贫困脆弱性解构与精准脱贫制度重构

王国敏+张宁+杨永清

〔摘要〕 西部农村贫困症结在于多重风险叠加下的农户脆弱性。西部农村贫困结构复杂，绝对贫困与相对贫困、物质贫困与精神贫困、资源贫困与能力贫困、静态贫困与动态贫困交织并存。纷繁复杂的贫困现象背后隐藏着深层次的脆弱性根源。西部部分农村受地理位置、气候条件等因素影响，生态环境恶劣，自然灾害频发，同时在政策、制度、人才等的交织作用下，地方经济发展不足，社会管理缺位，文化教育落后，农户抗风险能力薄弱，形成了异常脆弱的“人类-环境”耦合系统，产生了较为严重的贫困问题。提高反贫困效益，必须以降低农户脆弱性为切入点，将反贫困与建成全面小康以及农业供给侧结构性改革相结合，从多层面重构精准脱贫制度安排。

〔关键词〕 脆弱性解构；西部农村；精准脱贫；制度重构

〔中图分类号〕F328 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769（2017）05-0067-10

一、问题的提出及文献回顾

消除贫困是中国人民梦寐以求的理想，也是全面建成小康社会最艰巨的挑战。改革开放至今，我国反贫困取得了举世瞩目的成就。按照每人每年 2300 元（2010 年不变价）贫困标准计算，1978-2016年，我国农村贫困人口已从77039万人降低至4335万人。〔1〕当前的贫困分布具有明显空间集聚性，且贫困地区与贫困人口主要集中于西部农村。①据学者统计，在全国14个连片特困地区中，有9个位于西部；592个国家级贫困县中，西部地区有 375 个，占 63.34%；2015年，西部农村贫困人口占全国比重由2010年的50.9%〔2〕上升至53.1%。为了解决西部农村贫困问题，政府投入了大量人力、物力、财力，经历了体制推动扶贫、开发式扶贫、攻坚式扶贫、综合扶贫、精准扶贫等不同阶段。然而，为什么经过长期扶持，西部农村仍是中国最贫穷、最落后的地区？西部农村贫困化的症结何在？应该如何进一步推进当地农村精准脱贫？

梳理发现，近年来针对西部农村贫困问题理论界重点进行了以下研究：一是探讨了西部农村贫困现状。郭占峰（2014）的研究发现，西部农村贫困逐渐由普遍性贫困过渡为结构性贫困、由区域性贫困转为个体性贫困〔3〕；张映芹与郭维维（2015）则从贫困发生率、恩格尔系数与贫困强度指数三个层面揭示了西部农村贫困化趋势。〔4〕二是从经济发展、资源禀赋、地理位置、人口素质等多重角度深入分析贫困成因。张晓燕（2013）认为，农业产业结构单一、农民市场竞争意识弱等因素制约了西部农村经济的发展，进而引发贫困现象〔5〕；王平等（2017）认为，新疆边境地区贫困是由特定历史发展及特殊地理环境等互相联系的因素发展演化而成的。〔6〕三是对西部农村精准扶贫、精准脱贫政策执行中的问题进行探讨。刘渊（2015）认为，西部农村贫困对象瞄准中存在“瞄准”错靶、“瞄准”偏差、“瞄准”脱靶等问题〔7〕；何得桂和党国英（2015）通过调查发现，西部山区异地移民扶贫搬迁政策在实践中出现“搬富不搬穷”“见户不见人”“四移四不移”①以及“背皮”②搬迁等执行变形现象。〔8〕回顾学界的相关研究，我们发现尽管文献众多，但是学者们对于贫困的解构仍显不足，对西部农村贫困的深层次研究依然欠缺。

对于脆弱性与贫困的相关研究国内外学者主要集中于以下几个方面。一是论证脆弱性与贫困的相互关系。Jamal（2009）的观点是脆弱性应该作为贫困概念的组成部分。黄承伟等（2010）则认为，脆弱性不仅是贫困的重要维度，而且是造成贫困和赤贫的原因。〔9〕二是尝试不同研究视角。Chambers与Conway（1992）提出了脆弱性的“内部-外部”分析框架，将脆弱性分为外部因素和内部因素两个方面，外部因素指事物遇到的风险和冲击，内部因素指欠缺应对风险、降低损失的能力和机制。〔10〕Henninger（1998）指出影响脆弱性的风险主要包括环境风险、市场风险、政治风险、社会风险和健康风险。〔11〕Martin Prowse（2003）则对脆弱性分析框架进行重新整合，形成了“暴露、能力和后果”的三维框架。〔12〕Dercon（2003）認为，农户的贫困脆弱性包括资产风险、收入风险和福利风险等三个层面。〔13〕Fang et al. （2016） 从生存条件（食物供给）、发展条件（教育与收入）、水资源的可获得性、旱涝灾害威胁四个角度分析农户脆弱性。〔14〕三是运用脆弱性分析范式研究中国及国内部分地区的农村贫困现象。郭劲光（2006）认为，中国农村的脆弱性贫困有其深刻的结构、经济和文化根源。〔15〕贺祥、熊康宁（2014）运用熵权灰色关联分析法，对贵州省 9个地州市农村贫困脆弱性进行定量分析与评价。〔16〕罗绒战堆与陈健生（2017）通过对西藏社区贫困动态案例的分析后主张将脆弱性纳入贫困动态理论体系中。〔17〕但是检索结果显示，现有文献对脆弱性与贫困之间逻辑关系的理论阐释略显不足，对脆弱性的影响因素尚未达成一致意见，也缺乏从脆弱性视角对我国西部农村贫困的系统研究。

