我国海洋生态灾害应急管理机制建设的对策研究

梁军　吕婧　刘岩

摘要：指出了海洋生态环境灾害在一定区域范围内破坏了海洋生态环境，对海洋经济的健康发展造成了影响。但由于我国海洋灾害应急保障机制不够健全，应急预案系统不完善，导致海洋生态灾害在预报、预警、处置和救援等环节存在问题，因此，优化完善海洋生态灾害应急管理体制已成为我国海洋生态环境管理工作中亟需解决的问题之一。分析了当前我国海洋生态灾害应急管理机制的现状及存在的问题，介绍了国外发达国家先进的应急管理体系建设经验，并结合我国海洋生态灾害应急管理工作的实际，提出了现阶段我国海洋生态灾害应急管理机制建设的对策建议。

关键词：海洋生态灾害；应急管理机制；监测预报；应急救援

中图分类号：X835

文献标识码：A文章编号：16749944（2017）18001404

1引言

近年来，随着海洋经济的快速发展，人类开发海洋的活动日益增加，与之相伴的海洋生态环境污染问题不断显现，赤潮、绿潮和海上溢油等海洋生态灾害事件频繁发生。自2011年以来，青岛市海域每年夏季都有大面积的浒苔侵入事件发生，严重破坏了海洋生态环境，对青岛近海海域水质和海水养殖产业的发展造成不良影响。2014年11月，青岛中石化原油管道爆炸发生溢油事故，胶州湾海域造成严重污染，导致了周边海域水质的下降。诸多生态灾害的发生，暴露出了当前我国的海洋生态应急管理工作的问题，管理机制建设的不够完善，应急预案系统“有而无用”，特别是应急处置保障制度不健全，导致对海洋生态灾害发生预警不及时和处理效率低，在灾后救援和灾害污染救治工作中也存在大量的难题。因此，在不断加快海洋经济发展和海洋资源开发利用的同时，更要注重加强海洋生态灾害应急管理机制建设，该项工作应该成为我国海洋生态建设的一项重要战略任务[1]。鉴于我国的海洋生态灾害应急管理工作起点低、起步晚，在应急管理机制建设方面处于“学中做、做中学”的探索完善阶段，本文在客观分析国内海洋生态灾害应急管理机制现状和存在问题的基础上，学习借鉴国外海洋经济发达国家的先进应急管理建设经验，提出了对我国海洋生态灾害应急管理机制建设的优化对策建议。

2我国海洋生态灾害应急管理机制现状

2.1海洋生态灾害应急管理组织体系

通过多年的探索总结，我国海洋生态灾害应急管理组织体系架构已经基本建立，涵盖国家海洋局和沿海省市海洋系统，在各海洋系统分设了防灾减灾和生态环保等职能部门，承担海洋观测、预报和评价的管理工作，组织编制海洋灾害公报，建立起了海洋防灾减灾工作机制。但在海洋灾害应急管理和处置过程中，仍然存在“条、块”分离、上下衔接不畅的现象，缺乏统一有效的灾害应急响应机制，部门间缺乏统筹协调[2]。在发生严重的海洋灾害突发事件时，各部门仅考虑到自己的问题，没有强调与上级和平级其他部门的相互协调配合，共同解决问题，从而使得灾害处置工作难度增大、效率降低。

同时，国家海洋局下属的东海、北海、南海分局与管辖海区的部分沿海省市政府间信息沟通不到位，利益协调机制不健全，容易造成分局与沿海省市政府间的本位主义，极大地影响在灾害预警处置过程中配合协作的积极性。

2.2海洋生态灾害应急管理法律体系

2000年开始，国家逐渐重视应急管理机制建设工作，不断改进和完善法律法规体系。2004年和2005年分别把突发事件紧急状态写入《宪法》并通过了《国家突发公共事件总体应急预案》。但是，在海洋生态灾害应急管理方面，目前国家并没有制定专门的法律法规，涉及海洋生态灾害的应急管理条款基本都是涵盖在相关的海洋环境和渔业法规中，因此，海洋灾害的应急管理缺乏国家海洋系统的指导性法律法规文件。沿海各省市都是依据应急管理工作职能，相应编制各省市部门规章或者规范性文件，使其不具备较强的法律效力，同时，在灾害应急处置过程中，这些法规的实施很难有效地得到贯彻执行，从而造成应急处置和灾害救援工作效率低。另外，现有这些涉及海洋灾害应急管理的法律法规之间存在着部分规定相互冲突的问题，且制定工作相对不精细，很大程度上容易造成职能部门间工作分工模糊、交叉重复，导致在灾害发生后推诿扯皮、避职躲责的现象。在灾害应急管理法律体系建设过程中，同时要更加注重对海洋生态灾害应急预案的编制工作，统筹协调好各部门间的关系，细化灾害处置过程中每一项工作流程，明晰各职能部门的权责。

