结销”在相关组织之间发挥其横向的沟通、影响、激励和协调等方面的联系作用以及纵向的承上启下作用，将组织内部各个工作群体联系、结合起来，可以使整个组织在运作中减少低效沟通，保证组织整体实现有效的协调。由于组织的整体性增强，组织成员容易产生对组织的成员归属意识，因而能够自愿接受组织的目标、并努力为之实现。〔8〕

如果将这个模型所阐述的现象适用范围进行拓展，假设组织群体也可以承担“联结销”功能，那么枢纽型社会组织事实上在整个社会组织管理体制当中就扮演了“联结销”的角色。它们大多属于带有官办性质的社会组织，因而恰巧位于社会组织群体的重叠处“身兼二职”：一方面枢纽型社会组织作为所在行业内拥有较多资源并具备较强能力的引导者，对其他社会组织进行监督管理；另一方面它们自身也属于本行业领域社会组织中的成员，作为联结政府部门和社会组织之间的“纽带”而施加影响。枢纽型社会组织在新形成的社会组织网状管理体系下既担负着纵向的监督管理职能，也发挥着横向的沟通协调作用，更能激励社会组织形成团结互助、共同进步的发展合力。

2.实践需求：管理模式创新与管理效能提升

我国政府对社会组织的管理体制长期以来被描述为“双重管理体制”，具有合法注册身份的社会组织既受到登记管理部门的制约，也受到其业务主管单位的领导。这一体制虽然对社会组织的运作进行了有力的监督管理，然而另一方面也对社会组织的良性发展造成了严重的束缚。首先，由双重部门同时进行管理这一规定本身就容易导致管理资源的浪费和效率低下，加之多头管理也易于造成职责归属不明确、敷衍塞责，反而形成了管理的真空区域。其次，此前的双重管理体制对社会组织的登记注册门槛提出了严格限定，使得实际上很多进行活动的社会组织难以按照制度规定去注册为相关身份。特别是“民办非企业单位”的身份注册繁琐、需要寻求业务主管单位的首肯，而一些部门由于种种原因而疲于处理此类申请，甚至推诿拒绝，导致相当多从事相关活动的社会组织只能放弃对“民办非企业单位”这一身份的申请，转而到工商部门注册成为企业法人，但日常管理和运作多半仍然行使民办非企业单位的功能。这种做法实际上是“张冠李戴”，身份与活动的不相匹配往往导致对相关制度规定的违反，为此类社会组织的日后发展埋下了深深的隐患。而且有一些社会组织除了以企业法人身份存在之外，还经常以其他各种形式存在，甚至未经注册而非法开展活动，造成社会组织整体规范化程度低下，管理难度更甚。

由此可见，传统的双重管理体制在一定程度上遏制了社会组织的成长与发展，妨碍了社会组织在参与公共事务治理和提供社会服务中积极作用的发挥。近年来随着推进社会治理创新的大形势全面铺开，政府在社会组织管理体制改革方面已经进行了有效部署，并实施了一系列创新举措，极大地促进了我国社会组织的有序发展与逐步繁荣。《“十二五”规划纲要》中提出要逐步建立健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”这一社会管理格局，加强社会组织建设；党的十八届三中全会对创新社会治理体制这一改革任务作出了再度阐释，并进一步明确了促进社会组织整体进行有序发展，以及增强政府对社会组织进行有效监管的总体思想；而《“十三五”规划纲要》则指出完善“党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理体制，反映了社会治理方针战略的最新导向。以党和政府的规划目标为指引，以现存政策为依据，全国各地根据具体情况开展了不同程度的社会组织管理创新探索实践。例如北京、上海、广州等地纷纷进行了简化社会组织登记注册程序的试点工作，为社会服务类和公益慈善类等社会组织降低登记门槛，改变长期以来此类社会组织“找主管单位难”的局面，辅之以对社会组织的其他培育扶植政策和制度推进，极大地改善了社会组织的生存和成长环境，为社会组织积极参与公共服务和社会治理提供了更加广阔的空间。而这些举措无疑进一步强化了社会组织管理体制的创新需求，从而为枢纽型社会组织这一新生事物铺垫了合适的发育土壤。北京由于其特殊的政治、文化和经济地位所致，社会组织发展基础较为深厚，因而对于社会组织有效管理的需求也更为紧迫，使得北京成为枢纽型社会组织的发源地；其他城市的枢纽型社会组织建设与北京的试点工作相继而生，大多也都是建立在地方政府对社会组织发展管理需求基础之上的。