本文将在前人研究基础上，对脆弱性的内涵、类型及其与贫困的关系进行深入阐释，并采用脆弱性分析范式，从生态环境、子女教育、医疗健康、市场竞争、贫困文化等多角度系统解构西部农村贫困，进而提出重构精准脱贫制度的具体路径。

二、脆弱性与扶贫、脱贫的关系

1.基于风险冲击的脆弱性一般解释

脆弱性（vulnerability）源自拉丁文vulnus〔18〕，本意为“伤害”（wound），学术界最初将之用于流行病学研究中，指某一区域爆发流行病的可能性。自20世纪60年代至今，其应用范围逐渐扩展到生态学、经济学、社会学、工程学、管理学等领域。受不同社会环境、研究领域以及工作需求影响，学术界对脆弱性给予了多种定义。

一是“风险论”。Gabor与 Griffith（1980）认为，脆弱性指一个地区面临威胁的可能性。 〔19〕世界银行在研究贫困问题时，将脆弱性定义为主体暴露于风险之下所“造成的生活水平下降的可能性”。〔20〕Mansuri （2001） 则将它定义为一个家庭在未来若干年内至少有一年会陷入贫困的概率。〔21〕这种界定容易将脆弱性与“风险”“概率”等概念混同。

二是“能力论”。Kates（1985）将脆弱性定义为承受伤害与负面反应的能力。〔22〕Cutter Kelly和Adger （2000）認为，脆弱性指个人或者群体对施加于他们身上的压力的应对、恢复与适应能力。〔23〕事实上，能力仅仅是脆弱性的一个要素，而非全部实质。

三是“损害程度论”。 IPCC在2001年工作报告中将脆弱性界定为“气候变化对系统造成的不利影响的程度”〔24〕；政治学家罗伯特·基欧汉与约瑟夫·奈（2002）认为，脆弱性指“行为体因外部事件强加的代价而遭受损失的程度”。〔25〕Tunner等（2003）则将脆弱性定义为系统、子系统或系统组件暴露的风险、扰乱或压力，因而可能遭受的伤害程度。〔26〕这种界定有助于对脆弱性的量化分析，用于对脆弱度的定义也恰当。

四是“属性论”。Sarewitz等（2003）认为，脆弱性是系统的固有特性，它是潜在伤害的根源，但与任何灾害或极端事件的发生概率无关。〔27〕李鹤等（2008）将脆弱性定义为由于系统（子系统、系统组分） 对系统内外扰动的敏感性以及缺乏应对能力从而使系统的结构和功能容易发生改变的一种属性。在他看来，脆弱性是源于系统的一种属性，只是当系统遭受扰动时才展现出来。〔28〕将脆弱性视为系统属性有一定道理，但脆弱性是否与风险发生概率相关则有待进一步探讨。

五是将脆弱性视作一个概念集群。韩峥（2004）认为，脆弱性不仅包括主体受到的冲击，同时包括主体抵御冲击的能力。〔29〕 Adger （2006）指出，暴露、敏感性以及适应能力是脆弱性的三个关键元素。〔30〕这种界定方式是当前国内外学术界的主流，但脆弱性究竟由哪些概念构成仍存在一定争议。

本文将脆弱性界定为“个体及群体在内外部多重风险冲击下，因缺乏应对能力从而使自身生活质量下降的属性”。主体面临的内外部风险、应对能力以及不利结果构成脆弱性的三重要素。其中，主体面临的风险因素包括生态环境、教育、健康、市场、文化等多重风险，这些风险既有内在风险，如健康风险，又有外部风险，如生态环境风险、市场风险等，各种风险叠加对主体产生交互影响。主体的风险应对能力包括风险预防能力、风险抵御能力与恢复能力等。风险预防能力由主体对风险的认知水平、风险预警机制的完善程度等决定；风险抵御能力与恢复能力受资源禀赋、经济收入、社会保障制度、年龄结构等多种因素影响。而生活质量下降这一不利结果则在风险因素与应对能力的双重作用下产生。一般而言，风险冲击越强，风险应对能力越弱，则主体生活质量下降的可能性越大；反之，风险冲击越弱，风险应对能力越强，则主体生活质量下降的可能性越小。