2.3海洋生态灾害监测预报体系

海洋生态灾害监测预报体系是国家海洋局负责指导建设，由国家海洋環境监测中心、国家海洋各分局、海洋环境预报中心等若干单位组成，主要体现在宏观方面提供海洋生态灾害的决策指导，充分依托先进的海洋环境监测技术，建立灾害应急响应机制。通过遥感卫星、浮标、台站等监测设备，加强海洋生态环境的定点定时监测，并将监测结果实时反馈至预报中心，预报中心再按照不同的灾害等级启动相应的预警标准，及时地在网站、报纸等媒体上公布灾害信息[3]。

由于我国海域面积广阔，受经费、技术等因素影响，我国海洋生态灾害监测预报监测站点的分布、数量以及设备难以实现大面积、连续的海况观测，不能完全达到高质量、高效率的监测预报效果；另一方面，现阶段监测预报技术主要是单一致灾因子研究，缺乏要素因子综合分析，集中表现在卫星遥感技术方面，忽略了影响因子之间的动态联系，从而使预报方法具有一定的片面性。同时，卫星遥感技术建设维护成本较高，易受天气影响，图像分辨率不稳定[4]。

2.4海洋生态灾害应急救援体系

海洋生态灾害应急救援体系主要包括应急救援队伍建设和应急救援物资保障两个方面。应急救援队伍建设分为专业应急队伍和非专业应急队伍，专业的应急救援队伍包括海警、海上专业救援队、海上医疗队等，非专业应急队伍主要是广大社会团体、志愿者、社区群众等。但也存在不少问题，如专业应急救援队伍少，不能满足发展需要；各种救援力量分散，协同能力差；应急救援队伍资金装备投入少等。应急物资保障方面，各级政府都建立了灾害应急物资储备和调配网络，涵盖生活物资、救援工作物资和药品特殊物资等，可以提供海洋应急相关检测装备和船只，能够有效保障应急物资的必要供应。但仍存在着在灾害发生时，救援物质出现质量不合格、数量不够等问题，在物资管理上要做到宁可备而不用，也不要用而不备。endprint

2.5海洋生态灾害应急评估体系

灾害应急评估体系主要包括灾害调查和灾后评估两方面。灾害调查由国家海洋局和沿海省、直辖市海洋环境预报中心组织实施，主要是对海洋生态灾害发生的原因、等级、财产损失、应急处置行动、灾后救援等情况做出客观性详细调查，形成灾害调查评估报告并上报国家海洋局备案[5]。灾害评估主要是评估应急管理组织的工作绩效，考量各部门在灾害处置过程中各项工作的执行完成情况，具体工作绩效以分值形式体现。当前，我国海洋生态灾害应急评估体系处于初始阶段，尚未制定出一个集经济、社会、生态、人文等因素于一体的综合评价指标体系，因此，暂时难以用评估报告全面地考核各部门在应急流程中的工作绩效，但是也能在一定程度上总结经验，不断提高应急管理运行效率。

综上所述，我国海洋生态灾害应急管理机制面临着诸多问题和不足，为此要更加重视灾害应急管理机制建设，立足当前国内海洋生态文明建设工作实际，学习国外海洋发达国家的先进应急管理机制，汲取国外灾害应急管理经验，为我国海洋生态灾害应急管理机制建设和完善提供有价值的借鉴和参考。

3国外海洋发达国家的先进应急管理经验

3.1美国

美国是飓风、海啸等自然灾害时常发生的国家，政府十分重视灾害应急管理工作。一是拥有完善的应急管理体制。美国政府应急管理结构由联邦政府层、州政府层、地方政府层三级应急管理机构组成，具有高效的应急指挥机制。二是建立了完备的应急管理法制。自1950年美国国会通过了《灾难救济法》成为美国公共安全管理的制度性立法后，建立了一套灾害应急管理法律、法规和预案。三是有充分的应急物资储备。在许多州市都建立应急物资储备仓库，以应对突发事件发生时的第一需要。最后美国拥有较为发达的高科技监测预警预报系统，形成了灾害信息搜集、共享机制。同时，由企业、社会团体、志愿者等组成的应急管理组织体系，能够实现统一指挥、统筹协调、相互配合、迅速反应的应急处置和救援体系。