3.枢纽型社会组织的运作机制描述框架

由前所述，枢纽型社会组织的构建内生驱动力在于在组织功能分化的基础上获得了政府赋予的社会治理合法性，组织职能的履行意义在于有效集成了社会网络并且通过互惠规范对其他组织进行引导和保障式的管理，而组织架构的活动影响则通过横向联系的沟通协调与纵向联系的承上启下而共同发挥作用；以上三方面综合形成了枢纽型社会组织运作的复合型理论逻辑。除此之外，我国推进社会治理创新的探索与实践也同样要求对社会组织的管理模式进行创新并且实现管理效能的提升。因此，总结出枢纽型社会组织运作所基于的理论和实践双重机制，如图1所示。

三、多角度完善枢纽型社会组织运作机制的若干建议

由前所述，枢纽型社会组织在促进政府对社会组织管理效率的提升和管理效果的改善等方面都发挥了显著作用，是社会治理创新实践取得的重要成果；然而实际中枢纽型社会组织的运作机制依然存在着某些问题，应当加以改进。例如由于枢纽型社会组织的身份并非由行业领域自发推举，而是需要政府有关部门批准认定方可，而且不少枢纽型社会组织本身就属于官办组织，依然具有较重的行政色彩，因此，枢纽型社会组织对于本行业领域其他社会组织形成的监督管理关系往往会演变为类似于“准行政”隶属的关系。这就难免导致枢纽型社会组织将行政领导和行政监督作为主要职责加以行使，而本应作为并行重点的指导和协助职能却退却到了相对次要的地位。这一偏差若不及时予以纠正，“行政控制”就很容易取代“合作治理”成为枢纽型社会组织的首要行使功能，而这和应然的管理目标是相悖的，对社会组织的独立、自主与公平发展会导致某种程度的消极影响。很多枢纽型社会组织由于其特殊的官办身份，在实践当中往往会模糊“政社关系”的边界，这不仅不利于角色定位和职能划分，同时还可能在管理体制内部产生垄断资源和有失公平等状况。若枢纽型社会组织在运作中出现功能缺陷，如何通过有效监督和反馈对其进行偏差纠正，是保证社会组织管理体制能够持续合理运行的关键所在。〔9〕此外，一些枢纽型社会组织对自身在运作机制中的角色与意义认知不够深刻，尚未能积极参与到合作治理的过程中，对自身行业内社会组织的引导作用发挥也较为有限，使得枢纽型社会组织运作机制的实施效果未能达到最优状态。因此，现有的枢纽型社会组织运作机制需要从多个方面加以完善，以保障社会组织整体发展更为健康有序。

1.谨慎选拔对象，增强组织建构动力

对枢纽型社会组织的初期建构，要坚定不移地以党和政府的领导为根本立足点，从本地区实际状况出发，按照枢纽型社会组织建设的指导思想和制度依据对本地区的社会组织按照行业和领域进行规范与整合，并对每个行业和领域的重点优秀组织进行严格考察与评估；考察和评估之后根据具体情况，进行综合评价，最终组织讨论决定适合担任枢纽型社会组织的对象。在考察和评估过程中，要坚持做到公平、公正和公开进行，要认真调查并接受该行业和领域内更多的社会组织对此的反馈意见和建议，并在综合评价时予以充分尊重和考虑。要做到“把好关，站好岗”，必须是真正能够体现该行业和领域的“引领者”风范，能够代表本行业和领域的社会组织进行利益协调，确实可以起到桥梁纽带作用和示范标杆作用的社会组织才能获得枢纽型社会组织身份认定。今后，除了发展原有的较为稳定的官办组织进入枢纽型社会组织阵列之外，还可以充分发掘并吸纳一部分优秀民间组织加入，做到既有“体制内”组织又有“体制外”组织，并逐步增大民间组织在枢纽型社会组织当中所占的比例，使得目前主流的“以政管民”向“以民管民”转变。其他尚未建立枢纽型社会组织管理机制的地区可以因地制宜，参照北京、上海、广州等具有相对成熟的实践经验的城市的做法，构建适合本地区特色的社会组织管理体系。