关于脆弱性的研究领域目前得到一定拓展，学者们分别提出了生态脆弱性、社会脆弱性、经济脆弱性等不同类型的脆弱性概念。

第一种类型：生态脆弱性。乔青等（2008）认为，生态脆弱性指生态环境对外界干扰的抵抗力弱，在被干扰后恢复能力低，容易由一种状态转变为另一种状态，而且一经改变很难恢复到初始状态的性质。〔31〕在长期学术研究中，学者们将生态脆弱性用于生物、人口、社区、生态系统和景观等多个层级〔32〕，并拓展了地下水脆弱性、泥石流灾害脆弱性、农业旱灾脆弱性等范畴。

第二种类型：社会脆弱性。随着脆弱性研究的深化，已从单纯注重生态系统脆弱性转入以人与社会为中心，并将人与社会的主动适应能力作为脆弱性评价的核心。关于社会脆弱性的研究文献较多。周利敏（2012）认为，社会脆弱性是自然性或技术性灾害压力和冲击对社会系统产生的伤害程度，它是社会系统在遇到灾害之前即存在的状态，强调灾害风险分布和灾害因应能力的研究。〔33〕社会脆弱性可分为个体脆弱性与群体脆弱性，个体脆弱性主要源于贫困和对资源的高度依赖性，群体脆弱性的根源则在于滞后的经济发展状况以及不合理的社会制度架构。

第三种类型：经济脆弱性。近年来，经济脆弱性逐渐成为脆弱性研究的重要维度。经济脆弱性主要指经济增长面临的冲击。王磊、黄云生（2014）将经济脆弱性分解为经济内部发展的不稳定性、经济对外部条件变化的敏感性、经济对外部条件变化的应对能力和经济面临风险时的可能损失等四个特征。〔34〕该维度的研究主要包括金融脆弱性、城市/农村经济脆弱性、家庭经济脆弱性、旅游经济脆弱性等领域。

由上可知，生态脆弱性、社会脆弱性与经济脆弱性的研究各有侧重又有所交叉。接下来我们将从脆弱性视角对西部农村贫困进行解构，因为本文主要着重于农户脆弱性方面，因此更接近于社会脆弱性分析。由于农民生活在一定的生态环境和经济环境中，因此，在分析农户脆弱性时也会涉及生态脆弱性、经济脆弱性。

2.脆弱性所致的贫困陷阱与扶贫脱贫

在贫困问题上引入脆弱性可以追溯到阿马蒂亚·森对饥荒问题的分析。20世纪80年代初，他利用权利失败理论解释了饥荒产生的原因，将资源禀赋、法律权利、社会保障、等级地位等作为分析饥荒脆弱性的重要变量。〔35〕对于贫困和脆弱性，Chaudhuri et al. （2002）认为，两者是同一枚硬币的两面……如果我们能够预测不同特征的家庭陷入贫困的概率，我们事实上也就可以估计这些家庭的脆弱性。〔36〕笔者认为，脆弱性是主体所具有的一种动态属性，脆弱性程度随风险及应对能力的变化而变化。贫困是主体的一种状态，是对主体所处境遇和状况的描述。脆弱性与贫困既相互区别又彼此伴生，两者之间呈现出互为因果的联系。一方面，行为主体的高脆弱性易引发贫困现象。面对内外部多重风险的交互作用，缺乏足够风险应对能力的个人或群体的生活水平极易因此降低。20世纪90年代世界银行的报告中即指出，80%以上的穷人并非 “总是穷（always poor）”，而是“有时穷（sometimes poor）”，根源在于他们面临诸多自然灾害时难以抵抗，从而陷入贫困或返回贫困。〔37〕另一方面，贫困则进一步加深了主体脆弱性。处于贫困状态的行为主体，由于风险发生几率增加，且缺乏处理这些风险的必要工具，如为风险投资的各种保险、社会福利等，自身脆弱性随之加深。脆弱性与贫困之间由此形成一种恶性循环，以公式表示为：V-P-V，其中V代表脆弱性（Vulnerability），P代表贫困（Poverty），V代表更深层次的脆弱性或脆弱性加深（Deeper Vulnerability）。随着社会生产力的发展与反贫困制度的完善，贫困主体在风险应对能力得以提升后才能逐渐跳出“脆弱性-贫困-更深的脆弱性”这一贫困陷阱，从而实现真正的扶贫与脱贫。

三、多重风险叠加下的农户脆弱性解构

西部农村贫困的症结在于多重风险叠加下的农户脆弱性。本部分就农户面临的现实风险、应对能力与不利结果，逐一展开脆弱性解构，如图1所示。

1.脆弱的生态环境引发贫困恶性循环

先天不足导致西部生态环境极度脆弱。一方面，西部深处亚欧大陆腹地，约有48%的土地资源是沙漠、戈壁、石山和海拔3000米以上的高寒地区，大多数省（区市）年平均气温在10℃以下，水资源分布严重不均。宁夏人均水资源量仅为西藏人均水资源量的0.12%和青海人均水资源量的1.38%〔38〕，且部分地区生态环境极为险恶，承载能力低、脆弱程度高。据学者研究，在西部12个省份中，有7个省份为生态环境极强脆弱地区。〔39〕另一方面，西部位于印度洋板块与亚欧板块交合带，地质环境复杂多变，同时受东南季风与西季风的交替影响，地震、旱灾、洪涝等自然灾害频发，并具有明显的集中性、群发性、伴生性特征。

