城市总体规划转型与变革

李素雅　宋菊芳

摘要：指出了我国城市化目前已取得重大进展，进入到新的发展时期，城市总体规划也需进一步转型与变革，中央城市工作会议的召开等为此提供了契机。以北京和上海新一轮城市总体规划为例，对比分析了其在规划体系、价值取向、思维方式、规划视野、组织方式、实施机制等方面的转型与变革。

关键词：城市；总体规划；转型；北京；上海

中图分类号：TU984

文献标识码：A文章编号：16749944（2017）18020603

1城市规划回顾与展望

改革开放以来，国家经济发展是主线，改革开放是脉络，经济高度发展，城市化水平超过50%，取得极大进展。城市规划从计划经济时代具体化延续国民经济发展到改革开放初期成为城市各项建设的综合部署再到市场经济时代成为宏观调控的有效工具，如今进入到新的发展时期，城市规划在城市发展中将起到战略引领和刚性控制的重要作用，城市规划的地位不断提升＼[1＼]。在城市化过程的发展过程中，城市规划也产生了一些问题，单一关注速度与效率的“增长主义”的急功近利式规划给城市带来诸多后遗症，如环境恶化、空间掠夺式开发、发展失衡、社会矛盾加剧等＼[2＼]。如今我国已步入城镇化快速发展的中后期。这个阶段发展速度从高速转为中速，城际分化更加明显，发展方式从数量增长为主转向质量提升和结构优化为主，发展动力从单纯依靠工业化转向更加多元和特色化＼[1＼]。城市规划的综合性、科学性、前瞻性、战略性、可适性进一步加强，总体规划改革与创新也就变得更加重要＼[3＼]。

2中央城市工作会议与新一轮总规

2015年12月20～21日，中央城市工作会议在北京举行，分析城市发展面临的形势，明确做好城市工作的指导思想、总体思路、重点任务。论述了当前城市工作的重点，提出了做好城市工作的具体部署。时隔37年，中国再次召开中央城市工作会议，在“建设”与“管理”两端着力，转变城市发展方式，完善城市治理体系，提高城市治理能力，解决城市病等突出问题，提出“一个规律 五个统筹”：尊重城市发展规律；统筹空间、规模、产业三大结构，提高城市工作全局性；统筹规划、建设、管理三大环节，提高城市工作的系统性；统筹改革、科技、文化三大动力，提高城市发展持续性；统筹生产、生活、生态三大布局，提高城市发展的宜居性；统筹政府、社会、市民三大主体，提高各方推动城市发展的积极性＼[4＼]。

新一轮总规的历史使命要求坚持以人民为中心的发展思想，坚持人民城市为人民。坚持集约发展，框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量，尊重自然、顺应自然、保护自然，改善城市生态环境，在统筹上下功夫，在重点上求突破，着力提高城市发展持续性、宜居性＼[5＼]。新一轮城市规划应当回归本源强调改革，以人为本、优化发展、多元推动、区域协同、空间统筹、住房改革、公众参与等。

3城市总体规划转型与变革

传统城市规划在价值理念方面以经济建设为导向，忽视对社会发展以及人的发展，以城市为核心，缺乏对农村建设的必要关注；事权法理方面强制性内容难以落实和监督，与相关政策法规衔接不足；规划体制方面信息公开与公共参与普遍缺乏，总体规划编审周期过长导致规划内容时效性不足，动态评估和维护机制缺失，监督机制不健全＼[6＼]。传统城市规划以投资为主要推动＼[7＼]，新形势下的城市规划更强调创新推动。城市规划体系的改革正由围绕土地开发控制的微观层面向城市总体发展的宏观战略层面推进＼[8＼]。

在国家相关政策会议精神指导下和城市规划改革转型的大背景下，上海和北京分别进行了新一轮城市规划编制，目前《北京城市总体规划（2016-2030）》草案已经编制完成并提交审核同时为充分征询和吸纳公众意见，在北京市规划展览馆一层展厅对草案进行公告，市民可以申请参观。《上海市城市总体规划（2016-2040）报告》草案已经形成并开展公示，并在此基础上精简形成《上海市城市总体规划（2016-2040）文本图集（草案公示版）》，两个规划编制分别针对北京和上海兩大超大城市的问题和发展定位进行了总体规划。

3.1北京城市总体规划（2016～2030）战略

《北京城市总体规划（2016～2020）》＼[9＼]采用传统的规划编制体系，内容包括总则；城市性质、发展目标与策略；城市规模；城市空间布局与城乡协调发展；新城发展；中心城调整优化；产业发展与布局引导；社会事业发展及公共服务设施；生态环境建设与保护；资源节约、保护与利用以及各类专项规划如市政基础设施；综合交通体系；城市综合防灾减灾等内容和近期发展与建设与规划实施。2014年初，在北京转型发展关键期，北京市从规划入手，迅速开展了《北京城市总体规划（2004～2020年）》修改工作，形成《北京城市总体规划（2016～2030）》草案。