2.严格实施监督，促进组织职能履行

对枢纽型社会组织的职能履行，要在深刻理解政府相关制度规范的前提下，明确其在社会组织管理监督和协调服务方面应当行使的职能，深刻理解枢纽型社会组织在积累社会资本方面较之其他社会组织所具备的优势，并充分利用枢纽型社会组织在职能履行方面的特长。要不断完善对枢纽型社会组织的考核和退出机制，一方面在社会组织年检制度和社会组织评估机制当中加强对枢纽型社会组织这一类型的重点考察与检验，添加进对其考核和退出所设立门槛的标准之中；另一方面探索实施对枢纽型社会组织身份认定与复查的流动机制，若发现其在履行监督管理和协调服务等职能方面不足以达到应有的标准，没有在社会组织的互动网络构建，以及互惠共享和行业规范形成方面尽到自身应当担负的责任，则应责令其限期进行整改；若限期整改效果不甚显著，仍未能达到考核标准，则应终止其枢纽型社会组织的身份。只有根据职能履行状况进行定期复核与考察，使履职不良的组织能够退出枢纽型社会组织的行列，切实做到“能进能出”的流动，才可以真正实现政府对社会组织管理体制的创新。

3.发挥资源优势，保障组织架构稳固

对枢纽型社会组织的形态架构，要确保其扮演好社会组织群体重叠处的“联结销”角色，深刻理解自身在社会组织群体结构中的特殊地位：它既位于监督管理层面，同时又位于组织成员层面；它既是行业内其他社会组织的“引领者”，同时自身也是社会组织大群体当中的一员。要鼓励枢纽型社会组织充分利用这一“双重身份”，在整个社会组织管理体系架构中做好“承上启下”工作、将联结政府部门和社会组织之间的重要纽带功能加以灵活运用，将纵向的监督管理职能和横向的沟通协调作用同时加以发挥，有效降低社会组织管理体系当中存在的“内耗”，保障社会组织整体上形成一种良好发展态势。不断强化枢纽型社会组织的社会服务理念，尽可能逐渐淡化行政色彩、降低官僚意识，促进枢纽型社会组织脚踏实地做好对本行业和领域社会组织的引领导向与提供服务的工作。要对枢纽型社会组织作为支持性社会组织这一功能给以足够的重视，推动枢纽型社会组织进行自身能力建设，争取在信息获取、资源配置和功能协调等多方面都尽量走在本行业和领域的前列，以自身的优势条件形成的权威来实现其对诸多其他社会组织的高效管理与优质服务。〔10〕在枢纽型社会组织这一“联结销”的沟通与协助之下，各家社会组织成员更加容易产生对本行业和领域所形成密切共同体的归属意识，因而会将自身发展和整体目标相结合，向着整体目标进一步靠拢，最终实现社会组织总体的发展进步。

四、结论

综上所述，枢纽型社会组织作为当前社会治理创新的重要成果，其运作机制有力地促进了政府对社会组织管理的整体水平提升与总体效能增强，对各自行业内的社会组织起到了扶持、规范和监督的作用，对当前社会的合作治理格局形成产生了积极的影响。具体而言，枢纽型社会组织建构的原生动力来自于行业分化基础之上的治理合法性，反映出社会组织规模成长之后完善相关管理体制即成为必然要求；其职能履行的方式途径带来了保障和规范，使社会组织在其搭建的社会网络间实现自我发展与彼此顺利互动；其组织架构所采用的联结模式则以重叠群体的形态，在横向上和纵向上都为行业内的其他社会组织拓展了富有效率的沟通和协调途径。理论逻辑和实践探索互相促进、相辅相成，二者的融合形成了枢纽型社会组织的运作机制，对我国社会治理创新的总体需求作出了行之有效的回应，是积极应对社会组织管理问题的有力举措；这也正是该机制的研究要义所在。