而人类长久以来不合理的实践活动进一步加剧了生态环境风险。一是西部农村长期以来掠夺性、奴役性的资源开发方式强烈地冲击着脆弱的生态系统，水土流失、土地沙化、植被覆盖率降低、生物多样性减少等问题凸显。以土地沙化为例，2014年，西部沙化土地面积达16591.96万公顷，占全国总量的95.85%〔40〕，酸雨、沙尘暴和泥石流等重大自然灾害均由此诱发，严重削弱了人类的承灾抗灾能力。二是由于采取化学农业生产方式，农业面源污染刚性增长。2015年西部地区化肥施用量、农药使用量与农膜使用量达到1806.5万吨、38.1万吨、100.17万吨〔41〕，分别是1995年的2.19倍、2.47倍、4.57倍。其中，化肥施用强度已远远超出发达国家225kg/hm2的安全上限。过度的化肥使用造成土质酸化、土壤板结与地力下降；大量农药残余对当地的土壤、水资源、生物链等形成持续污染，降低了生物多样性；滞留于土壤中的塑料残膜等则破坏了土壤的通透性及整体性。三是工业转移污染、乡镇企业污染不断透支环境承载能力。在经济利益驱使下，以“环保洼地”作为招商引资的卖点，引进东中部及国外高耗能、高污染企业，在促进本地经济增长的同时也引致了不可忽视的工业转移污染。此外，布局分散的乡镇企业由于生产设备简陋，排污技术落后，极易对附近农庄形成扩散污染。

与此伴生的问题还包括西部相当一部分农村的生态环境治理能力不足，防灾减灾能力薄弱。一是由于生态环境治理的经济外部性及高昂的交易成本，导致作为分散的个体农户既缺乏足够的积极性主动担负生态保护重任，也无力通过谈判解决环境污染问题。二是政府部门在生态环境治理过程中存在经费投入缺乏，重视工业污染治理、轻视农业面源污染治理的情况，且不同职能部门之间相互抵牾、协调性不足，有效防治手段欠缺。三是西部农田水利建设及农机装备不足，抗灾减灾能力偏弱。2015年，西部耕地灌溉面积为19390.8公顷，占西部耕地总面积的38.45%〔42〕，远低于全国平均水平（48.79%）；2015年，西部农用排灌柴油机、农用排灌电动机、农用水泵、节水灌溉机械分别为198.6万台、265万台、468万台、42.6万套〔43〕，分别占全国比例的21.13%、20.34%、20.81%与19.11%，远低于西部耕地占全国的比重（37.35%）。

在生态失衡、自然灾害与环境污染的累积效应下，部分农户的脆弱程度进一步加重，生活质量降低，贫困水平加深，形成“脆弱生态环境-贫困-掠夺开发-生态环境恶化-灾害加剧-进一步贫困”的恶性循环。桎梏于承载能力低下的生态环境，西部农业生产力发展缓慢，益增型经济在低水平上徘徊。而不时爆发的自然灾害极大地提升了当地经济活动的风险系数，破坏和延滞了农民的财富积累进程。据统计，2015年，由于干旱、洪涝、山体滑坡、泥石流、风雹和低温冷冻等自然灾害，导致西部地区农作物受灾面积达8299.3千公顷，绝收面积达836.8千公顷，直接经济损失高达948.1亿元。〔44〕与此同时，污染日渐累积至环境自净能力的极限，严重地威胁着当地经济社会可持续发展，成为农民贫困的潜在诱因。据高宏霞等（2012）研究发现，西部欠发达地区环境污染“拐点”的到来要等到2020年以后，这些地区有可能在拐点到来之前触及环境承载能力极限而引发环境系统崩溃，进而对经济造成毁灭性打击。〔45〕受困于低下的迁徙能力，收入较低的农民没有选择生活区域的权利，容易受到环境污染的影响，沦为污染经济的牺牲品。

2.教育脱贫与因学致贫的悖论

舒尔茨指出作为一项人力资本投资，教育通过提升人们处理不均衡状态的能力，促进经济增长，增进社会公平。〔46〕而在西部农村的反贫困实践中，寒门子弟教育风险迭出，演绎了教育脱贫与因学致贫这一悖论。