3.2德国

作为行使公共管理和社会服务的一项重要职能，应急管理和灾难救助受到德国政府高度重视。在法律法规、管理体制和队伍建设等方面，政府能够充分发挥主导作用，有力整合各种社会资源，形成了统一、快速、有效的应急响应机制。一是德国应急管理工作主要是以州政府为主，实行属地化、扁平化管理，分工明确，职责清晰。联邦政府主要从信息、技术、财政等方面为各州提供支持合帮助[6]。二是在德国基本法的基础上，形成一套健全的应急法律法规体系，对应急处置措施和程序、政府责任等方面都予以明确的法律界定。三是利用计算机、大数据、GPS、卫星遥感等系统建立起了信息共享、反应灵敏的现代化应急信息系统，能够及时准确地采集、分析和发布应急信息。另外，德国是建立专业化救援队伍较早的国家之一，拥有大量的消防救护和医疗救护、技术救援志愿人员，体现出应急救援技术的熟练性、专业性和协调性。

3.3日本

日本是地震、台风、海啸、火山喷发、暴雨等自然灾害频发的国家，在灾害应急管理方面，法规健全、体制完善、机制顺畅、保障有力、宣传到位，预防和处置各类突发事件的成效显著。一是应急管理法律体系健全。日本作为一个法制比较健全的国家，防灾减灾、公共事件应对等关系国计民生的重大事项，都纳入了法制化轨道予以规范。二是应急管理组织体系科学严密。20世纪90年代中期以来，日本政府强化了政府纵向集权应急职能，形成中央政府、县、市分级负责，消防、国土交通等有关部门分类管理，密切配合，防灾局综合协调的应急管理组织体制。三是公众防灾避灾意识强，自救互救能力高。日本十分重视应急科普宣教工作，通过各种形式向公众宣传防灾避灾知识，增强公众的危机意识，提高自护能力，减少灾害带来的生命财产损失。四是应急通讯系统完善发达。完善高效的信息网络系统，是日本应急管理最为关键的措施。充分利用先进的监测预警技术，实时跟踪监测，分析研究制定预防灾害的计划。

2017年9月绿色科技第18期

4我国海洋生态灾害应急管理机制的优化对策

通过学习国外先进的应急管理经验可以予以启示，对我国海洋生态灾害应急管理机制建设提供了良好的借鉴，如借鉴美国、日本完善的应急法律法规体系，推动我国建设贯穿应急管理每个流程环节的法律法规体系建设；借鉴德国的应急流程设计和现代化应急信息系统，解决我国海洋生态灾害应急管理中的部门职责不清的问题和监测预警的准确性问题，具体优化对策如下。

4.1完善海洋生态灾害应急管理法律体系

海洋生态灾害应急法律体系建设是应急管理工作根本前提和指导依据，我国亟需建立专门针对海洋生态灾害应急管理的法律体系。一是要加快海洋生态灾害应急法制建设。补齐在应急管理立法上的空缺，消除現有应急法律法规中的条文冲突和矛盾，体现海洋生态灾害应急法律体系的一致性。二是要加强海洋生态灾害应急预案制度建设。加强海洋生态灾害的应急预案建设，通过制定预案实施应急管理体系的法制化、规范化，制定相关的地方规章、标准、制度，规范应急管理各项工作，做到有法可依，有制可循，这样才能在灾害的应急处置和救援行动中更加具有效率性。三是要增强应急教育法律法规体系建设。增强全社会危机应对意识，提高全社会整体应对能力和自我救助能力。把应对自然灾害的教育以及实践技能的教育培养市民化、常态化，对公众进行有关灾难预防、应急措施以及灾后如何获得援助等方面的宣传教育有助于救灾行动。

4.2优化海洋生态灾害应急管理组织体系

建议参照德国应急管理条块结合的协调管理职能机构，明确权威机构为协调、配合、应急联动运行机制的牵头机构。从纵向看，根据中央政府、地方政府之间的关系，考虑成本、效能的原则，以及现行的财政管理体制，事权、财权的匹配等，应以国家、省、市、县应急管理机构建设为重点，实现政府管理扁平化。从横向看，应急管理存在成本分摊和责任分担。政府部门之间的关系，应体现分工协作和责任分担的原则。从政府、企业、社会、公民四个维度之间的关系看，政府是管理的责任主体，应体现与企业、社会组织（中介组织）、公民之间合作的原则，因此需要建立并且强化合作机制。同时，在组织架构中，在相应的机构职能匹配上，对综合、协调管理的机构职能应明确定位，并赋予相应的手段，使其能够协调可用资源，才能真正形成合力，实现政府行动上的统筹协调[7]。除此之外，还要加大应急管理资金投入，建设现代化的信息网络交流平台，建立信息共享和应急联动工作制度，形成社会各类应急资源有效处置突发事件的合力。运用市场机制，将政府、专业救援队伍和社会组织等有效力量整合起来，实现应急救援行动的“全民参与”机制。endprint