此次修编重点在于解决北京城市发展过程中产生的重大问题，将北京在2030年建设成国际一流的和谐宜居之都。北规委主任黄艳＼[10＼]解析相关问题时认为规划思想形成了战略转变，从扩张思维到控制思维，从北京视野到京津冀视野，从单一规划到“多规合一”，从单个项目到政策分区。此次修编亮点在于将以往的“静态蓝图式”的以增长扩张为主的规划转变为“动态评估式”的“战略加实施”的规划，包括建设用地做减法，确定统一的城市发展各项目标，城市规划向城乡规划转变，京津冀“规划一张图”，划分生态红线区、集中建设区和缓冲区，破解北京突出问题，调整疏解非首都功能，进行生态保护等，重点是基于问题层面的解决策略和战略规划。

3.2上海市城市总体规划（2016～2040）战略

在中央十八届五中全会“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念的提出和中央城市工作会议召开的政策背景下和上海国际大都市发展需求、区域一体化发展趋势、城乡格局深刻变化形势下＼[11＼]《上海市城市总体规划（2016-2040）》的编制区别于传统的规划编制体系采用的是目标导向型规划体系，设置总战略目标及分目标和子目标（图1）。上海至2040年建成卓越的全球城市，令人向往的创新之城，人文之城，生态之城；城市性质定位为上海至2040年建成卓越的全球城市，国际经济，金融贸易航运科技创新中心和文化大都市＼[12，13＼]。发展模式、空间支撑、实施保障共同发力促进上海市新一轮规划的实施。规划核心上，体现了“全球化、人文化、生态化、智能化”的世界大背景，贯彻了贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念和“尊重城市发展规律、强化五个统筹”的中央城市工作会议要求，突出了“以人民为中心”＼[14＼]。endprint

此次规划编制重点突出上海创新发展先行者角色，加强上海发展的战略引领地位。突出特点是坚持开门编规划，建立专家委员会，成立公众参与咨询团，广泛征求市民意愿，《草案》形成后，用一个月的时间进行公示，充分听取社会各界意见，同时，在编制的不同阶段，专门听取市人大、市政协的意见，多次征求各委办局、各区的意见＼[15＼]。在城市发展目标、城市规模、空间格局、综合交通体系、城市文化品质、生态环境等方面实施了很多创新探索，包括践行“创新、协调、绿色、开放、共享”新理念；为上海发展确立了新目标；创建“底线约束、内涵发展、弹性适应”新模式；构建区域新格局；挖掘空间新资源；引导生活新方式；拓展新体系、新方法等（图1）。

3.3北京新一轮城市总体规划和上海新一轮城市总体规划对比

北京新一轮城市总体规划和上海新一轮城市总体规划根据城市发展状况规划内容上各自侧重不同，北京重点在于解决城市发展中的问题，上海重点突出其战略引领地位，但是在规划层面都体现出了一定的转型和变革。

（1）规划体系的转型与变革：传统的规划体系条线并列、各专项内容独立，新一轮规划转变为由“目标（指标）-策略-机制”邏辑串联组成的有机整体＼[16＼]，由目标体系统筹发展模式、空间支撑与实施保障。

（2）价值取向的转型与变革：传统规划价值取向以经济为主，一切为了提升经济效益，新一轮规划更强调公平公正、以人为本、生态环保、注重人文，为人创造更好的工作生活环境。

李素雅，等：城市总体规划转型与变革

地理与规划

（3）思维方式的转型与变革：传统规划是外延式发展型规划思维，新一轮规划转变为内生增长型规划思维＼[16＼]。严守土地、人口、生态、安全底线，提升存量土地资源效益，为未来城市发展预留充分空间。

（4）规划视野的转型与变革：传统规划多立足市域的内生发展，新一轮规划强调开放式的全球互联、区域协同发展。大到城市群，中到城镇圈，小到社区内15 min生活圈，均强调区域内的统筹互联发展。

（5）组织方式的转型与变革：传统规划多由规划部门主导，新一轮规划更强调开门做规划、全社会共同参与、共治共管、共建共享。不仅强调多个部门共同参与，做到“多规合一”，更强调社会公众全程参与总规编制，如联合编制团队、专家咨询团等组织的引入，利用网络等平台拓展多样的公众参与渠道和载体，构建常态化公众参与社会协同平台＼[16＼]。

（6）实施机制的转型与变革：传统规划偏向于勾画理想蓝图，新一轮规划转变为多元利益主体共同行动的纲领＼[16＼]。构建空间规划体系，完善政策法规体系，加强互联感知、大数据分析和智能决策技术应用构建定期评估、动态维护机制。

4结语

中国城市化已经进入新的发展时期，城市总体规划在城市发展中将起到战略引领和刚性控制的重要作用。北京新一轮城市总体规划和上海新一轮城市总体规划是新的发展背景下对城市发展模式的深刻思考与创新探索，也是我国城市总体规划转型与变革的实践先行者，还需要不断完善和优化，以期为未来城市发展开拓新的空间。

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