一方面，扶贫必扶智，治贫必治愚，提升教育水平仍应是农民脱贫的主要手段之一。然而，当前西部农村教育质量令人担忧，其深层原因在于区域之间、城乡之间教育资源配置机制不合理。就区域而言，在非均衡区域发展政策的作用下，西部农村的教育经费、师资力量、教学设备、食宿条件等与东部发達地区差距悬殊。仅以贵州省为例，2013年，该省农村初中生均教育经费支出是7040.62元，分别为当年北京市、天津市农村初中生均教育经费支出的11%与26%。〔47〕就城乡而言，在二元经济结构影响下，教育资源集中于城市，农村教育资源极为匮乏。以教师资源为例，西部乡村小学专任教师中本科及以上学历的教师比例仅占31.33%，远远低于西部城镇59.63%的比例。〔48〕而自2001年开始的农村小学撤点并校，大幅减少了村落小学和教学点，加剧了西部边远农村教育资源短缺状况，提高了贫困落后地区教育获取的交易成本，损害了贫困农民子女获取教育的可行能力，导致西部农村辍学率居高不下。农村教育行动计划（REAP）于2009-2012年对陕西省3个贫困县、36所学校、3120名贫困农村学生的四次跟踪调查表明，贫困地区农村初中届辍学率高达29.3%。 〔49〕

另一方面，必须注意到，子女教育的高额消费仍然是西部农村贫困的重要成因。接受教育需要耗费大量的机会成本、时间成本与经济成本。仅经济成本而论，据学者的调查，西部农村家庭培养一个高中生要花费年收入的24%，培养一个大学生的费用占家庭年收入的74%。〔50〕而受教育者只有充分就业实现个人预期价值才能带来经济回报。但自高校扩招后，招生数量猛增，部分专业与社会需求严重脱节，符合大学生需求的劳动岗位增加幅度相对较小，贫困大学生就业问题极其严峻。据调查，农村家庭的普通本科院校毕业生是就业最困难的群体，失业率高达30.5%。〔51〕与理想工作失之交臂的毕业生只能进入低薪行业，甚至返乡待业，无力“反哺”家庭。农户超负荷的教育投资未能得到预期收益，甚至因之重返贫困。在此情况下，因学致贫与教育脱贫成为一对悖论。

教育投资具有示范效应，在农户因学致贫、因学返贫的负激励下，众多家庭为了回避高风险，降低教育投资，乃至切断教育路径，劝诫子女弃学打工“变现”人力资本。从短期看，家庭的“理性选择”会减少因学致贫现象的发生，然而，家庭教育投资不足势必严重制约子女的人力资本积累，降低未来综合竞争力，进一步加重代际贫困。

3.健康风险与医疗困境

健康是人类社会最基本的需求，健康风险具有不可避免性。随着年龄增长身体机能逐渐削弱是任何人难以避免的。而健康投资不足、环境污染等內外部因素增大了西部农民的健康风险系数。一方面，在经济压力下，部分农民营养匮乏，对健康的投资显著不足，疾病预防能力差。据统计，2015年中国艾滋病发病率最高的5个省份（广西、云南、四川、重庆、新疆）均集中于西部，且新疆还是当年全国病毒性肝炎、甲型肝炎、乙型肝炎、丙型肝炎、梅毒、肺结核等传染病发病率最高的省份。〔52〕另一方面，农业面源污染、工业转移污染、乡镇企业污染的加剧恶化了西部农村生产生活条件，增加了农民致病因子。

尽管西部农村普及了新农合，但由于经济绩效不理想，基层公共卫生服务可及性差，削弱了新农合支持农户抗御健康风险的能力。而且多数地方起付额偏高，封顶线偏低，报销比例较小，保障范围受到诸多限制，降低了新农合的经济绩效。同时，基层公共卫生服务有效供给严重不足，调查结果显示，2013年，西部农村被调查住户到最近医疗点距离不足1公里的比例仅为47.0%，远低于东部农村的63.2%与中部农村的60.0% 〔53〕；2015年，西部农村每千人口村卫生室人员数仅为1.34人，少于东部的1.57人与中部的1.56人〔54〕；2015年，西部农村每千人口医疗卫生机构床位数仅为4.06张，远远少于西部城市的7.91张。〔55〕受基层公共卫生服务有效供给不足的影响，西部偏远山区农民为了治病，需跋山涉水去往十几公里之外的乡镇甚至百余公里以外的县城，明显提高了疾病诊治的交通费用与交易成本。众多农民在经济压力之下，“小病拖，大病挨，病危才往医院抬”，严重耽误了疾病治疗。

过度医疗则进一步加剧了农民的经济负担，致使患者因病致贫。相比其他市场，医疗市场信息不对称状况严重，供需双方对于病情、治疗方法、服务质量等信息的掌握极不对等，患者较易陷入对医疗行为的监督困境。同时，长期以来由于政府投入不足，医院的公益性逐渐淡化，过多依赖药品加价和医疗检查增加收入，形成了“以药养医”“以械养医”模式，严重侵害了患者利益。为了治病，积蓄较少、支付能力薄弱的西部农民甚至被迫变卖家产或大举借债，遭受暂时或长久的生计损失。