4.3加强海洋生态灾害应急管理技术研究

从国外的先进应急管理经验中得知，灾害的应急管理必须坚持“预防为主，治理为辅，防治结合”的核心原则，因此，在海洋生态应急灾害中，首先，要做好灾害预报预警工作，增强技术层面对应急处置救援的决策指导性。唯有不断地提高海洋生态灾害的监测、预报预警技术，方能做到实时监测跟踪、及时预报预警、尽快治理救援。其次，加大海洋灾害应急管理的财政投入。建议每年安排一定的专项资金，引导地方对应急管理技术装备、培训、科技方面加大资金投入。加强在赤潮、绿潮等海洋生態研究，设立科研专项，突破赤潮、绿潮等灾害致因及生消过程关键环节的研究，为我国海洋生态灾害监测预报提供有力有效的技术支撑[8]。再次，要加大海洋生态灾害监控站点布设，加强对海洋生态灾害多发区域的监测。最后，要建立应急信息平台体系，应急平台处置突发事件的重要技术保障系统，是实施应急预案的工具。应急平台要注重软件和数据库建设，能主动对突发事件实施全方位监测监控、识别和自动应急；拥有强大的应急智能分析系统，能对突发事件进行科学预测和危险性评估，为制定预案提供科学支撑。在应急平台体系研究时应按照统一规划、统一标准的要求，充分整合资源，突出建设重点，注重高效实用，实现应急平台和其他平台的互联互通和信息共享，建立海洋生态灾害环境监测数据库，不断增强海洋生态灾害的预报准确性和精确性。

4.4建立完善的海洋生态灾害灾后评价体系

应急管理灾后评价体系一般从应急管理工作人员绩效、流程设计、处置效果、救援力度等方面进行评估。当前我国应急评估体系的建设处于起步阶段，要加快我国海洋生态灾害应急评估体系建设，制定出一套涵盖经济、社会、生态、人文等衡量指标的综合评价体系，因此，在学习国外先进经验的同时，也要汲取国内灾害评价的得失，认真考核各部门在应急流程中的工作绩效，不断提高和完善灾害评估工作。在灾害发生后，在各项应急管理工作中要有详细的记录，比如灾害发生时间、原因及影响，应急响应效率情况、应急预案的实施情况、应急管理机制是否顺畅等，各类资料要分门别类做好存档工作。同时还要建立海洋生态灾害应急管理追责机制，要把问责机制贯穿整个灾害应急管理流程，按照权责对应、有责必担的原则，强化应急管理组织和人员的法制意识、责任意识，牢牢树立各级领导和工作人员的应急工作责任感和使命感，切实提高海洋灾害应急管理效能。

5结语

随着海洋强国战略和“一带一路”战略的深入实施，在重视海洋资源开发利用的同时，必将更加重视海洋生态环境保护。文中综合阐述分析了我国海洋生态灾害应急管理体制的建设现状，从法律法规、组织管理、预报监测、应急救援等几个方面讨论存在的问题，最后提出相关的对策建议，以为我国海洋生态灾害应急管理工作提供一个借鉴和参考。

参考文献：

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[2]汪艳涛，金炜博，高强.国外经验对中国海洋生态灾害应急管理的启示＼[J＼].世界农业，2015（10）：50～54.

[3]邹逸江.国外应急管理体系的发展现状及经验启示[J].灾害学，2008，23（1）：96～101.

[4]陈虹，李蕊，宋富喜，等.国外突发事件应急救援标准综述[J].灾害学，2011，26（3）：133～138.

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[6]张永领，夏保成，吴晓涛.应急预案运行运行保障的评价方法[J].灾害学，2013，28（1）：146～149.

[7]汪艳涛，高强，姜少慧.赤潮灾害监测预报与减灾对策研究进展[J].中国渔业经济，2013，31（4）：161～167.

[8]孙云潭，于会娟.我国海洋灾害应急管理体系概述[J].中国渔业经济，2010，28（1）：47～52.

Countermeasures Research of Marine Ecological Disaster Emergency Management System in China

Liang Jun1， Lü Jing2， Liu Yan2

（1. The Blue Economic Development Center of Huangdao District， Qingdao 266555， China；

2. Institute of Oceanographic Instrumentation of Shandong Academy of Sciences， Qingdao 266035， China

）

Abstract： Marine ecological disasters have frequently occurred in recent years， which destroys marine ecological environment and affects the healthy development of the marine economy. However， due to the imperfection of emergency mechanism of marine disaster in China， the emergency plan system is imperfect. So， there are many problems in marine ecological disaster early warning， treatment and reconstruction. Therefore， it has become one of the urgent problems to solve the emergency management system of marine ecological disaster. This paper analyzed the current situation and existing problems of emergency management mechanism of marine ecological disaster in China. It also introduced the advanced practice of emergency management in foreign countries. Referring to the experience of foreign countries and combining with the practical construction of emergency management mechanism of marine ecological disaster， this paper put forward the current situation of marine ecological disaster suggestions on Emergency Management Mechanism.

Key words： marine ecological disaster； emergency management； monitoring and forecasting； emergency rescueendprint