总而言之，枢纽型社会组织不仅在政府部门与社会组织之间架起了一道颇具意义的沟通桥梁，补充了公共事务合作治理格局中的行动主体，更是为国家与社会关系的转型与彼此融合提出了一条相当新颖的选择路径。有鉴于此，应当继续有序推进枢纽型社会组织的体系构建，对其机制进行持续完善，促进枢纽型社会组织在社会组织管理体制中更好地发挥其引领和示范作用，带动社会组织总体得到健康和良性发展，进而得以推动我国整体社会治理的大发展、大繁荣，使伟大的“中国梦”早日实现。

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The Operating Mechanism of Pivotal Social Organizations：Driving Force，Function and Structure

Tian Shu

Inthesituationofenhancingsocialgovernanceinnovation，theconstructionofpivotalsocial organizationsisanimportantsystem，whichenhancessocialorganizationadministrationefficiencyof governmentandpromotestheorderlydevelopmentofsocialorganizations.Pivotalsocialorganizations havethefunctionsofhelpinggovernmenttosupervisesocialorganizationsandleadingsocial organizationstoformresultantforceofdevelopment.Thedrivingforceofitsoperatingmechanismis acquiringgovernancelegitimacyfromgovernmentonthebaseoforganizationfunctiondifferentiation.Intermsoffunctionalperformance，effectivesocialnetworkcanbeintegrated，guidingandensuring theorganizationsthroughreciprocityandregulation.Intermsoforganizationstructure，communicating andcoordinatingatthelandscapeorientationandtheconnectinglinkatthelongitudinaldirection playanimportantpart.Andtherequirementofadministrationpracticealsohaseffectsonthe organizationoperation.Toimprovetheoperatingmechanismofpivotalsocialorganizations，measures shouldbetakeninselection，supervisionandsupport.

pivotal social organizations，government，operating mechanism

C93

A

1003－6547（2017）08－0118－08

一、枢纽型社会组织的建立及其对社会治理创新的意义

当前，我国社会组织的发展趋势良好，规模不断壮大。截至2017年第1季度末，全国经民政部门依法登记的社会组织已经达到71.1万个，其中社会团体33.9万个，基金会5703个，民办非企业单位36.6万个。〔1〕在社会组织蓬勃发展的态势下，政府对社会组织管理效能的重要性不言而喻。在近年来全面推进社会治理创新的实践探索当中，枢纽型社会组织作为改革双重管理体制、优化管理程序和提高管理效率的新生事物，为社会组织管理模式变革注入了新的活力。

2008年9月，北京市委、市政府在“北京市社会建设大会”上公布了《关于加快推进社会组织改革与发展的意见》，首次提出构建枢纽型社会组织工作体系，充分发挥这类组织在社会组织管理、发展和服务当中的重要功能，探索有中国特色的社会组织管理模式。建构的具体做法是：在北京市级相关领导机构的规划下，以现有人民团体作为骨干核心、率先确认一批枢纽型社会组织；在现有人民团体业务尚未完全覆盖的领域，通过改造、提升与新建等方式来构建新的枢纽型社会组织；根据现有法律法规，授权枢纽型社会组织承担起特定范围内的业务主管单位职责、对社会组织进行日常管理和提供服务；对分散在行政部门管理范围内与新成立的社会组织，将根据其工作性质和业务类别，逐渐吸纳到新的工作体系和管理体制之内，使枢纽型社会组织以其业务主管单位的身份来进行日常管理等等。2009年3月，北京市出台了《关于构建市级枢纽型社会组织工作体系的暂行办法》，再度确认了枢纽型社会组织的概念和功能。2010年12月北京市出台的《关于落实〈北京市社会服务管理创新行动方案〉，进一步发挥枢纽型社会组织作用的通知》当中，着重指出了市级枢纽型社会组织对本领域社会组织的广泛联系、服务和管理工作的重要作用。至此，北京市有关枢纽型社会组织建设的制度基础得以正式奠定。2009年北京首批认定了北京市总工会等10家市级枢纽型社会组织，此后又陆续认定几批。继北京开此枢纽型社会组织建设的先河之后，上海、天津、广东、浙江、山东、安徽等地，也都进行了类似关于建设枢纽型社会组织的实践探索。

本文系2017年中央高校基本科研业务费人文社科专项（PTRW 1702）的研究成果。

田舒，北京化工大学文法学院公共管理系讲师，管理学博士。

责任编辑：白 沙