4.市场风险凸增下农户竞争力的边缘化

丁伯根、里奇等经济学家提出的蛛网理论说明，由于农产品成长周期长、生产季节性强，在市场机制自发调节情况下，农产品市场必然发生蛛网型周期波动，农产品价格因此经常大起大落。〔56〕随着农产品贸易逐渐打破原有的壁垒，统一的国家市场、国际市场日渐形成，而气候变化、生物质能源、农产品资本化等非传统因素的影响也在显著增加，使脆弱的西部农户面临日益迅猛的风险冲击。

为了保护农民利益、保障粮食安全，尽管政府长期实施粮食最低收购价和农产品临时收储政策，但是，过多的政府干预也在一定程度上扭曲了市场形成价格的内在机制，国内外主要粮食价格持续倒挂，玉米、水稻等局部性产能过剩，结构性矛盾突出。

而西部农户自身竞争能力与抗风险能力薄弱，极易被市场竞争边缘化，并因之重返贫困。一是多数西部农村地区至今仍采取小农生产经营方式，农业规模化、产业化程度低，缺乏有效组织的原子化农户获取真实准确信息的能力及谈判能力弱，科技创新与应用能力差，适应市场能力不足，只能被动接受价格波动，致使低端供给、无效供给现象突出。二是农业生产的物质成本、人工成本与土地成本飙升，利润空间狭小，严重制约了农业经营主体的发展，阻碍了农民收入的提高。1990-2014年，我国三种粮食平均亩成本年均增长 15.5%，其中物质和服务费用年均增长 12.2%，人工成本年均增长 16.9%，土地成本年均增长 24.6%〔57〕；2014 年，西部小麦、玉米、棉花平均每亩生产成本分别为美国平均生产成本的 3倍、1.5倍、3.2倍以上，其中甘肃省小麦与玉米的每亩平均生产成本更分别达到美国的3.6倍与2.6倍。〔58〕三是随着城镇化、工业化的加速推进，东部发达地区、城市地区形成了强大的虹吸效应，西部农村人才、资金、技术等优质生产资源大量流失，乡土社会“空心化”、农业生产梯队老龄化进一步降低了农户的市场竞争力。四是由于农业经营主体缺乏抵押品，且借贷双方存在严重的信息不对称，农村信用社与小额信贷机构“只存不贷”“资金外挪”问题凸显，剥夺了农业经营主体通过信贷融资扩大再生产的可行能力。

5.“贫困文化”的延续与桎梏

按照美国人类学家刘易斯的贫困文化理论，长期生活在贫民窟等贫困环境中的人具有特定的价值观，诸如满足于眼前消费、惜时观念不强等等。〔59〕而这种特定的价值观即贫困文化一旦形成便趋于永恒，成为一种固有风险，束缚着贫困者的思维方式与行为模式。西部农民之所以长期处于贫困状态，与他们固守的“贫困文化”是密切相关的。在小农经济、传统文化、恶劣环境及长期贫困的交织影响下，西部部分地区尤其是民族地区的农民，形成了保守封闭的思想观念，如听天由命的人生观、恪守传统的时间观、安土重迁的乡土观、疏于合作的社群观、重男轻女的婚育观等等。其中，影响最为深远的是听天由命的人生观。许多穷苦农民将其贫困归结为命，认为是上天安排的，信神、信天、不信人，缺乏进取精神与竞争意识，惧怕社会变革，等、靠、要思想极为严重，否定人的自由意志和主观能动性，形成“安贫乐道”“穷自在”的精神贫困，催生了坐等扶持、游手好闲、好吃懒做等恶习，构成自身脱贫致富的严重障碍，家庭收入增长停滞不前，进而引发贫困的内卷化效应。

文化具有传承性、辐射性。由于缺乏异质文化的交流，生活在较为封闭社会环境中的孩子更易受到父母、邻里观念的影响，延续其“贫困文化”。在此束缚下，西部农村孩子普遍缺乏较高的成就动机，并因此“自我设限”，压缩活动的经济空间和自然空间，削弱自身获得自然资本、社会资本、人力資本的能力，最终形成贫困的代际传递。

四、西部农村精准脱贫制度重构

西部农村反贫困是一个系统工程，面临多重风险因素带来的挑战，必须着眼于降低农户脆弱性，将反贫困与建成全面小康、农业供给侧结构性改革相结合，进一步构建完善的西部农村精准脱贫制度安排。

1.建立精准脱贫多元联动制度

西部农村贫困是一个特定社会历史条件长期作用下的产物，单纯依靠政府或者农户的力量难以实现本质的改变，必须建立“政府-企业-社会-农户”多元联动制度，加强扶贫主体的沟通与协调，增强西部农村精准脱贫有效性。其中，政府应起引导作用，进一步强化贫困问题研究，认清西部农村贫困现状，加强贫困治理顶层设计，丰富农村公共产品供给，优化扶贫资金、项目配置；帮扶企业应加强与基层政府、贫困农民的合作，挖掘西部地区经济发展潜力，增加面向贫困人口的就业岗位，带动当地农民脱贫致富；社会组织应与贫困主体建立良好的支持性关系，提供医疗、法律、教育等专业扶助，并作为第三方参与评估西部农村贫困状况及反贫困效益，充分发挥参与者、推动者与监督者的角色；农户则需要改变传统观念，表达自我脱贫意愿，发挥自身主观能动性，提升可行能力，主动参与反贫困进程。

2.健全精准脱贫绩效提升制度

为了促进扶贫资源有效利用，充分发挥扶贫开发政策的牵引作用，应进一步健全精准脱贫绩效提升制度。一是完善精准识贫机制。要适应西部农村贫困的时代变化，改变单一的经济收入测贫维度，将农户脆弱性纳入识贫机制，确立包括收入水平、生态环境条件、抚养负担、子女教育、疾病风险等指标在内的测贫指标体系。在此基础上，适度扩大贫困人口覆盖面，优化贫困识别方式，综合采用农村快速评估方法与民主评议法，将乡镇（街道）瞄准、村庄（社区）瞄准与农户（居民）瞄准相结合，提高贫困识别效率。二是探索精准帮扶机制。在摸清贫困户致贫原因的基础上，鼓励基层政府因地制宜细化精准帮扶办法，探索多样化、个性化、差异化帮扶手段，如危房改造、就业、安置、医疗补贴、教育补助、慈善援助等，切忌扶贫政策“一刀切”。对于因年老、残疾等丧失劳动能力者，应实行政策兜底，提高扶助对象的生活水平。三是健全精准脱贫动态管理机制。政府应综合利用大数据对脱贫效益进行定期监测，并在此基础上对扶贫项目、对象实行动态管理。严格评估扶贫项目的可行性与可及性，对效果不明显的扶贫项目应及时减少或终止资金供给。针对建档立卡对象实施动态“进出制”，使具备可持续发展能力的脱贫者有序退出，符合贫困标准者及时进入。为了防止返贫现象，可使脱贫者在短期内继续享受优惠政策。四是优化精准脱贫绩效考核机制。增加民主评议环节，加大群众满意度在基层干部绩效考核中的比重，引入第三方评议机构，加强上级督查巡查，将自上而下和自下而上相结合，进一步优化精准脱贫绩效考核机制，促进精准脱贫政策的精准执行。

3.构建贫困主体内生动力激发制度

激发贫困主体的内生动力是精准脱贫的重要前提。一是创建农民脱贫观念转变机制。综合利用新闻媒体、学校、慈善团体等社会组织的力量，采用多重手段，对贫困农民封闭消极的思想观念进行干预，重塑贫困农民的人生观、价值观、财富观，提高其脱贫致富的参与性、积极性。二是创新农民能力提升机制。根据农民的不同需求，采取包括个别指导、案例研讨、网络培训等在内的多样化职业培训手段，提高其信息获取、风险预判、经济决策、专业技术等脱贫致富可行能力，增强贫困人口的造血功能。三是探索特色产业培育机制。深入整合乡村自然资源、社会资源、文化资源，加强农民技能培训，以市场需求为导向，发展“一乡一业”“一村一品”，联合政府、涉农企业、农村合作社等多方力量，打造若干特色产业品牌；同时，实施特色产业利益共享政策，将特色产业的部分利润用于贫困农户的生活改善。

4.完善精准脱贫协同推进制度

实现精准脱贫既要提升贫困主体的内生动力，又要从生态环境、教育、医疗、互联网、金融等多维度协同推进。一是创新生态脱贫机制。发挥政府部门间的协同效应，加大对生态破坏、环境污染主体的惩治力度，提升环境保护法律威慑力，构筑农民脱贫的绿色屏障；根据生态系统服务范围、生态保护成本与生态机会成本，确定生态补偿主体与生态补偿价格，对农户的发展权进行经济补偿；结合重点生态治理工程，挖掘生态建设与保护的就业岗位；对于不适合居住的生态强脆弱区，积极实施生态移民政策，帮助贫困人口向小城镇和工业园区转移，生态移民基金可通过中央投资、省级补助、政策性银行信贷等多渠道筹措解决。二是优化教育脱贫机制。各级政府应加大对基础教育的投入力度，在教育资源配给上适度向西部落后地区、农村地区倾斜，促进教育资源公共物品供给平等化；保留和恢复农村必要的村小和教学点，满足边远农村学生入学需求；采取城乡教师轮岗、发达地区对不发达地区对口支教、乡村教师定向培训等措施，提高农村教师水平；评估12年义务教育的可行性，逐步将高中（中专）教育纳入义务教育范畴，提升村民素质；积极探索高等教育成本分担机制，试行由政府、社会、家庭分别负担学生教育费用70%、15%、15%的办法，切实减轻贫困农户的教育负担。三是健全医疗脱贫机制。加强医疗卫生的财政投入，切实提高医生收入水平，放开医生服务价格，从根本上转变“以药养医”“以械养医”局面；推动优质医疗资源向基层下移，将医疗重心逐渐转移至县、镇，并加强乡村医生标准化、规范化培训，鼓励医学专业大学生、研究生下乡援助，提供基层卫生服务的有效供给，做到“小病不出门，中病不出县，大病有保障”；逐步降低新农合各级医疗费用补偿起付线，提高报销限额与报销比例，扩大报销范围，完善异地转诊机制，简化报销程序，进一步减轻农民的医疗负担；依托信息网络技术，充分利用大医院和专科医疗中心的医疗资源，构建西部远程会诊系统，扩大远程医疗服务范围，大幅降低农民的医疗成本。四是创建“互联网+”脱贫机制。政府应通过税收优惠等手段，鼓励电信企业增强对西部农村网络基础设施的建设，扩大宽带覆盖面，构建三农信息高速公路。在此基础上，增加电商服务网点，创新“互联网+现代农业”“互联网+乡村旅游”“互联网+生态”“互联网+公益”“互联网+金融”等扶贫脱贫模式，加强线上线下互动发展，进一步提升脱贫效益。五是完善金融脱贫机制。优化涉农贷款增量奖励政策，采用以奖代补、政府入股等多重手段，规范发展农村资金互助组织，引导小额贷款公司将自身业务向下拓展，创新农村抵押贷款业务，增加农民小额信贷服务供给，提高小额信贷额度及范畴，为农户脱贫提供金融支撑。

5.创新西部农业发展制度

为了增强农户应对风险挑战的能力，必须深入推进西部农业供给侧结构性改革，进一步创新西部农业发展制度，切实增加农民收入。一是优化农产品供给结构。创新并加强信贷、保险、直补、补偿等扭曲性小的多种形式的政策手段，發挥市场机制对农业资源配置的决定性作用，促使农户根据市场需求适当调整玉米、水稻种植面积，加快发展油料种植业、草食畜牧业与花卉苗木业；健全农产品质量安全标准体系，完善农产品质量分级机制，引导西部农户由生产导向朝消费导向转变，增加农产品中高端供给、绿色供给，切实增加农民收入。二是进一步促进农业适度规模经营。有序实施西部农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”，通过经营权流转、股份合作、代耕代种、耕地互换、农地托管等多种方式，发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社、农业产业化龙头企业等不同形式的新型农业经营主体，开发适销对路的产品，形成规模经济效应，提高农产品品质和附加值。三是创新农业科技研发及成果转化机制。合理选择农业科技研发类型，重点突破适合西部农村的农产品高产、高效技术，产前、产后技术，农业生物技术等；培育多元化农业科技创新组织，推进农业自主创新、集成创新与协同创新；完善农业技术服务网络，强化农业科技网络宣传力度，促进农业技术的大规模应用。四是构建农村一二三产业融合发展机制。延长西部农业产业链，拓展和提升农业的多重功能，增强农业与农产品加工业、信息产业、金融服务业、物流业等关联产业的相互渗透、相互交叉，创新利益联合机制，提升农村产业融合发展水平。五是完善农业防灾减灾机制。健全适应西部农业发展的风险规避体系，进一步扩大农业保险覆盖范围，加快建立农业再保险和巨灾风险分散机制，强化其风险分担功能，切实增强农户抗风险能力；建立“中央-省-市-县”四位一体的自然灾害预警体系，设立常驻型防灾减灾指挥中心，丰富救援物质储备，构建多元化灾害救援团队；优化农田水利制度设计，明晰水利设施产权主体，加快推进农田水利设施建设，增加农机装备供给，切实增强防灾减灾能力。

五、结语

西部农村贫困症结在于多重风险叠加下的农户脆弱性。其贫困结构复杂，绝对贫困与相对贫困、物质贫困与精神贫困、资源贫困与能力贫困、静态贫困与动态贫困交织并存。纷繁复杂的贫困现象背后隐藏着深层次的脆弱性根源。受地理位置、气候条件等因素影响，西部部分农村生态环境恶劣，自然灾害频发，同时在政策、制度、人才等的交织作用下，地方经济发展不足，社会管理缺位，文化教育落后，农户抗风险能力薄弱，形成了异常脆弱的“人类-环境”耦合系统，产生了较为严重的贫困问题。为了实现精准扶贫、精准脱贫，需要从脆弱性视角对西部农村贫困进行逐项解构，从中发现并找准阻碍西部农户脱贫致富的关键因素。

实现贫困人口的可持续生计是反贫困的本义所在。本文分析表明，西部农户面临生态环境、子女教育、医疗健康、市场竞争、贫困文化等多重脆弱性，并且应对能力薄弱，导致脆弱程度罕见，严重制约了农村生产力发展，阻碍了农民收入水平持续提高。由多重风险叠加构成的农户脆弱性是西部农村贫困化的症结所在，也是全面建成小康社会的重要障碍。提高反贫困效益，必须以降低农户脆弱性为切入点，从多层面重构精准脱贫制度。

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（责任编辑：张 琦）